CC BY
480
STUDIOS: teach learning
ПРАВА И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ГАРАНТИИ МАЛОЧИСЛЕННЫХ КОРЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА
Н. Степанова,
Международный институт управления МГИМО МИД России
Этнические проблемы правового положения и благосостояния национальных меньшинств актуальны для Российской Федерации. Особое внимание обращено на тяжелое современное социально-экономическое положение малочисленных коренных народов Севера и предложены возможные пути его улучшения.
Legal and welfare problems of ethnic minorities do exist in the Russian Federation. Special attention is drawn to poor social and economic conditions of not numerous native northern population groups. Ways to improve the situation are proposed.
Ключевые слова: законодательство, государственная политика, федерализм, социальная сфера, коренные народы, циркумполярный регион, государственная поддержка.
Key words: legislation, state policy, federalism, social sphere, native population groups, circumpolar regions, state support.
В своих современных формах Россия, поистине многонациональное государство, граждане которого относят себя к представителям более чем 170 народов, - федерация, сформированная на основе Конституции 1993 г. Россия унаследовала практически весь спектр проблем национального развития и межнациональных отношений, которым характеризовался СССР.
Серьезным фактором упрочения федерации является национальный вопрос. Сохранение самобытности народов, поддержка их национальных традиций и культур - одна из приоритетных задач, поставленных Президентом в ежегодном Послании Федеральному Собранию.
Конституция РФ называет и признает такие социальные общности, как народ, многонациональный народ РФ, народы России, народы, населяющие соответствующие территории, национальные меньшинства, коренные малочисленные народы, малочисленные этнические общности, а также признает расовую и национальную принадлежность индивидов (преамбула, ст.ст. 3, 9, 19, 26, 68, 69, 71, 72, 82).
Разновидностью национальных меньшинств являются коренные малочисленные народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Коренные малочисленные народы Севера (далее - КМНС) на протяжении многих веков осваивали полярные и приполярные территории, адаптировались к экстремальным природным условиям, развивали свою самобытную культуру. Обеспечение их социально-экономического развития является национальным приоритетом России.
Коренные малочисленные народы Севера проживают на территориях своих предков, сохраняют исторический уклад жизни. В Российской Федерации в настоящее время проживает 46 1 коренных малочисленных народов, большинство которых являются народами Севера (их общая численность всего 244 тыс. человек - менее 2% населения Севера России). Эти народы имеют право на государственную протекцию, к примеру, первоочередное получение участков, бесплатное обучение в школах-интернатах, первоочередное получение лицензий на соболя, волка и т.п. Особые права установлены и для отдельных представителей таких народов. Так ФЗ «Об альтернативной гражданской службе» в ст. 2 предоставляет гражданину, относящемуся к малочисленному народу, право на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой.
Сложное положение коренных малочисленных народов Севера РФ, заключается в том, что уровень безработицы среди этих народов, как правило, в три раза выше, чем в целом в субъектах, приравненных к районам проживания коренных народов. Отмечается рост полностью безграмотных среди коренных жителей. Не хватает учителей, выпускникам школ сложно получить высшее образование.
Средняя продолжительность жизни КМНС намного ниже, чем в среднем по стране, и составляет примерно 49 лет. Рост масштаба бедности среди коренных народов Севера стал одним из отрицательных последствий экономических реформ в России.
Проблемы КМНС длительное время замалчивались или игнорировались. Север рассматривался как источник сырья, в первую очередь - полезных ископаемых, рыбы, пушнины. При этом в результате хищнического природопользования губились нерестилища, оленьи пастбища, вырубались и без того небольшие леса.
1 Единый перечень коренных малочисленных народов РФ утверждается Правительством РФ по представлению органов государственной власти субъектов РФ, на территориях которых проживают эти народы.
