CC BY
314
ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО И ПРОЦЕСС
УДК 347.91
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЕ ОБРАЗОВАНИЕ КАК СУБЪЕКТ СПОРА, ВЫТЕКАЮЩЕГО ИЗ ГРАЖДАНСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Бакулин Андрей Федорович,
Председатель Арбитражного суда
Республики Марий Эл,
доцент кафедры гражданского права
и процесса Марийского государственного
университета, заслуженный юрист РФ,
г. Йошкар-Ола.
E-mail: baculin 11 @mail. ru
Камаева Анастасия Валерьевна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола. E-mail: nkamaeva@mail.ru
Только Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, но не созданные ими органы власти и управления, признаются самостоятельными субъектами гражданского права. При этом они не наделяются правами юридического лица. В статье осуществлен анализ материального и процессуального статуса публично-правовых образований, участвующих от своего имени в договорных и иных гражданских правоотношениях.
Ключевые слова: публично-правовые образования, бюджетное учреждение, истец, ответчик, договор, судебное разбирательство.
Государственные органы или органы местного самоуправления создаются для осуществления властно-распорядительных функций в сфере налоговых, финансовых, административных и иных публичных отношений. Поэтому органы публичной власти не обладают гражданской право- или дееспособностью, ни при каких условиях не могут выступать в качестве самостоятельных участников частных гражданских правоотношений и не могут приобретать от своего имени гражданские права и нести гражданские обязанности. Такой субъект не предусмотрен гражданским законодательством. Помимо граждан и юридических лиц, в регулируемых гражданским законодательством правоотношениях могут участвовать от своего имени также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (статьи 2, 124 ГК РФ). Они традиционно именуются в цивилистике публично-правовыми образованиями. При этом в силу пунктов 1 и 2 статьи 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, от имени муниципальных образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти или органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, опре-
деляющими статус этих органов. Следовательно, участниками гражданских правоотношений являются именно публично-правовые образования, но не созданные ими государственные органы или органы местного самоуправления.
Исходя из статей 27 и 43 АПК РФ, процессуальная правоспособность признается за РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями, поэтому надлежащим истцом или ответчиком по делу, вытекающему из гражданских правоотношений, могут быть только Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование в лице компетентного уполномоченного органа: например, Российская Федерация в лице Министерства финансов РФ, Республика Марий Эл в лице Министерства имущественных отношений Республики Марий Эл, муниципальное образование «городской округ "город Йошкар-Ола"» в лице комитета по управлению муниципальным имуществом администрации городского округа «Город Йошкар-Ола».
Также необходимо отличать исполнительно-распорядительную и карательную деятельность органов публичной власти от условий их вовлечения в обычный хозяйственный оборот. В целях закрепления имущества на праве оперативного управления, наделения возможностью совершать сделки, направлен-
ные на обеспечение деятельности, такие органы подлежат государственной регистрации в качестве юридического лица. Они создаются собственниками -Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера в организационно-правовой форме муниципального или государственного учреждения (пункты 1 и 2 статьи 120 ГК РФ) и действуют на основании положения или устава.
Тем самым при ведении дел в суде о правах на закрепленное имущество либо при заключении и исполнении гражданско-правового договора, соответствующего целям деятельности учреждения, разрешении судебных споров из нарушения обязательств по таким договорам и т. п. стороной сделки, а также истцом или ответчиком в арбитражном процессе признается бюджетное муниципальное или государственное учреждение, но не сам по себе властный государственный орган или орган местного самоуправления. В исковом заявлении и судебном акте должно приводиться наименование государственного органа или органа местного самоуправления с обязательным указанием на его организационно-правовую форму юридического лица. Например, муниципальное учреждение «Администрация города Йошкар-Олы», государственное учреждение «Министерство спорта и туризма Республики Марий Эл». Отсутствие сведений о государственной регистрации бюджетного учреждения и подтверждающего документа влечет оставление арбитражным судом искового заявления без движения.
Принципиально важно, что наличие статуса юридического лица у государственных органов или органов местного самоуправления не имеет никакого юридического значения при разрешении споров, возникших из административных и иных публичных правоотношений (раздел III АПК РФ), поскольку субъектами этих правоотношений являются непосредственно органы публичной власти, компетенция которых установлена соответствующими законами и не регулируется ГК РФ.
