CC BY
101
УДК 658.5
Н. Г. Николаева, И. И. Абзалова, Р. Ф. Абзалов
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ПОЛЕ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
ИНТЕГРИРОВАННЫХ СИСТЕМ МЕНЕДЖМЕНТА
Ключевые слова: нормативно-правовое регулирование, интегрированные системы менеджмента, система менеджмента безопасности труда и охраны здоровья, система экологического менеджмента.
В работе раскрыты механизмы нормативно-правового регулирования в области системы менеджмента безопасности труда и охраны здоровья, системы экологического менеджмента в рамках функционирования интегрированных систем менеджмента. Обсуждается возможность внесения поправок в нормативно-правовые акты в частиустановления персональной ответственности руководителей предприятий и ужесточения ответственности в вопросах охраны труда, экологической и промышленной безопасности.
Keywords: regulatory and legal regulation, integrated management systems, health and safety management system, environmental
management system.
The work reveals the mechanisms of regulatory and legal regulation in the field of health and safety management system, environmental management system within the framework offunctioning of integrated management systems. The possibility of amending the normative legal acts regarding the establishment of personal responsibility of enterprise managers and toughening responsibility for labor protection, environmental and industrial safety is discussed.
В современных рыночных условиях конкурентоспособность любых предприятий и, в особенности промышленных, в значительной степени зависит от организации управления их деятельностью не только с целью получения качественной продукции, но и соблюдения требований экологической и промышленной безопасности, эффективного использования интеллектуального потенциала работников, создания для них комфортных условий и т.д. В связи с этим в последние годы многие организации все чаще начинают внедрять интегрированные системы менеджмента (ИСМ). Безусловно, это закономерная потребность нынешнего времени -времени интеграции и глобализации.
Стремясь к лидирующим позициям на потребительском рынке, причем не только российском, но и международном, компании не могут отвергать необходимость создания ИСМ с применением таких ключевых механизмов, как нормативно-правового регулирования и
инструментально-технического обеспечения.
Нормативно-правовое регулирование
осуществляется по требованиям различных международных стандартов, таких как ISO 9001, ISO 22000, ISO 14001, OHSAS 18000, ISO 27000, ISO 26000 и др.
В настоящее время существует нормативноеопределение понятия ИСМ (Integrated Management System) - это единая система менеджмента, обеспечивающая управление многочисленными аспектами организационной деятельности для выполнения требований нескольких стандартов в области менеджмента при данной степени интеграции [1].
Для промышленных предприятий важными (наряду с системой менеджмента качества) являются система экологического менеджмента, система управления промышленной безопасностью и менеджмент в области охраны труда, которые
входят в структуру менеджмента любой организации и зачастую являются частью ее ИСМ.
Международные стандарты, как было отмечено ранее, охватывают многие аспекты деятельности предприятия, в том числе и охрану труда, которую регламентирует, например, стандарт OHSAS 18000 «Система менеджмента профессиональной безопасности и здоровья» (в РФ с 01.01.2013 г. вступил в силу ГОСТ Р 54934-2012/OHSAS 18001:2007 «Системы менеджмента безопасности труда и охраны здоровья. Требования», являющийся идентичным вышеназванному стандарту). При этом организации всех форм собственности заинтересованы (вернее - должны быть заинтересованы) в создании системы эффективного управления охраной труда (СУОТ).
В 2007 г. был принят Межгосударственный стандарт ГОСТ 12.0.230-2007 «Система стандартов безопасности труда. Системы управления охраной труда. Общие требования» [2], который по содержанию идентичен МОТ-СУОТ 2001 «Руководство по системам управления охраной труда». Кроме того, для оказания практической помощи руководителям организаций в разработке, внедрении и поддержании в рабочем состоянии СУОТ в 2009 г. были приняты еще несколько стандартов, а именно: ГОСТ Р 12.0.007-2009 «Система стандартов безопасности труда. Системы управления охраной труда в организации. Общие требования по разработке, применению и совершенствованию»; ГОСТ Р 12.0.008-2009 «Система стандартов безопасности труда. Системы управления охраной труда в организациях. Проверка (аудит)»; ГОСТ Р 12.0.009-2009 «Система стандартов безопасности труда. Системы управления охраной труда на малых предприятиях. Требования и рекомендации по применению». Безусловно, впоследствии принимались и иные стандарты. Так, например, в 2016 г. был введен в действие «ГОСТ 12.0.230.1-2015.
