CC BY
135
Финансы и право
иммунитет бюджетов как особый правовой режим публичных финансов
в.Г. ГОЛУБЦОВ, кандидат юридических наук, доцент, ответственный ученый секретарь Научно-консультативного совета при Арбитражном суде Пермской области,
соискатель-докторант МГЮА
Правовое регулирование отношений, возникающих в так называемой «сфере публичных финансов», носит межотраслевой, комплексный характер. Указанным обстоятельством обусловлены многочисленные сложности, возникающие в процессе правового регулирования отношений, возникающих в связи с использованием средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Проблемные вопросы, связанные с формированием и исполнением бюджета, периодически становятся предметом пристального внимания специалистов, высших судебных инстанций и общественности, поскольку несут в себе огромную «социальную нагрузку» и затрагивают права и законные интересы значительного круга лиц. Достаточно вспомнить принципиальный спор об очередности списания денежных средств с расчетного счета в порядке, предусмотренном ст. 855 Гражданского кодекса РФ, возникший между судебной, законодательной и исполнительной ветвями власти в 1990-х гг.1, недавний спор о моменте исполнения обязанности налогоплательщика по уплате налога и поряд-
1 Постановление ГД ФС РФ от 23.01.1998 № 2140-11 ГД «О постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 23 декабря 1997 г. № 21-П «О проверке конституционности пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации и части шестой статьи 15 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 02.02.1998. № 5. ст.552; постановление Конституционного Суда РФ от 23.12.1997 № 21-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации и части шестой статьи 15 закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации в связи с запросом Президиума Верховного суда Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 29.12.1997. № 52. ст.5930; письмо Минфина России № 76, ФНСР № ВГ-6-09/597, ЦБ РФ от 22.08.1996 № 318 «О порядке применения статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1996. № 5.
ке применения ст.45 Налогового Кодекса РФ2 и многие другие.
На сегодня предельно актуальным и значимым является вопрос об исполнении судебных актов за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Вопрос этот был рассмотрен Конституционным Судом РФ3 и на основе выводов высшей судебной инстанции законодателем были внесены изменения в действующее законодательство, регулирующее процедуру исполнения судебных актов за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации4.
Законодатель поставил точку в достаточно длительном и принципиальном споре о том, должны ли
2 Определение Конституционного Суда РФ от 10.01.2002 № 4-О «По жалобе открытого акционерного общества «пивовар-живое пиво на нарушение конституционных прав и свобод положениями абзаца первого пункта 2 статьи 45 Налогового Кодекса Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. № 4. 2002; письмо МНС РФ от 11.02.2002 № ШС-6-14/166 «О неприменении пункта 2 статьи 45 Налогового кодекса Российской Федерации к недобросовестным налогоплательщика» (вместе с постановлением Президиума ВАС РФ от 18.12.2001 N 1322/01) // Вестник ВАС РФ. 2002. № 4.
3 Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.2005 № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и постановления Правительства Российской Федерации «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконным действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» в связи с жалобами граждан Э.Д. Жуховицкого, И.Г. Пойма, А.В. Понятовского, А.Е. Чес-лавского и ОАО «Хабаровскэнерго» // Вестник Конституционного Суда РФ, 2005, № 4.
4 Федеральный закон № 197-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об исполнительном производстве» // Собрание законодательства РФ. 02.01.2006. № 1. ст. 8.
применяться в процессе принудительного исполнения судебных актов по искам к казне общие нормы, закрепленные Федеральным законом «Об исполнительном производстве», или на законодательном уровне необходимо установить особую процедуру исполнения решений по искам к публичным субъектам (государству и муниципалитетам), согласившись с возможностью установления специальных правил.