1. При рассмотрении споров, вытекающих из гражданских правоотношений, необходимо различать договоры, заключенные государственным органом или органом местного самоуправления от имени публично-правового образования, и сделки, совершенные ими как бюджетными учреждениями. Такие сделки и акты, связанные с их исполнением, подписываются руководителем (уполномоченным должностным лицом, представителем) государственного органа или органа местного самоуправления. Поэтому должен быть специально исследован вопрос о субъекте, в интересах которого исполнялись договорные обязательства, кем фактически приняты результаты исполнения
и у кого возникли соответствующие гражданские права и долговые обязанности, за счет какого источника финансирования подлежат оплате товары, работы, услуги.
В целях оценки правового статуса лица, участвующего в деле, в арбитражный суд представляется истцом устав муниципального образования и документ о его внесении в реестр муниципальных образований, положение о правах и обязанностях органа местного самоуправления или государственного органа, а также устав муниципального или государственного учреждения, копия свидетельства о его государственной регистрации в качестве юридического лица.
В случаях, когда полученное по сделке поступило в казну и предназначено для использования в интересах неопределенного круга лиц, участником договорного правоотношения следует считать публично-правовое образование в лице уполномоченного органа. Оплата осуществляется за счет средств соответствующего бюджета.
2. Напротив, по смыслу статей 49, 120 ГК РФ бюджетные учреждения обладают ограниченной правоспособностью и вправе заключать лишь договоры, соответствующие целям их управленческой деятельности. Например, получившая статус муниципального учреждения администрация муниципального образования признается некоммерческой организацией, ей запрещается заниматься предпринимательской деятельностью, в качестве юридического лица она может участвовать только в договорах аренды, энергоснабжения, купли-продажи и иных соглашениях хозяйственного содержания, обеспечивающих надлежащее имущественное функционирование. При этом расчеты за полученные товары, принятые работы, оказанные услуги производятся с открытого в казначействе лицевого счета денежными средствами, выделенными по правилам финансирования деятельности учреждений только в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и утвержденной сметы доходов и расходов (статьи 226 и 227 Бюджетного кодекса РФ). Эти обстоятельства отдельно проверяются арбитражным судом на основании полученных от государственного органа или органа местного самоуправления доказательств.
В настоящее время большинство договоров бюджетные учреждения и публично-правовые образования должны заключать в специальном порядке, установленном Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муници-
Бакулин А. Ф., Камаева А. В.
1ф
пального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд. Государственными и муниципальными заказчиками могут выступать соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств. Тем самым в контракте должно быть обязательно прямо указано на его заключение государственным органом или органом местного самоуправления от имени публично-правового образования. Оно может стать ответчиком по делу, и при неисполнении денежного обязательства взыскание производится за счет его казны. При заключении контракта от имени бюджетного учреждения в него вносятся полные данные о государственной регистрации юридического лица. Исходя из текста контракта и документов об его исполнении, арбитражный суд делает вывод о надлежащем правильном наименовании участника спора.
Таким образом, если сделка не связана с имуществом бюджетного учреждения, то во всех иных правовых ситуациях договоры, направленные на распоряжение имуществом казны, его сохранение, обслуживание, ремонт, содержание или на осуществление действий в интересах населения, должны квалифицироваться и истолковываться как заключенные публично-правовым образованием, но не юридическим лицом.
3. Считается ли ничтожной сделка, совершенная государственным органом или органом местного самоуправления от своего имени без ссылки на приобретение прав и обязанностей соответствующим публично-правовым образованием? Гражданско-правовой договор, заключенный государственным органом или органом местного самоуправления, может быть признан арбитражным судом обязательным для публично-правового образования и в тех случаях, когда оно прямо не названо участником сделки. Однако такой вывод должен основываться на документальных доказательствах, подтверждающих наделение органа управления необходимыми полномочиями на совершение сделки.
При отсутствии полномочий действовать от имени публично-правового образования, а также в случае заключения сделки от имени публично-правового образования властным органом с превышением своей компетенции такая сделка признается ничтожной на основании статьи 168 ГК РФ. Требование о признании сделки ничтожной и применении последствий ее недействительности может быть заявлено публично-правовым образованием в лице надлежащего уполномоченного органа. Иск государственного органа или органа местного самоуправления о нарушении обязательств по таким договорам подлежит отклонению.
Статья 183 ГК РФ о возможности последующего одобрения сделки к данным правоотношениям не применяется [3, п. 3].