Н. Степанова
Права и государственные гарантии малочисленных коренных народов Севера
Сегодня нельзя рассматривать освоение Севера вне контекста социальной сферы и социума, поскольку малочисленные народы Севера в значительной степени подвержены зависимости от природно-экологических условий и охрана природы здесь - это задача сохранения этноса. Нынешнее экономическое положение России диктует необходимость интенсивной добычи природных ресурсов, что не позволяет в полном объёме осуществить меры экологической безопасности. Необходимо принять меры с тем, чтобы промышленное освоение велось на основе более совершенных технологий и экологически проработанных технико-экономических обоснований и проектов, не экономя средства в ущерб экологии.
Международная общественность, учитывая, что само существование коренных (аборигенных) народов поставлено под угрозу, подтолкнула государства к разработке и принятию ряда международно-правовых актов. Основным международно-правовым актом, который определяет особый международноправовой статус коренных малочисленных народов, является Конвенция МОТ 169 1 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах» от 26 июня 1989 года.
Конституция РФ отражает общепризнанные принципы и нормы международного права в сфере обеспечения и защиты коренных малочисленных народов. Статья 69 Конституции РФ устанавливает, что «Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации». Эти конституционные положения имеют перспективное значение, ориентируют федерального законодателя и субъекты РФ на правовое регулирование отношений, участниками которых выступают коренные малочисленные народы и лица, принадлежащие к ним, а также на проведение такой политики, которая предотвратила бы развитие негативных явлений в жизни этих народов и гарантировала их права, общепризнанные мировым сообществом 2.
Законодательство Российской Федерации последовательно воплощает и конкретизирует и развивает положения международно-правовых актов относительно установления и гарантирования прав коренных малочисленных народов. Права коренных малочисленных народов Российской Федеральных и гарантии их обеспечения и защиты в комплексном виде закреплены в ФЗ «О гарантиях прав коренных и малочисленных народов РФ» 3, который направлен на этническое воз-
рождение самобытности, защиту исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов, свободное социально-экономическое и культурное развитие, обеспечение реализации и защиты прав этих народов.
Более того, многие законы по-прежнему остаются декларативными, в них много отсылочных норм, касающихся действий органов исполнительной власти. Эти законы до конца не проработаны и реально не действуют. Требуется существенное изменение федеральных и региональных законов, с учетом особенностей традиционного хозяйствования КМНС. Например, в этой связи требуют доработки федеральные законы «О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ», «Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства» и другие.
Необходимо отметить, что права, льготы и преимущества, установленные для национальных меньшинств, зачастую не реализуются в силу отсутствия соответствующего материально-финансового обеспечения, надлежащего государственного протекционизма. Представляется, что активизация предпринимательства и инвестиционной деятельности должно сделать условия для решения задач более благоприятными. В первую очередь инвестиционную поддержку должно оказывать государство. Инвестиционные проекты, которые, безусловно, должны соответствовать критерию инновационности и целенаправленности, применимы во многих сферах: от малого бизнеса до энергетики.
Государственное управление не может игнорировать эту необходимость, и в сложнейшей экономической обстановке, которая сложилась сейчас в стране, когда урезаны практически все статьи бюджета, финансирование малочисленных народов увеличено в три раза. Но чтобы обеспечить целевое использование этих средств, именно коренные народы, на основе консультаций с органами власти должны определить, куда направить финансы.
Настоящей гарантией участия коренных малочисленных народов Севера в подготовке и принятии решений является представительство в законодательных органах власти. Положителен пример Ямало-Ненецкого, Ханты-Мансийского и Ненецкого Автономных округов, где установлена квота представительства в местном Парламенте коренных народов Севера.
Отдельно отметим законодательство Ямало-Ненецкого округа. Ряд законов этого субъекта РФ («Об особо охраняемых природных территориях
http://www.un.org/russian/hr/indigenous/guide/iol169.htm
2 Витрук Н. Права национальных меньшинств в Российской Федерации // Россия и Совет Европы: перспективы взаимодействия: сборник докладов. М.: Институт права и публичной политики, 2001. - С. 277.