Суть спорной ситуации состояла в следующем: действующее бюджетное законодательство в ст. 239 Бюджетного кодекса РФ в качестве особенностей правового режима публичных финансов предусматривает правовой режим «иммунитета бюджетов». Правовой режим иммунитета бюджетов означает, что обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы в общем принудительном порядке невозможно. «Введение режима иммунитета бюджетов порождено необходимостью урегулировать перманентно существующую в условиях бюджетного дефицита коллизию между целым рядом законодательно закрепленных норм, дающих право в бесспорном порядке производить списание со счетов физических и юридических лиц, и тем фактом, что расходы бюджетов утверждаются законодательным актом соответствующего уровня (федеральный закон, закон субъекта Федерации, акт органа местного самоуправления, утверждаемый его органом представительной власти), носят целевой и обязательный характер»5.
Положения публичного законодательства о формировании и исполнении бюджета находились в противоречии с нормами, закрепляющими общеобязательность судебных актов (ст. 46 Конституции рФ, ст. 6 Федерального конституционного закона «О судебной системе российской Федерации», ст. 7 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в российской Федерации», ст. 16 Арбитражного процессуального кодекса Российская Федерации, ст. 13 Гражданского процессуального кодекса рФ).
Указанное обстоятельство приводило к возникновению проблемной ситуации: исполнительный лист, выдаваемый на основании решения суда, должен был быть исполнен в общем порядке, поскольку законодательство об исполнительном производстве не предусматривало каких-либо особенностей исполнения таких решений, в то же время бюджетное финансирование на текущий год, как правило, не предусматривало подобных расходов и исполнение судебных актов приво-
5 Постатейный комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина // Справочная правовая система «Консультант плюс», 2002.
дило к нарушению основополагающего правила бюджетного процесса об адресности и целевом характере использования бюджетных средств.
Точку в длительном споре, в условиях которого формировалась достаточно противоречивая судебная практика, поставил Конституционный Суд РФ вышеупомянутым постановлением. Основной вывод Конституционного Суда РФ состоит в следующем: «Федеральный законодатель вправе установить порядок исполнения судебных решений в отношении государства, предусматривающий определенные изъятия из такого общего правила исполнительного производства, как применение к должнику мер принуждения вплоть до принудительного отчуждения имущества. Государству в процессе исполнения судебного решения, вынесенного по иску к Российской Федерации... во всяком случае должна быть обеспечена возможность принять организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах таким образом, чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельности соответствующих государственных структур и, следовательно, не привела бы к нарушению обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина».
таким образом, высшая судебная инстанция признала правомерным институт иммунитета бюджета, закрепленный ст. 239 Бюджетного кодекса РФ, и разрешила коллизию между публичным и частным законодательством в указанной сфере в пользу норм бюджетного законодательства.
В случае, когда должником является публично-правовое образование (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование), нормы гражданского права, рассчитанные на регулирование частноправовых отношений с традиционным субъектным составом (юридические и физические лица), не могут и не должны применяться без учета особенностей этих субъектов.
Возможность участия в гражданских правоотношениях, наряду с гражданами и юридическими лицами Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований закреплена в общем виде в ст. 2 Гражданского кодекса РФ.
Законодатель не ограничился констатацией такой возможности и в отдельной главе Гражданского кодекса РФ указал на особенности правового положения публично-правовых образований в гражданских правоотношениях, закрепив, таким образом, на законодательном уровне необходимость учитывать особенности таких субъектов (их публично-правовую природу).
Статья 124 Гражданского кодекса РФ устанавливает общий принцип, в соответствии с которым Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками отношений — гражданами и юридическими лицами, при этом к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданско-правовых отношениях.
Однако не стоит при этом забывать, что в соответствии с п. 2 ст. 124 Гражданского кодекса РФ нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских правоотношениях, применяются к публичным субъектам только в случае, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.
В соответствии со ст. 126, 214, 215 Гражданского кодекса РФ публично-правовые образования отвечают по своим обязательствам средствами соответствующей казны, с особенностями, установленными законом.
Казна публично-правового образования согласно ст. 215 Гражданского кодекса РФ состоит из средств соответствующего бюджета и иного имущества, не закрепленного за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями.