4. Особые процессуальные последствия наступают, если в исковом заявлении истцом либо ответчиком назван только государственный орган или орган местного самоуправления вместо публично-правового образования. В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 125 АПК РФ в исковом заявлении должно быть указано наименование истца, его место нахождения. Поскольку участниками гражданско-правового спора не могут быть государственные органы или органы местного самоуправления, то их указание в исковом заявлении в качестве истца или ответчика является существенным нарушением норм гражданского и процессуального права, которое подлежит устранению самим истцом.
Предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, допустившему нарушение, или только к финансовому органу само по себе не может служить основанием к отказу в удовлетворении такого иска. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующее публично-правовое образование и одновременно определяет, какие органы будут представлять его интересы в процессе [1, п. 15]. По этой причине арбитражный суд в определении о возбуждении производства по делу и подготовке дела к судебному разбирательству (часть 4 статьи 127 АПК РФ) вправе разъяснить, что государственный орган (орган местного самоуправления) неверно поименован истцом или ответчиком, поэтому исковое заявление необходимо привести в соответствие со статьями 124 - 125 ГК РФ и указать в качестве надлежащего участника дела публично-правовое образование в лице соответствующего компетентного органа.
Не подлежит принятию к немедленному рассмотрению и оставляется арбитражным судом без движения исковое заявление, в котором истец ограничился привлечением в качестве ответчика публично-правового образования и не сообщил обоснованных сведений о конкретном государственном органе или органе местного самоуправления, наделенном компетенцией выступать в суде от его имени, а также не назвал место его нахождения. При этом истцу предлагается составить дополнение к иску и отразить в нем соответствующие уточнения о полном наименовании ответчика и его адресе с тем, чтобы привести форму искового заявления в соответствие с правилами статьи 125 АПК РФ. В такой ситуации арбитражный суд может уведомить истца о полномочиях надлежащего органа, его месте нахождения и рекомендовать направить в его адрес копию искового заявления и доку-
ментов, которые отсутствуют у лица, участвующего в деле.
5. Замена ответчика не производится в случае, когда истец неправильно определил государственный орган или орган местного самоуправления, уполномоченный действовать в спорном гражданском правоотношении от имени публично-правового образования.
На арбитражном суде лежит обязанность независимо от позиции истца правильно установить надлежащий орган, компетентный действовать от имени публично-правового образования при рассмотрении гражданского дела. При принятии иска к публично-правовому образованию следует исходить из того, что неверное указание истцом органа, обязанного представлять в арбитражном суде публично-правовое образование, не препятствует разрешению спора по существу. В данном случае с учетом отзыва на исковое заявление арбитражный суд при подготовке дела к судебному разбирательству должен выяснить на основании нормативных актов и утвержденных положений, какой орган должен выступить в суде от имени публично-правового образования, и надлежащим образом известить его о времени и месте судебного разбирательства [2, п. 1].
Арбитражный суд по своему усмотрению заменяет орган, уполномоченный представлять публично-правовое образование. Получение согласия истца не является обязательным, поскольку такая замена не регулируется правилами статьи 47 АПК РФ о замене ответчика.
Сложен правоприменительный вопрос о том, какой государственный орган или орган местного самоуправления должен представлять публично-правовое образование при ликвидации органа, подписавшего договор? В том случае, если государственный (муниципальный) орган утратил соответствующий статус (в связи с передачей соответствующих полномочий иному органу или в связи с ликвидацией), в качестве представителя публично-правового образования надлежит привлекать орган, обладающий необходимыми полномочиями на момент рассмотрения дела в суде, а при отсутствии такового (в случае, если соответствующие полномочия не переданы иному органу) -соответствующий финансовый орган публично-правового образования.
6. Не подлежит прекращению производство по делу, если его участником вместо публично-правового образования оставлен государственный орган или орган местного самоуправления и истцом не внесены изменения в исковое заявление. При этом арбитражный суд по собственной инициативе признает субъектом спора Российскую Федерацию, субъект Российской Федерации или муниципальное образование.
Предъявление иска о взыскании денежных средств непосредственно с органа государственной власти или органа местного самоуправления без приведения данных о правах и обязанностях публично-правового образования свидетельствует об ошибочном определении ответчика. Предложение об уточнении наименования стороны спора излагается арбитражным судом при оставлении искового заявления без движения и на любой стадии арбитражного процесса в соответствующих определениях.