3 ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской федерации» от 30.04.1999 г. № 82-ФЗ.
1
Научно-практический журнал
январь-февраль 2010
Ямало-Ненецкого автономного округа», «Об образовании», «О местном самоуправлении в Ямало-Ненецком автономном округе» и др.) уделяют особое внимание особенностям и интересам малых народов, представленных в этом регионе 1. В программах занятости этого региона отдельный раздел посвящен занятости КМНС.
Вместе с тем, справедливо мнение, что государственная политика должна строиться не на разовой помощи коренным народам, а на системе мер государственного протекционизма и активного сотрудничества с ними. Ни компенсации, ни дотации, ни спонсорская помощь не могут решить проблему устойчивого развития КМНС. Мероприятия и федеральные программы должны быть подготовлены на создание условий самостоятельного развития традиционных отраслей хозяйствования и культуры кочевого населения.
Другой выход - закрепление собственности на промысловые участки, делегирование государственных полномочий по управлению природой, выдача квот и лицензий. Грантовая, поощряющая программа вместо натуральной помощи и пособий.
В современных условиях коренные народы оказались в самом неблагополучном положении на рынке труда. Это обусловлено их слабыми возможностями адаптации к условиям рыночной экономики, сезонностью традиционной деятельности, отсутствием необходимого уровня квалификации и образования, а также традиционным менталитетом.
Процесс перехода от патерналистских отношений к партнерству, в том числе и с коренными народами, начал формироваться в России с начала 90х годов. В первую очередь это большая заслуга «Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока», как выразителя интересов коренных народов Севера Российской Федерации. Главная задача Ассоциации - представить проблемы малых народов на международном, государственном и региональном уровнях, для этого необходимо наращивание потенциала общественного движения.
Сегодня Ассоциация сотрудничает с палатами Федерального Собрания РФ, Правительством и администрацией Президента Российской Федерации и другими государственными органами. Принимает участие в работе над законодательством, призванным обеспечивать права коренных народов, сохранение их жизненного уклада и развитие экономики. Нужно отметить, что базовые законы, касающиеся прав малых народов, разрабатывались с непосредственным участием экспертов этой организации.
Среди федеральных органов государственной власти Министерство регионального развития Российской Федерации занимает особое положение в вопросах помощи КМНС. Министерство осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
Согласно статье 7 ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 20.07.2000 г. №104-ФЗ, взаимоотношения общин малочисленных народов с органами государственной власти и органами местного самоуправления сводятся к тому, что органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в целях защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни, прав и законных интересов малочисленных народов могут оказывать помощь общинам малочисленных народов, союзам (ассоциациям) общин малочисленных народов в виде:
• заключения с общинами малочисленных народов, союзами (ассоциациями) общин малочисленных народов договоров на выполнение работ и предоставление услуг в соответствии с гражданским законодательством;
• целевой подготовки кадров по профессиям, необходимым общинам малочисленных народов, союзам (ассоциациям) общин малочисленных народов для самоуправления и традиционного хозяйствования малочисленных народов;
• бесплатной консультативной помощи по вопросам традиционного хозяйствования малочисленных народов;
• социального заказа на разработку и реализацию региональных и местных программ социально-экономической помощи общинам малочисленных народов, размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
При этом соблюдается принцип невмешательства в деятельность общин малочисленных народов, союзов (ассоциаций) общин малочисленных народов. Действия нарушающие самостоятельность общин малочисленных народов, союзов (ассоциаций) общин малочисленных народов, могут быть обжалованы в порядке, установленном федеральным законодательством. Общины малочисленных
1 Согласно данным всероссийской переписи населения 2002 г., в Ямало-Ненецком АО проживает около 38 тыс. представителей коренных малочисленных народов Севера (22 народа) или около 13,8% от всех представителей коренных малочисленных народов
Севера, проживающих на территории РФ.
Н. Степанова
Права и государственные гарантии малочисленных коренных народов Севера
народов вправе также требовать возмещения убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба окружающей среде (ст. 23 того же ФЗ).