Межгосударственный стандарт. Система стандартов
безопасности труда. Системы управления охраной труда. Руководство по применению ГОСТ 12.0.2302007» [6].
Система управления охраной труда в России в настоящее время действует в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. ст. 7, 37, 41), Трудовым кодексом РФ (ст. 212, ст. 216, ст. 217, ст. 218 и др.), модельным законом о службах охраны труда, вышеназванными межгосударственным стандартами и другими нормативными актами. Однако основы нормативной базы охраны труда, прежде всего, заложены в ст. 211 ТК РФ. Именно в данной статье закрепляется, в каких нормативных правовых актах (НПА) содержатся государственные нормативные требования охраны труда. Так, они содержатся в федеральных законах и иных НПАРФ и законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ. Данными актами устанавливаются правила, процедуры, критерии и нормативы, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности.
В настоящее время состав нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, регулирующих сферу охраны труда, определен Постановлением Правительства РФ от 27.12.2010 N 1160 [3]. В соответствии с п. 2 данного Постановления к нормативным правовым актам, содержащим государственные нормативные требования охраны труда, относятся стандарты безопасности труда, правила и типовые инструкции по охране труда, государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы (санитарные правила и нормы, санитарные нормы, санитарные правила и гигиенические нормативы, устанавливающие требования к факторам производственной среды и трудового процесса).
Экспертами отмечается, что из состава нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, «государственные стандарты безопасности труда, строительные нормы и правила, своды правил по проектированию и строительству» выбыли автоматически еще с введением в действие Федерального закона «О техническом регулировании» (т.е. с 01.07.2003) [4].
Среди важнейших нормативно-правовых актов необходимо отметить два закона, которые оказали существенное влияние на развитие системы управления охраной труда в РФ. Так, 1 января 2014 г. вступили в силу ФЗ от 28.12.2013 N 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда» (СОУТ) и ФЗ от 28.12.2013 N 421-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О специальной оценке условий труда». Именно с появлением данных НПА и введением специальной оценки условий труда произошел резкий поворот в управлении охраной труда, своеобразное совершенствование методов воздействия на условия и охрану труда [5].
Так, ФЗ от 28.12.2013 N 421-ФЗ [10] внес две существенные поправки в ст. 209 ТК РФ. Во-
первых, согласно определению, данному в ТК, СУОТ - это комплекс взаимосвязанных и (или) взаимодействующих между собой элементов, устанавливающих политику и цели в области охраны труда у конкретного работодателя и процедуры по достижению этих целей. Во-вторых, изменилось определение управления
профессиональными рисками, которое теперь является комплексом взаимосвязанных
мероприятий, являющихся элементами системы управления охраной труда и включающих в себя меры по выявлению, оценке и снижению уровней профессиональных рисков [6]. При этом профессиональный риск - это вероятность причинения вреда здоровью в результате воздействия вредных и опасных производственных факторов при исполнении работником обязанностей по трудовому договору или в иных случаях, установленных Трудовым кодексом, другими федеральными законами. Таким образом, «современный мир отверг концепцию абсолютной безопасности и пришел к концепции приемлемого (допустимого) риска, суть которой в стремлении к такой безопасности, которую приемлет общество в данный период времени [7]».
Рекомендации к системам управления, основанным на управлении профессиональными рисками, содержатся, в стандартах OHSAS 18001:2007, ISO 31000:2009 «Менеджмент рисков. Принципы и руководящие указания» и Руководстве МОТ-СУОТ 2001. Также следует отметить, что в настоящее время на стадии разработки находится стандарт ISO 45001 «Системы менеджмента охраны труда и производственной безопасности».
