CC BY
144
Валерий ЮДИН
НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА В ОТНОШЕНИИ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА: ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
В статье рассматривается отечественный и зарубежный опыт использования нормативно-правовой базы в отношении коренных малочисленных народов Севера.
Both domestic and foreign experiences of using the normative-legal base in relation to native small peoples of the North are considered in the article.
Ключевые слова:
коренные малочисленные народы Севера, нормативно-правовая база; native small peoples of the North, normative-legal base.
Современные тенденции общемирового развития связаны со становлением демократического, открытого общества, фор -мирование которого влечет за собой преобразование соци -ального пространства, модернизацию всех социальных институтов, в т.ч. и эволюцию нормативно - правовой базы в отношении корен -ных малочисленных народов Севера.
В Постановлении Верховного Совета СССР «О неотложных мерах экологического оздоровления страны» от 27 ноября 1989 г. рекомендовалось в 1990 г. закрепить территории традиционного природопользования, не подлежащие отчуждению под промыш -ленное освоение, за коренными народами Севера1.
С начала 1990 -х гг. изменилось официальное название, опреде -ляющее аборигенов Севера. Название «малые народности Севера» было заменено на «коренные малочисленные народы Севера» (КМНС), и их список увеличился с 26 до 30 народов. К их числу были дополнительно отнесены кумандинцы, телеуты, тоджинцы и шорцы.
Конституция Российской Федерации 1993 г. создала предпосылки для формирования особого статуса КМНС (ст. 65, 69, 72). Статья 65 предусматривает наличие в составе РФ как федеративного государ -ства автономных округов. Статья 69 «гарантирует права малочис -ленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации». Пункт «м» ст. 72 закрепляет «защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочис -ленных этнических общностей»2.
В конце 80 -х гг. XX столетия были образованы региональные ассоциации коренных малочисленных народов Севера. Всесоюзная ассоциация в 1993 г. была преобразована в ныне действующую Ассоциацию коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Депутаты из числа коренных народов Севера участвуют в формировании российского законодательства.
ЮДИН
Валерий
Иванович —
к.полит.н.,
докторинт
Академии труда
и слциалъных
отнлшений,
г. Москва
valeriyudin@
Uandexc.ru
1 Ведомости Съезда народных депутатов СССР, 1989, стр. 487.
2 Конституция Российской Федерации. — М., 2001, с. 4—5, 8—10, 20—21.
В 1994 г. прекратилось финансирование отраслей традиционного хозяйства корен -ных малочисленных народов Севера1.
Были заключены Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Госкомсевером России и Ассоциацией коренных малочисленных народов Севера (1996 г.), между Минрегионом РФ и Ассоциацией коренных малочисленных народов Севера (1999 г.), аналогичные соглашения заключаются между адми нистрациями регионов и региональными ассоциациями коренных народов2.
Конкретные права и гарантии КМНС закреплены в международных документах. При этом особое значение имеют юриди -чески обязательные документы, т.е. подпи -санные Российской Федерацией и являю щиеся в соответствии с Конституцией РФ (ст. 15) и Федеральным законом от 15 июля 1995 г. «О международных договорах РФ» составной частью ее правовой системы.
К ним относятся международные документы, защищающие националь -ные меньшинства от дискриминации и других видов притеснения: Устав ООН (ст. 1); Международный пакт о гражданских и политических правах (ст. 27); Международная конвенция о ликвида ции всех форм расовой дискриминации, 1965 г.; Конвенция о предупреждении пре ступления геноцида и наказании за него» (ООН, 1948 г.); Устав Совета Европы (ст. 3); Европейская конвенция о защите прав и основных свобод, 1950 г. (ст. 14). Отметим также международные документы, закре пляющие права национальных мень шинств в области образования, культуры, языка, религии (Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, 1995 г.); международные документы, непо средственно нацеленные на защиту прав и интересов коренных народов (Всемирная конвенция о биологическом разно образии, 1992 г.; Международная кон венция по регулированию китобойного промысла,1946 г.).