Принятие в 2001 г. Правительством РФ Постановления № 564 «О федеральных целевой программе «Экономическое и социальное развития коренных малочисленных народов Севера до 2008 года» определило цели и задачи, в соответствии с которыми проводили политику органы исполнительной власти на федеральном уровне и уровне субъектов. Концепция данной программы предусматривает финансирование мероприятий из федерального и регионального бюджетов в равных долях, сокращая долю бюджетных средств и увеличивая из года в год долю внебюджетных источников финансирования. Реализация Программы осуществлялась по ряду направлений:
1) развитие традиционного жизнеобеспечения (оленеводства и промыслов) и возрождение национальной культуры коренных малочисленных народов Севера;
2) укрепление малого бизнеса в секторе услуг с привлечением представителей коренных малочисленных народов Севера, создание факторий, развитие факторийных форм торговли и товарообмена, а также других форм сельской кооперации;
3) повышение показателей грамотности и доступности общего и начального профессионального образования для коренных малочисленных народов Севера, развитие системы здравоохранения на территориях их традиционного проживания и повышение уровня медицинского обслуживания путем реконструкции и возведения новых больничных корпусов, соответствующих современным требованиям организации оказания медицинской помощи коренным малочисленным народам Севера в местах их традиционного проживания;
4) развитие транспортной, энергетической, информационно-коммуникационной инфраструктуры на территориях традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера.
В соответствии с поручением Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Правительству Российской Федерации, подписанного 16 октября 2008 г. по итогам визита на Дальний Восток, 4 февраля 2009 г. Правительством России была утверждена «Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». Концепция ставит целью создание в России условий для формирования устойчивого развития малочисленных народов Севера.
К 2025 году Правительство планирует довести качество жизни малых народов до средне российского уровня и вдвое снизить смертность среди детей первого года жизни по сравнению с 2007 годом.
Федеральные и региональные органы исполнительной власти в целях преодоления кризисного состояния коренных малочисленных народов в первоочередном порядке должны:
• сосредоточить внимание на реализации федеральных и региональных государственных программ экономического, социального и культурного развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока, Северного Кавказа Российской федерации;
• определить в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов территории традиционного народопользования, которые являются неотъемлемым достоянием этих народов и без их согласия не подлежат отчуждению под промышленное или иное освоение, не связанное с традиционным хозяйствованием;
• разработать земельный кадастр и кадастры природных ресурсов Севера Сибири и Дальнего Востока Российской федерации;
• передавать бесплатно оленьи пастбища, охотничьи, рыболовные и другие угодья для комплексного использования родовыми общинами и семьями в пожизненное наследуемое владение либо в аренду;
• обеспечить действие механизма выплаты коренным малочисленным народам компенсации за ущерб, нанесенный землям их компактного проживания и хозяйственной деятельности в результате отчуждения и промышленного освоения этих земель.
Создание и развитие общин коренных народов Севера имеет не столько экономическое значение, сколько социальное, направленное на трудоустройство и сохранение традиционного уклада жизни и культуры народов Севера.
Государству необходимо постепенно перейти от дотационной поддержки малых народов к созданию условий, в которых малочисленные народы Севера могли бы не только самоорганизовываться, но и обеспечивать себя самостоятельно. Первым шагом к этому может стать совершенствование самоуправления коренных малочисленных народов, их участие в государственном и муниципальном управлении. Обеспечение реального, а не декларируемого доступа к землям своего исконного проживания, сохранение традиций и обычаев.
Важно учесть зарубежный опыт решения государствами подобных проблем, связанных с малых народов, особенно опыт Канады и США, которые нам близки климатически.
Очевидно, что повышение уровня жизни малых народов Севера не должно происходить в отрыве от реализаций общефедеральных социальных программ. Несомненно и то, что работа в этом направлении должна происходить не только на федеральном, но на всех уровнях власти.