При уклонении истца от исполнения указания арбитражный суд формулирует правильное наименование ответчика и подробно мотивирует свой вывод в определении или решении. В судебном акте отмечается, что надлежащим ответчиком по делу признается соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование, от имени которого в деле участвует представитель -уполномоченный государственный или муниципальный орган.
Если вопреки правилам статьи 120 ГК РФ о субсидиарной ответственности собственника по обязательствам бюджетного учреждения в исковом заявлении ответчиком назван конкретный государственный или муниципальный орган, то арбитражный суд самостоятельно либо с согласия истца признает надлежащим ответчиком соответствующий субъект права государственной или муниципальной собственности. В таких случаях не подлежит применению пункт 1 части 1 статьи 150 АПК РФ о неподведомственности арбитражному суду дела с участием субъекта, не обладающего процессуальной дееспособностью, так как ошибка в наименовании ответчика устранена арбитражным судом.
7. Не соответствует процессуальному и гражданскому законодательству привлечение нескольких государственных органов или органов местного самоуправления в качестве самостоятельных ответчиков и третьих лиц по иску к публично-правовому образованию. Публично-правовое образование в лице уполномоченного органа является единственным ответчиком по искам о взыскании за счет его казны договорного долга, вреда, причиненного государственными органами и органами местного самоуправления, задолженности учреждения в порядке субсидиарной ответственности, убытков за нарушение различных обязательств. В зависимости от характера и содержания спорного правоотношения представителями ответчика в одном деле могут одновременно выступать несколько органов, позиция которых в отношении заявленного требования подлежит согласованию. Их перечень и компетенция устанавливаются арбитражным судом.
Ведение дела от имени публично-правового образования несколькими органами управления не означа-
Бакулин А. Ф., Камаева А. В.
1ф
ет, что участниками спора стали несколько самостоятельных ответчиков, в отношении каждого из которых необходимо принимать отдельное решение. В такой ситуации стороной по делу остается только один субъект - соответствующее публично-правовое образование. При этом неверно привлеченные органы, не обладающие необходимой компетенцией, исключаются из числа ответчиков или третьих лиц с учетом мнения истца. Следовательно, противоречит процессуальному и гражданскому законодательству предъявление требования вместо публично-правового образования к нескольким органам публичной власти. Ошибочно и вынесение решения о взыскании денежной суммы с одного государственного органа с отказом в иске к другим органам.
Поскольку от имени публично-правового образования материальные и процессуальные права могут осуществлять органы государственной власти или местного самоуправления в рамках установленной компетенции, то извещения о проведении судебного разбирательства и иные судебные акты следует направлять непосредственно в адрес органов, определенных в качестве представителей государства или муниципального образования. При замене уполномоченного органа определения о новых судебных заседаниях могут не высылаться исключенному из процесса органу.
8. Не может быть истцом по требованию о признании права государственной или муниципальной собственности орган публичной власти, к компетенции которого отнесено управление государственным или муниципальным имуществом. В силу статьи 212 ГК РФ имущество может находиться в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Функции по управлению и распоряжению имуществом, находящимся в муниципальной, государственной или федеральной собственности, возлагаются на различные органы управления: комитеты, управления, департаменты, министерства, федеральные агентства и т. п., которые обязаны действовать от имени собственника (статьи 125, 214 и 215 ГК РФ). Поэтому только публично-правовое образование в лице уполномоченного органа может быть надлежащим истцом по вещному правовому требованию о признании права собственности, по виндикационному или негаторному искам, а также по обязательственно-договорным требованиям продавца имущества, арендодателя.
Тем самым противоречит нормам гражданского и процессуального права распространенное в текущей судебно-арбитражной практике мнение о том, что государственные органы или органы местного самоуправления являются собственниками имущества и могут от своего имени заявлять в арбитражный суд вещные иски.
9. При удовлетворении иска в резолютивной части решения арбитражный суд указывает на взыскание денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не с конкретного органа. При этом недопустимо ограничение источников взыскания путем указания на взыскание только за счет средств бюджета, так как такое ограничение противоречит статьям 126, 214, 215 ГК РФ. В данном случае действует общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющим казну [2, п. 2].
В исполнительном листе в графе «должник» делается запись о публично-правовом образовании с полным наименованием участвовавшего в судебном разбирательстве уполномоченного государственного или муниципального органа, с указанием места его нахождения. Необходимые данные устанавливаются, исходя из резолютивной части решения арбитражного суда и материалов дела.