Требования национальных стандартов не являются обязательными, поэтому организации в зависимости от своих возможностей и желания внедряли у себя системы управления охраной труда. В связи же с принятием ФЗ «О специальной оценке условий труда» с 1 января 2014 г. у работодателей появилась обязанность(а вовсе не право), заключающаяся в обеспечении создания и функционирования СУОТ. Однако даже данная поправка пока не привела к видимому эффекту - к сожалению, исполнение соответствующей обязанности все еще вызывает некоторые сложности у руководителей и должностных лиц организаций.
Следует обратить внимание на то, что в настоящее время методическую помощь в разработке положения о системе управления охраной труда может оказать как ГОСТ 12.0.2302007, так и разработанное Министерством труда и социальной защиты РФ разработано типовое положение о системе управления охраной труда. Так, в соответствии с Приказом Минтруда России от 19.08.2016 N 438н «Об утверждении Типового положения о системе управления охраной труда» признается, что основой организации и функционирования системы является положение о СУОТ, разрабатываемое работодателем самостоятельно или с привлечением сторонних организаций и специалистов [8]. При этом важно, что Положение утверждается приказом
работодателя с учетом мнения работников и (или) уполномоченных ими представительных органов.
С 1 января 2014 г. вступили в силу поправки к ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», согласно которым организации, эксплуатирующие опасные
производственные объекты I или II класса опасности, обязанысоздатьсистемы управления промышленной безопасностью (СУПБ) и обеспечивать их функционирование. При этом в соответствии со ст. 1 данного ФЗ, СУПБ - комплекс взаимосвязанных организационных и технических мероприятий, осуществляемых организацией, эксплуатирующей опасные производственные объекты, в целях предупреждения аварий и инцидентов на опасных производственных объектах, локализации и ликвидации последствий таких аварий [9].
В целом следует отметить, что на сегодняшний день государственных стандартов, содержащих требования только к системам управления промышленной безопасностью не существует, поэтому при создании СУПБопираются на существующие международные стандарты, например, серий ISO 9000,14000, OHSAS 18000.
Несмотря на отсутствие специального стандарта, направленного на управление промышленной безопасностью предприятий, в РФ существуют определенные НПА, которые призваны регламентировать данную сферу. Одним из важнейших актов, как уже было отмечено ранее, является ФЗ «О промышленной безопасности...». В то же время порядок проведения отдельных видов производственного контроля закреплен различными нормативными правовыми актами. Так, например, согласно ст. 11 вышеназванного ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности. Осуществление производственного контроля также предусмотрено, например, Законом о санитарно-эпидемиологическом благополучии. В то же время Постановлением Правительства РФ от 10.03.1999 N 263 утверждены Правила организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте, в соответствии с которыми эксплуатирующая организация на основании данных Правил разрабатывает положение о производственном контроле с учетом особенностей эксплуатируемых опасных производственных объектов и условий их эксплуатации. Требования к документационному обеспечению систем управления промышленной безопасностью утверждены постановлением Правительства РФ от 26.06.2013 N 536.
Основополагающим международным
документом, определяющим требования к подходам и механизмам экологического менеджмента в организациях, является серия стандартов ISO 14000. В то же время охрана окружающей среды в РФ, как
и нормальное и эффективное функционирование предприятия в иных сферах, не может быть обеспечена посредством лишь принятия и внедрения на определенном предприятии стандартов, регулирующих систему экологического менеджмента. Данная деятельность в государстве обеспечивается многочисленными нормативными актами. При этом по своей отраслевой принадлежности НПА РФ являются не только природоохранными, природоресурсными, но относятсяк конституционному, гражданскому, административному, уголовному законодательству -что, впрочем, касается и СУОТ, и СУПБ.
Основные права граждан в экологической сфере закреплены в Конституции Российской Федерации (например, право на охрану здоровья, экологическое и гигиеническое благополучие, право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением).
Правовая охрана окружающей среды при осуществлении промышленной деятельности различных форм осуществляется посредством установления природоохранных требований к соответствующим видам деятельности, а также системой мер, обеспечивающих их исполнение, например, государственная экспертиза проектной документации, государственная экологическая экспертиза, лицензирование отдельных видов деятельности, государственный экологический надзор, производственный экологический контроль и иные экологически значимые требования законодательства о безопасности опасных производственных объектов, добровольное страхование эколого-правовой ответственности, юридическая ответственность и т.д.
