CC BY
711
А. А. Климов НОРМАТИВНО-ПОДУШЕВОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ ВУЗОВ
Обеспечение государственных гарантий получения качественного высшего профессионального образования невозможно без реформирования системы финансирования ВПО. Существующий на сегодняшний день порядок определения объемов бюджетного финансирования вузов ограничивает возможности повышения эффективности предоставления образовательных услуг. Исходя из этого, Правительством Российской Федерации указана необходимость перехода на нормативное подушевое финансирование в высшем образовании.
Нормативное подушевое финансирование предполагает частичное замещение финансирования содержания сети образовательных учреждений непосредственной оплатой из бюджета конкретных услуг осуществляемых на конкурсной основе. Нормативное подушевое финансирование подразумевает определение объема бюджетных средств для организаций, предоставляющих в соответствии с заданием государственные услуги, по единым методикам путем умножения административно установленной нормативной стоимости единицы государственных услуг на количество предоставленных услуг.
Зарубежный опыт нормативного подушевого финансирования вузов
Можно выделить три основных подхода к финансированию высшего образования применяемых в зарубежных государствах.
В большинстве развивающихся стран финансирование производится на договорной основе. Особенностью договорного финансирования является то, что объем бюджетных ассигнований слабо связан с результатами деятельности вуза. Происходящие изменения, например, увеличение численности приема, не обязательно приводят к адекватному увеличению объемов бюджетного финансирования.
Финансирование вузов может осуществляться в соответствии со стоимостью обучения -на основе нормативного подушевого метода. Нормативное подушевое финансирование предполагает расчет объемов финансирования вузов исходя из утвержденного норматива затрат на обучение одного студента и численности студен-
тов либо иных числовых параметров характеризующих валовые объемы деятельности вуза. Этот подход используется во многих развитых (Канада, Великобритания, Франция, Япония, Швеция, Норвегия) и некоторых развивающихся государствах Азии и Африки.
При расчетах объема финансирования вуза используются весовые коэффициенты в зависимости от направления (специальности) высшего образования, типа учебной программы или категории вуза. Теоретически весовые коэффициенты должны отражать соотношение стоимости обучения студентов на программах различных направлений высшего образования. Например, обучение студента инженерной специальности объективно требует больших затрат, чем подготовка специалиста в гуманитарной области. Достаточно часто весовые коэффициенты используются для осуществления правительственного контроля над структурой приема в вузы. Если правительство желает увеличить количество мест на программах определенного типа, оно повышает соответствующий подушевой норматив.
Нормативное подушевое финансирование требует, чтобы правительство административно утвердило соответствующие нормативы стоимости обучения. Альтернативным методом определения стоимости является вариант, при котором системе высшего образования предоставляется возможность самой определить стоимость обучения на основании конкуренции. Механизмы конкуренции требуют от вузов борьбы за бюджетные ассигнования. Побеждает тот, кто предложит наименьшую стоимость обучения при требуемом уровне качества.
Теоретические преимущества такого подхода заключаются в том, что он стимулирует вузы к эффективному использованию бюджетных средств. Это приводит к тому, что бюджетные средства попадают в те вузы, которые в состоянии более эффективно проводить обучение.
Финансирование «порезультатам». В этом случае система выделения бюджетных средств ориентирована на достижение определенных целевых результатов. Бюджетные средства обычно выделяются вузам в зависимости от фактического выпуска студентов и аспирантов. Этот
22
© А. А. Климов, 2007
подход используют Дания, Финляндия, Израиль, Голландия и некоторые другие государства.
Основная причина заинтересованности государства в разработке модели финансирования, ориентированного на результат - высокие издержки на подготовку выпускника, зачастую неэффективная работа вузов, либо низкий уровень качества образования. Финансирование ориентированное на результат позволяет повысить эффективность и получить лучшие результаты на единицу затраченных ресурсов. Одной из основных проблем при таком типе финансирования является разработка стимулов, которые будут достаточными для достижения желаемых результатов, но не приведут к нарушению процесса функционирования вуза.
В настоящее время большинство стран стремится использовать комбинированные подходы, пытаясь найти оптимальные варианты, позволяющие не только обеспечить для своих граждан доступ к высшему образованию, но и контролировать качество работы вуза и результаты обучения студентов.
Например, принцип финансирования ориентированного на результат часто сочетается с методом нормативного подушевого финансирования. При этом, соотношение долей бюджетных ассигнований, зависящих от показателей численности и целевых показателей качества деятельности вуза может быть различным.
В большинстве государств, формула подушевого финансирования основана на данных о численности студентов за предыдущий год, и, как следствие, расчеты по формулам являются абсолютно прозрачными. Однако в некоторых европейских государствах активно обсуждается вопрос о том, должен ли объем ассигнований, рассчитанный по формуле, зависеть от численности студентов, принятых в вуз или от количества выпускников. Это связано со значительной долей студентов прерывающих свое обучение, либо не выдерживающих нормативные сроки обучения.
В Австралии, Германии, Новой Зеландии, Франции и Великобритании численность студентов используется в качестве центрального параметра при расчетах объемов финансирования вузов.