По прямому предписанию пункта 6 статьи 242.2 БК РФ исполнение судебного акта о взыскании денежных средств с Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования) за счет средств бюджета должно быть произведено Министерством финансов Российской Федерации (соответствующим финансовым органом) в течение трех месяцев со дня поступления указанному органу исполнительного листа на исполнение. Положения статьи 242.2 БК РФ подлежат применению при разрешении споров, возникающих в процессе исполнения судебных актов о взыскании денежных средств с публично-правовых образований, вынесенных как по требованиям о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов (органов местного самоуправления) либо должностных лиц этих органов, так и по иным требованиям.
Тем самым взыскатель должен выслать исполнительный лист о взыскании денежных средств за счет казны публично-правового образования не в адрес казначейства, в котором открыт лицевой счет главного распорядителя бюджетных средств, а непосредственно в Министерство финансов РФ, финансовый орган субъекта РФ или финансовый орган муниципального образования. Поэтому при вынесении решения по указанным категориям споров в исполнительном листе следует приводить наименование финансового органа, действующего от имени казны.
Исключением является исполнение на основании статьи 242.3 Бюджетного кодекса РФ судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений. В таких случаях исполнительный лист направляется взыска-
телем в орган Федерального казначейства по месту открытия должнику как получателю средств федерального бюджета лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, а также средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Главный распорядитель (распорядитель) средств федерального бюджета в трехмесячный срок со дня поступления исполнительного документа в орган Федерального казначейства обеспечивает выделение лимитов бюджетных обязательств (бюджетных ассигнований) и (или) объемов финансирования расходов в соответствии с запросом-требованием бюджетного учреждения.
10. Обладая особым процессуальным статусом, публично-правовое образование не обязано платить государственную пошлину при подаче искового заявления с требованием, вытекающим из договорных и иных гражданских правоотношений. По смыслу подпункта 1.1. пункта 1 статьи 333.37 НК РФ государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие в качестве истцов или ответчиков, освобождаются от уплаты государственной пошлины по любым делам, рассматриваемым в арбитражных судах, независимо от гражданско-правового или публичного содержания спора. Поскольку при предъявлении в арбитражный суд от имени публично-правового образования искового заявления, вытекающего из гражданских правоотношений, действия по уплате государственной пошлины должны осуществлять органы местного самоуправления или государственные органы, то их следует считать освобожденными от этой обязанности на основании подпункта 1.1. пункта 1 статьи 333.37 НК РФ. Следовательно, вытекающие из арендных и иных договор-
ных, а также вещных гражданских правоотношений иски публично-правовых образований должны приниматься арбитражным судом к рассмотрению без уплаты государственной пошлины.
Особым образом должно оформляться признание иска или отказ от иска от имени публично-правового образования. В ходе судебного разбирательства процессуальные права и обязанности от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования осуществляют органы государственной власти или местного самоуправления в рамках установленной компетенции. При этом они действуют как представители истца или ответчика.
Отказ от иска (статья 49 АПК РФ) или признание иска (статья 70 АПК РФ) оформляются письменно и удостоверяются руководителем соответствующего органа либо его должностным лицом по доверенности.
Литература
1. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».
2. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса РФ» Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».
3. Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 23 окт. 2000 г. № 57 «О некоторых вопросах практики применения статьи 183 ГК РФ» Режим доступа: СПС «Консультант-Плюс».
A. F. Baculin, A. V. Kamaeva
PUBLIC LEGAL EDUCATION AS A SUBJECT OF DISPUTES ARISING OUT
OF CIVIL RELATIONS
Only the Russian Federation, subjects of the Russian Federation, municipalities, but not by their authority and control, are recognized as independent subjects of civil law. However, they are not endowed with legal personality. The article analyzes the substantive and procedural status of public legal entities involved on their behalf in the contract and other civil matters.
Key words: public legal education, budgetary institution, the plaintiff, the defendant, the contract, the trial.
BACULIN Andrey Fedorivich - Associate Professor of the Department of Civil Law and Procedure, the Mari State University, Chairman of the Arbitrage court of the Republic of Mari El, Honored Lawyer of the Russian Federation, Yoshkar-Ola.
E-mail: baculinl 1@mail.ru
KAMAEVA Anastasia Valerievna - Candidate of Law, Associate Professor of Department of Civil law and Process, the Mari State University, Yoshkar-Ola. E-mail: nkamaeva@mail.ru