Требования общего характера к деятельности различных субъектов содержатся в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». Кроме того, нормативная база РФ содержит более 50 законов и других нормативных актов по вопросам обеспечения безопасной для здоровья среды обитания и экологической безопасности.
В целом, в связи с развитием научно-технического прогресса и связанной с этим деградацией окружающей среды, помимо упомянутого ФЗ «Об охране окружающей среды», с целью усиления охраны окружающей среды, были также приняты: Земельный кодекс РФ; Водный кодекс РФ; Лесной кодекс РФ; ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»; ФЗ «Об отходах производства и потребления»; ФЗ «О животном мире»; Закон РФ «О недрах» и другие.
Таким образом, что касается охраны труда, то данная область правоотношений, по моему мнению, в достаточной степени урегулирована действующими НПА и позволяет создать в организации по-настоящему эффективную СУОТ.
На мой взгляд, особых проблем в правоприменении вышеуказанного
законодательства не должно быть. При том, что трудовые инспекции, Ростехнадзор и органы
прокуратуры постоянно проводят проверки на предприятиях, в организациях на предмет исполнения законодательства об охране труда. В случае выявления соответствующих нарушений в отношении проверяемых лиц выносятся предписания и представления об устранении нарушений норм действующего законодательства. При несвоевременном устранении выявленных нарушений организации подвергаются штрафным санкциям.
Иначе обстоит дело с системой управления промышленной безопасностью, в связи с тем, что, как уже отмечалось выше, на сегодняшний день стандартов, содержащих требования только к системе управления промышленной безопасностью, не существует. Более того, в настоящее время мало кто из руководителей промышленных предприятий может позволить себе использование дополнительных капиталовложений в
модернизацию производства. А все это, несомненно, ведет к нарушениям требований, и впоследствии - к множеству несчастных случаев, порой и со смертельным исходом. В связи с этим глава Ростехнадзора Алексей Алёшин отмечал: «Мы считаем целесообразным рассмотреть возможность введения уголовной ответственности
руководителей, в первую очередь руководителей, и других работников за неоднократное грубое нарушение требований безопасности, отклонения от которых создают угрозу жизни и здоровью людей, даже если отклонения эти не привели к гибели работников» [10]. В условиях современных реалий я могу полностью согласиться с необходимостью введения таких мер, поскольку они необходимы для исправления существующей ситуации. Особенно это касается промышленной и экологической безопасности, где наказания за совершенные преступления не всегда соизмеримы с нанесенным ущербом - в большинстве случаев санкции весьма мягки, будь то штрафные санкции или же лишение свободы. Так, например, в соответствии со ст. 250 УК РФ за загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств, если эти деяния повлекли причинение существенного вреда животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству, предусматриваются штраф в размере всего до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного доходаосужденного за период до шести месяцев (который официально может быть лишь на уровне минимального размера заработной платы), либо лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо обязательные работы на срок до трехсот шестидесяти часов, либо исправительные работы на срок до одного года, либо арест на срок до трех месяцев [11]. Как можно заметить, лишение свободы в качестве одного из возможных видов наказания даже не упоминается.
Не особо лучше дело обстоит с административной ответственность.К примеру,
статьей 9.2 устанавливается, что за нарушение требований к обеспечению безопасности при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, эксплуатации, реконструкции,
консервации и ликвидации гидротехнических сооружений предусматривается наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей; на лиц, осуществляющих
предпринимательскую деятельность без
образования юридического лица, - от двух тысяч до трех тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц (и даже не учитывается масштабность предприятия!) - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток [12].