Базовое значение для КМНС имеет Федеральный закон от 30.04.1999 г. № 82- ФЗ «О гарантиях прав корен -
1 Технология социально-экономического развития коренных малочисленных народов Севера // Международный общественный фонд содействия экономическому и социальному развитию КМНС. - М. : Издательство МГАПИ, 1999, с. 6.
2 Аракчаа К.Д., Зайдфудим П.Х. Коренные малочисленные народы Севера. - М. : Научная книга, 2009, с. 91, 96.
ных малочисленных народов РФ»3. В нем разграничиваются предметы веде -ния и полномочия РФ и ее субъектов по защите прав малочисленных народов Севера, закрепляются правомочия орга -нов государственной власти и местного самоуправления, а также коллективные и индивидуальные права коренных наро -дов (например, право на территориальное самоуправление, на создание общин, на квотированное представительство в зако -нодательных органах власти субъектов РФ и органах местного самоуправления, на замену военной службы альтернативной).
Коренным малочисленным народам Севера гарантируются условия, при кото рых они могут полнее реализовать свои избирательные права (за счет допущения отклонения до 40% от средней нормы представительства избирателей по округам в местах компактного проживания мало -численных народов)4; право на общинное самоуправление5. Осуществляется учет этнических интересов и компенсации (в виде платежей, поступающих в бюджеты субъектов РФ при пользовании недрами в районах проживания малочисленных народов)6.
Коренным малочисленным народам Севера гарантируются эксклюзивные права на пользование землями, лесным фондом, особо охраняемыми террито -риями, животным миром7, а также го -сударственная поддержка экономики и
3 СЗ РФ, 1999, № 18, ст. 2208.
4 Федеральный закон № 67 - ФЗ от 12.05.2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ, 2002, № 24, ст. 2253.
5 Федеральный закон от 20.07.2000 г. № 104 - ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» // СЗ РФ, 2000, № 30, ст. 3122.
6 Статья 7 Федерального закона № 225 ФЗ в редакции от 29.12.2004 «О соглашениях о разделе продукции» // СЗ РФ, 1996, № 1, ст. 18.
7 Статья 7, 31, 68, 78, 95, 97 Земельного кодекса РФ от 25.10.2001 г. № 136-Ф3 // СЗ РФ, 2001, № 44, ст. 4147; Федеральный закон № 7 - ФЗ от 10.01.2002 г. «Об охране окружающей среды», ст. 48 Лесного кодекса РФ от 04.12.2006 г.
№200-ФЗ; Федеральный закон от 7.05.2001 г. № 49 ФЗ «О территориях традиционного приро допользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» // СЗ РФ, 2001 №20, ст. 1972; ст. 10 Федерального закона от 24.07.2002 г. № 101- ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назна чения» // СЗ РФ, 2002, № 30, ст. 3018.
культуры1. Это обеспечивается принятием федеральных программ экономического и социального развития КМНС, финанси -руемых за счет средств федерального бюд жета.
Коренным малочисленным народам Севера гарантируется право на национально- культурные автономии путем самоопределения в форме общин ного объединения граждан РФ, относя щих себя к определенным этническим общностям, в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры2; право на получение образования на родном языке и на обучение по программе, дополненной национально региональным компонен том3; право на сохранение и развитие культурно национальной самобытности4; право на использование и развитие наци ональных языков5.
В Федеральном Собрании — высшем законодательном органе РФ — вопро -сами коренных народов Севера зани маются, главным образом, комитеты по Северу и по делам национальностей Государственной Думы РФ и Комитет по делам Севера и малочисленных народов Совета Федерации.
Рассмотрим региональный уровень управления КМНС. Народы Севера про -живают в республиках, автономных окру гах, краях, областях. Существует мнение, что в автономных округах и республиках защите прав коренных народов Севера уделяется больше внимания.
В соответствии с Конституцией (ст. 72), эти вопросы находятся в совместном веде -нии РФ и ее субъектов. Причем в пункте «б» сказано, что защита прав националь -ных меньшинств «в равной мере распро -страняется на республики, края, области,
1 Постановление Правительства Российской Федерации от 27.07.2001 г. № 564 «О Федеральной целевой программе “Экономическое и социаль -ное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года”».