Особенности правового режима части имущества, составляющего казну, — бюджета — устанавливаются нормами бюджетного законодательства РФ, в частности нормами Бюджетного кодекса РФ. Таким образом, к отношениям по принудительному исполнению судебных актов за счет бюджетных средств (в результате которого происходит расходование бюджетных средств) должны применяться нормы бюджетного законодательства, регулирующего порядок распоряжения бюджетными средствами, что как раз и вытекает из особенностей публичных субъектов.
Государство, выступая в качестве частноправового субъекта, всегда будет иметь известные особенности статуса, поскольку, вступая в гражданско-правовые отношения, оно не перестает исполнять публичные функции, для реализации которых создано. Необходимость исполнения государством этих функций и предопределяет установление законодателем ограничений в случаях, когда государство выступает в качестве частноправового субъекта.
Как представляется, смысл ст. 45, 46 Конституции РФ не предполагает возможности примене-
ния общего порядка исполнения судебных актов к случаям исполнения решений по искам к публичным субъектам.
Основополагающий принцип деятельности современного демократического социального государства — это создание условий, обеспечивающих достойную жизнь гражданина, что является приоритетной задачей, в первую очередь, самого государства, которое должно предпринимать все возможные меры и создавать надлежащие условия, в том числе правовые, для должного исполнения своих функций. Государство должно осуществлять социальную политику, направленную на обеспечение закрепленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод, обеспечивать оборону и безопасность государства, выполнять иные публичные функции.
Финансирование выполнения этих приоритетных задач осуществляется государством за счет средств бюджета Российской Федерации. Бюджет в соответствии с положениями ст. 6 Бюджетного кодекса РФ — это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Государство не имеет иного источника для финансирования исполнения публичных функций. Основы бюджетного процесса, порядок формирования доходов, осуществления расходов бюджета, порядок исполнения бюджетных назначений определены Бюджетным кодексом РФ и иными, принятыми в соответствии с ним, законами (ст. 2 Бюджетного кодекса РФ).
Таким образом, институт иммунитета бюджетов — единственный правовой инструмент, способный обеспечить исполнение предписаний Бюджетного кодекса РФ в условиях, когда публично-правовые образования, вступая в гражданские правоотношения, являются должниками.
Необходимо особо подчеркнуть, что полноценная реализация принципа иммунитета бюджетов возможна лишь в условиях казначейской системы исполнения бюджетов, что и закреплено бюджетным законодательством Российской Федерации.
В соответствии с положениями гл. 25 Бюджетного кодекса РФ в Российской Федерации действует казначейская система исполнения бюджета, при которой регистрацию поступлений, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделен-
ных лимитов бюджетных обязательств, осуществление платежей от имени получателей средств федерального бюджета осуществляет Федеральное казначейство РФ на основе отражения всех операций и средств бюджета в системе балансовых счетов Федерального казначейства РФ (ст. 243 Бюджетного кодекса РФ). В целях исполнения бюджета по доходам и осуществления платежей из федерального бюджета органы Федерального казначейства открывают единый счет федерального бюджета в Банке России, а в некоторых случаях — в иных кредитных организациях (ст. 244 Бюджетного кодекса РФ). Исполнение бюджета по доходам и осуществление платежей из бюджета осуществляются с единого счета федерального бюджета с соответствующим отражением операции по лицевым счетам бюджетных средств (ст. 247, 253, 254 Бюджетного кодекса РФ).
Действующим бюджетным законодательством РФ путем закрепления казначейской системы исполнения бюджета установлено правило, при котором произвести операции с денежными средствами бюджета можно только с участием органов Федерального казначейства, которые ведут лицевые счета бюджетных средств. Осуществление платежа из федерального бюджета осуществляется с единого счета бюджета с одновременным отражением операции по лицевому счету только с соблюдением процедуры санкционирования расходов федерального бюджета, установленной ст. 247 Бюджетного кодекса РФ, что позволяет соблюсти принципы достоверности бюджета, адресности и целевого характера бюджетных средств, закрепленные ст. 28, 38 Бюджетного кодекса РФ, и гарантировать, таким образом, права получателей бюджетных средств.