При этом, как показывает международная практика законодательство других государств существенно отличаетсяот российского.Так, например, статьей 93 Закона «О труде» КНР 1994 года установлено, что работодатель, принуждающий к опасным работам, приведшим к несчастному случаю или тяжёлым последствиям, по закону привлекается к уголовной ответственности. Таким образом, китайским законодательством
предусмотрена персональная ответственность работодателя, т.е. руководителя предприятия, организации. В соответствии с УК Южной Кореи за преступления в области охраны окружающей среды, повлекшие смерть человека или физический вред, лицо, виновное в этом, привлекается к уголовной ответственности и подлежит наказанию вплоть до лишения свободы на пожизненный срок. Уголовным законодательством Германии за правонарушения в области охраны окружающей среды предусмотрена ответственность в виде лишения свободы, а также штрафных санкций. Так, например, §324 УК Германии предусматривает наказание в виде лишения свободы на срок до пяти лет или денежного штрафа за неправомочное загрязнение водоема или какое-либо иное изменение его качества, наносящее ему вред. При этом интересно отметить, что размеры штрафов в самих статьях, описывающих составы преступлений и вид наказания за них, конкретно не устанавливаются -их определяют судьи, руководствуясь соответствующими нормами раздела третьего УК.
Полагаю необходимым и целесообразным увеличение штрафных санкций за правонарушения в сфере охраны труда, экологической и промышленной безопасности, т.к. в настоящее время многие руководители предприятий и организаций согласны платить штрафы, при этом, не устраняя нарушения в вышеуказанных сферах и не направляя средства на модернизацию производства. Более того, установить персональную ответственность руководителей предприятий вплоть до уголовной.
Таким образом, обобщая вышеизложенное, полагаю, не вызывает сомнения утверждение, что
интегрированные системы менеджмента, отвечающие требованиям международных стандартов, можно и следует рассматривать как предпосылку для устойчивого и успешного развития организации. Однако их реальное воплощение на практике невозможно без применения нормативных правовых актов национального законодательства с учетом установления персональной ответственности руководителей предприятий и с ужесточением ответственности в вопросах охраны труда, экологической и промышленной безопасности.
Литература
1. ГОСТ Р 56366-2015/^ МО 11:2013 Применение ИСО/МЭК 17021:2011 при аудитах интегрированных систем менеджмента. - М.: Стандартинформ, 2015. - 11 с.
2. ГОСТ 12.0.230-2007 «Система стандартов безопасности труда. Системы управления охраной труда. Общие требования» (введен в действие Приказом Ростехрегулирования от 10.07.2007 N 169-ст) (ред. от 31.10.2013) // [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Постановление Правительства РФ от 27.12.2010 N 1160 "Об утверждении Положения о разработке, утверждении и изменении нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда» // [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. А.Г. Федорец.К вопросу о нормативном регулировании и стандартизации в охране труда // «Охрана труда и техника безопасности в строительстве». - 2012. - N 4. - С. 8-18.
5. Елин А.М. О реформировании охраны труда // Охрана труда и социальное страхование. - 2013. - N 9. - С. 3-11.
6. «Трудовой кодекс Российской Федерации» от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. А.К. Маренго. Охрана труда в образовательных организациях // Журнал «Охрана и экономика труда». -2015. - N 3. - С. 68-72.
8. Приказ Минтруда России от 19.08.2016 N 438н «Об утверждении Типового положения о системе управления охраной труда» (Зарегистрировано в Минюсте России 13.10.2016 N 44037) // [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Федеральный закон от 21.07.1997 N 116-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Алёшин предложил Медведеву ввести уголовную ответственность за нарушение безопасности // [Электронный ресурс]. URL: http://www.risk-news.ru/news/alyeshin_predlozhil_medvedevu_vvesti_ugol ovnuyu_otvetstvennost_dlya_rukovoditeley_za_neodnokrat noe_n/.
11. «Уголовный кодекс Российской Федерации» от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 07.03.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 30.03.2017) // [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
12. «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 03.04.2017) // [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
© Н.Г. Николаева - доцент, к.х.н. каф. AXСMК КНИТУ, [email protected]; И. И. Абзалова - магистрант каф. AXСMК КНИТУ; Р. Ф. Абзалов - доцент, к.х.н. каф. AXСM ККНИТУ.
© N. G. Nikolaeva -an Assistant professor,a PhD in Chemistry of analytical chemistry, certification and management of quality of the KNRTU, [email protected]; I. I. Abzalova - a master of the ACSMQ KNRTU; R. F. Abzalov - an Assistant professor,a PhD in Chemistry of analytical chemistry, certification and management of quality of the KNRTU.