2 Федеральный закон № 74 - ФЗ от 17.05.1996 г. «О национально культурной автономии» // СЗ РФ, 1996, № 25, ст. 2965.
3 Федеральный закон № 12- ФЗ от 13.01.1996 г. «Об образовании» // СЗ РФ, 1996, № 3, ст. 150.
4 Статьи 20, 21, 22, 23, 24 закона РФ № 3612-1 от 9.10.1992 г. «Основы законодательства РФ о культуре» // СЗ РФ, 1992, № 46, ст. 2615.
5 Закон РФ №1807-1 от 25.10.1991 г. «О языках
народов РФ» // СЗ РФ, 1991, № 31, ст. 3804.
города федерального значения, автоном ную область, автономные округа»6.
В независимом экспертном докладе «Современное положение и перспективы развития коренных малочисленных наро -дов Севера, Сибири и Дальнего Востока» данное явление комментируется следую щим образом: «Асимметрия в их статусе в сфере политики по отношению к корен -ным народам существует в большей сте пени в представлениях людей и никогда не подкреплена законодательно. Лишь в силу субъективных причин, связанных с активностью общественных организаций, популистских высказываний различных политиков создаются представления, что в республиках и автономных округах поло жение коренных малочисленных наро -дов лучше, чем в областях и краях»7. Как правило, для доказательства существую -щего тезиса апеллируют к опыту Ханты -Мансийского АО, Ямало - Ненецкого АО и Республики Саха (Якутия). Действительно, вышеперечисленные субъекты являются лидерами в области защиты прав корен ных малочисленных народов. Но, как отмечают многие исследователи, это есть результат субъективных факторов, а не диспропорции в федеральном законода -тельстве. Каждый субъект РФ может мно гое сделать для защиты малочисленных народов.
С другой стороны, во избежание дис -пропорций в положении коренных мало -численных народов Севера в разных субъектах РФ необходимо увеличить роль федеральной власти в решении проблем коренных народов.
Прежде всего, это касается сферы управления ресурсами, т.к. органы власти субъектов часто в значительной степени зависят от промышленных компаний, работающих на их территории. При воз никновении конфликтов из - за территорий между промышленными предприятиями и коренными народами органы власти субъ ектов РФ и органы местного самоуправ -ления с большей вероятностью находятся на стороне промышленников8.
6 Конституция Российской Федерации. — М., 2001, с. 22—23.
7 Современное положение и перспективы раз вития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ : независимый экспертный доклад / под ред. В.А. Тишкова. — Новосибирск: Изд во Института археологии и этнографии СО РАН, 2004, с. 113.
8 Там же, с. 114.
Сегодня сложилась правовая база для развития самоуправления КМНС. В Конституции РФ сказано, что местное самоуправление «обеспечивает самостоя -тельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользо -вание и распоряжение муниципальной собственностью» (ст. 130) с учетом «исто -рических и иных местных традиций» (ст. 131).
В Федеральном законе № 131- Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г. местное само -управление определяется как «призна ваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправ -ления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исто рических или иных местных традиций» (ст. 1).
20 июля 2000 г. был принят Федеральный закон № 104 - ФЗ «Об общих принципах организации общин корен ных малочисленных народов Севера,
Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». Данный закон устанавли вает общие принципы организации и деятельности общин, определяет право вые основы общинной формы само управления и государственные гарантии его осуществления. В 2001 г. был принят Федеральный закон № 49 - ФЗ «О терри -ториях традиционного природопользо -вания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока». Он определяет правовой режим таких тер риторий, причем «правовые отношения в этом случае регулируются как законо дательством, так и обычаями коренных малочисленных народов».
Таким образом, в Российской Федерации на современном этапе развития федера -лизма одним из главных принципов поли -тики в отношении народов Севера про -возглашен принцип «развития партнер -ских отношений». Суть его заключается в признании правосубъектности КМНС, их права на собственный выбор пути раз -вития и на участие в разработке и реали -зации государственных и других программ по развитию территорий их проживания и традиционного природопользования