На основе вышеизложенных выводов претерпела значительные изменения установленная законодателем процедура исполнения исполнительных документов, предусматривающих взыскание за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Законодателем были приняты и вступили в законную силу на территории Российской Федерации с 1 января 2006 г. изменения в Бюджетный кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон «Об исполнительном производстве».
В соответствии с установленным порядком обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации службой судебных приставов по общему правилу не произ-
водится, а порядок обращения взыскания регулируется на уровне закона, а именно — положениями гл. 24.1 Бюджетного кодекса РФ.
В соответствии с правилами, закрепленными в действующей редакции Бюджетного кодекса РФ, исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы производится на основании исполнительного документа (исполнительного листа, судебного приказа), копии судебного акта и заявления взыскателя.
Действующий порядок исполнения судебных актов существенно различается в зависимости от того, в каком качестве выступает публично-правовое образование: в качестве самостоятельного субъекта правоотношений (в случае причинения вреда гражданину в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, а также в случае удовлетворения исковых и иных требований, предъявляемых непосредственно к публично-правовому образованию) или же речь идет об исполнении судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на денежные средства бюджета по денежным обязательствам бюджетных учреждений (в том числе в случае взыскания денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств бюджета).
В первом случае соответствующие документы (исполнительный документ, копия судебного акта и заявление взыскателя) направляются в Министерство финансов РФ либо в соответствующий финансовый орган субъекта РФ или муниципального образования.
Исполнение по таким документам должно быть произведено в течение трех месяцев со дня поступления исполнительных документов на исполнение за счет средств, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете. При этом указано, что в случае исполнения судебных актов в объемах, превышающих ассигнования, предусмотренные на эти цели законом (решением о бюджете), соответствующие изменения должны быть внесены в бюджетную роспись.
Иной порядок установлен для случаев, когда исполняются судебные акты, предусматривающие обращение взыскания на средства бюджета по обязательствам бюджетных учреждений. В этом случае соответствующие документы направляются взыскателем в орган Федерального казначейства
либо соответствующий орган субъекта Федерации или муниципальный орган по месту открытия должнику как получателю средств бюджета лицевых счетов для учета бюджетных средств.
Далее исполнительный документ исполняется непосредственно должником в пределах остатка объемов финансирования расходов, отраженных на его лицевом счете по соответствующим кодам бюджетной классификации, а при недостаточности лимитов бюджетных обязательств и (или) объемов финансирования — за счет средств, полученных от предпринимательской или иной деятельности (а в случае исполнения исполнительного документа по задолженности, образовавшейся в результате осуществления должником предпринимательской и иной приносящей доход деятельности — непосредственно за счет средств, полученных от такой деятельности). В случае, если таковых средств у должника недостаточно, последний для исполнения должен направить главному распорядителю бюджетных средств, в ведении которого он находится, запрос-требование о выделении дополнительных лимитов бюджетных обязательств или объемов финансирования расходов, каковые должны быть ему выделены в течение трех месяцев. В случае неисполнения упомянутых требований главный распорядитель бюджетных средств привлекается к субсидиарной ответственности, а соответствующие документы о взыскании направляются в Федеральное казначейство или соответствующих орган субъекта Федерации или муниципалитета по месту открытия лицевого счета главному распорядителю средств бюджета как получателю средств для исполнения в порядке, который описан выше.
Действующие положения закона предусматривают только один случай, который является исключением из общего правила об иммунитете бюджетов. Речь идет о случаях исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального, регионального и местного бюджетов по обязательствам соответствующих учреждений в случаях, когда счета должникам открыты в учреждениях Банка России и кредитных организациях — в этом случае исполнение производится в соответствии с Федеральным законом «Об исполнительном производстве по общим правилам о принудительном исполнении судебных актов (п. 13 ст. 242.3, п. 12 ст. 242.4, п. 12 ст. 242.5 Бюджетного кодекса РФ).
Необходимо отметить, что речь идет только об исполнении судебных актов, предусматривающих
обращение взыскания на средства бюджета по обязательствам бюджетных учреждений. На случаи исполнения судебных актов по искам к Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию непосредственно это правило не распространяется в силу прямого указания закона. А случаи, когда бюджетные учреждения имеют счета в Банке России и кредитных организациях, на сегодня практически отсутствуют в силу действующих правил об открытии и ведении счетов бюджетными учреждениями и поэтапном введении в Российской Федерации казначейской системы исполнения бюджета для всех категорий бюджетополучателей.
Более того, законодатель, закрепляя принцип иммунитета бюджетов, еще более усилил позицию, касающуюся абсолютности этого правила. В прежней редакции ст. 239 Бюджетного кодекса РФ исключение из принципа иммунитета было сделано в отношении судебных актов, предусматривающих возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета, а также возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту.
Действующая редакция ст. 239 Бюджетного кодекса РФ вообще не предусматривает каких-либо исключений из принципа иммунитета бюджетов и не предусматривает возможности принудительного исполнения каких-либо требований, обращенных к публичным субъектам, исходя из природы возникающих отношений. Это положение следует расценивать как движение законодателя в сторону установления абсолютного иммунитета публично-правовых образований во внутреннем обороте на стадии исполнения судебных актов.
В то же время необходимо помнить, что судебные акты должны исполняться, а Конституция РФ гарантирует государственную, в том числе судебную, защиту прав и свобод человека и гражданина (ст. 45, ч. 1; ст. 46, ч. 1 и 2). Защита прав и свобод человека и гражданина составляет обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ), на что неоднократно обращал внимание Конституционный Суд РФ (постановление от 30.07.2001 № 13-П и
др.), указывая, что из вышеупомянутых положений во взаимосвязи со ст. 1 (ч. 1), 15 (ч. 2), 17 (ч. 3), 18, 52, 53, 55, 71 (п. «в»), 72 (п. «б» ч. 1) и 118 Конституции РФ следует, что защита нарушенных прав не может быть признана действенной, если судебный акт или акт иного уполномоченного органа своевременно не исполняется. Не стоит забывать также, что указанному выводу корреспондирует и п. 1 ст. и 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также практика его применения Европейским Судом по правам человека, который указал на это, в частности, в решении от 19 марта 1997 г. (дело НогтЬу с. Grece — Rec. 1997-11, fasc. 33), а также то, что аналогичные решения состоялись по искам к Российской Федерации.
Прописанные принятым законом процедуры должны в первую очередь обеспечить соблюдение баланса между публичными интересами бюджета и частными интересами его кредиторов. Это может быть достигнуто только в случае обеспечения публично-правовыми субъектами реального исполнения законодательных установлений, что должно стать основной целью органов, органов исполнительной власти, отвечающих за реальное исполнение законодательный установлений.
Завершая анализ правового режима публичных финансов с точки зрения закрепленных законодателем правовых средств защиты бюджета как единственного источника финансирования публичных (в том числе социальных) функций государства, который реализуется с помощью института иммунитета бюджетов, необходимо особо подчеркнуть, что речь не идет о законодательно установленной возможности не исполнять гражданско-правовые обязательства, а об установлении специального (добровольного) порядка исполнения судебных актов, предусматривающих взыскание за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Подобное законодательное решение избрано в целях установления правового режима функционирования публичных (общественных) финансов, который позволял бы соблюдать основные принципы бюджетного устройства государства и в то же время установить такую систему исполнения судебных актов, которая гарантировала бы исполнение обязательств публично-правовых образований при их участии в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, без нарушения прав и законных интересов бюджетополучателей.