В Нидерландах и Швеции существенная часть бюджетных ресурсов в сфере высшего образования распределяется на основании системы целевых критериев деятельности вуза. В Нидерландах объем подушевого финансирования на
50% рассчитывается на основе числа выданных дипломов, а удельный вес в расчетах количества поступивших на первый курс вуза составляет всего 13%1. В Швеции количество полученных студентами кредитов по итогам учебного года и число отработанных преподавателями занятий определяют чуть менее 50% от объема суммарных ассигнований2. В Дании практически 100% средств зависит от суммы полученных студентами вуза кредитов и количеством выданных дипломов.
С целью дифференциации норматива в зависимости от направления обучения (специальности) в большинстве государств используются тарифные сетки (Дания, Нидерланды, Швеция, Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, Чили). Число тарифных сеток может варьироваться от 3 (Великобритания) до 25 (Новая Зеландия)3.
Кроме этого, в ряде государств используются так называемые коэффициенты уровней обучения. Например, в Австралии применяется система коэффициентов для бакалавриата, магистратуры и аспирантуры4 .
Существенную роль в определении норматива финансирования также играет форма обучения - очная или заочная.
В большинстве государств модели нормативно-подушевого финансирования с годами трансформировались в достаточно сложные системы с большим количеством критериев и тарифных сеток, что приводит к непрозрачности расчета объемов финансирования вузов. Многочисленные модификации формулы расчета объемов бюджетного финансирования вузов, были направлены на повышение эффективности и результативности деятельности вузов. Это привело к накоплению в моделях нормативно-подушевого финансирования ряда противоречий, которые в настоящее время препятствуют эффективному функционированию системы финансирования сферы высшего образования. В итоге, в таких странах как Дания, Новая Зеландия и Швеция, в настоящее время проводится работа по упрощению формул расчета объемов финансирования, сокращению количества тарифных сеток.
Одной из основных тем дискуссий относительно моделей нормативно-подушевого финансирования высшего образования является финансовое наполнение и структура норматива. Финансовое наполнение норматива определяется в первую очередь финансовыми возможностями бюджета государства. Финансовое наполнение нор-
матива по разным государствам может отличаться на два порядка.
На рисунке 1 приведена структура удельных расходов на обучение студентов в ряде государств. Из приведенных на рисунке 1 данных следует, что, несмотря на определенные различия, принципиальная структура удельных расходов вузов является достаточно схожей во всех рассмотренных государствах.
Вопросы использования модели нормативного подушевого финансирования вузов в Российской Федерации
В Бюджетном кодексе Российской Федерации указывается, что при составлении и исполнении бюджета выделение средств конкретному главному распорядителю, распорядителю, бюджетному учреждению должно производиться с учетом нормативов финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг и заданий на предоставление этих услуг5 . Однако в настоящее время при финансировании вузов не используются нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг в сфере высшего профессионального образования, а применяются только материальные нормы и общие для всех бюджетных учреждений финансовые нормативы.
'///////,
і і і 7777777/
::: іїжгї1 \ \ \
у////// V//////, У///////
Модель нормативного подушевого финансирования предполагает частичное замещение финансирования содержания сети образовательных учреждений непосредственной оплатой из бюджета конкретных услуг, оказываемых организациями профессионального образования.
На этапе составления бюджета главный распорядитель бюджетных средств устанавливает для вузов задания на предоставление государственных услуг. Затем определяется базовый объем финансирования, который должен корректироваться в процессе исполнения бюджета на основе данных о фактическом объеме услуг, оказанных организацией за отчетный период. При этом должен быть установлен порядок корректировки годовых лимитов бюджетных обязательств. Во избежание перерасходования бюджетных средств помимо задания на предоставление государственных услуг для вузов должны устанавливаться предельные объемы их предоставления.
Применение метода нормативного подушевого финансирования вузов позволит:
- создать для вузов стимулы повышения эффективности расходов на ведение образовательной деятельности, так как финансирование напрямую зависит от объема предоставленных бюджетных услуг, а не от способности обосновать затраты;
Ш//А
ш/А
ш/А
Ш/Ж
у////Ж
...й
Щш
..Ж
У//////Л
'//////Л
У////Л
1111111II
О.*1
ИЗаработная плата преподавательского состава □ Заработная плата обеспечива-ющего персонала Е1 Прочие текущие расходы ^Капитальные затраты
Рис. 1. Структура удельных расходов вузов
10 0%
9 0%
8 0%
7 0%
6 0%
5 0%
4 0%
3 0%
2 0%
1 0%
- за счет установления повышенных значений нормативов осуществлять поддержку отдельных направлений высшего профессионального образования;
- создать предпосылки для последующего перехода высшего образования Российской Федерации на принцип «деньги следуют за студентом», что даст импульс к возникновению конкуренции вузов за «бюджетных» студентов и будет способствовать дальнейшему повышению эффективности расходования бюджетных средств.
Множество моделей нормативно-подушевого финансирования вузов задается формулой:
V = Е Т * N + )
г
где
V - объем финансирования вуза;
Т. - норматив подушевого финансирования студентов определенной нормативной категории;
N. - контингент студентов соответствующей нормативной категории;
К - объем финансирования вуза, не зависящий от контингента студентов (возможно использование различных целевых критериев).
При переходе к нормативному подушевому финансированию целесообразна дифференциация норматива подушевого финансирования:
- по уровням высшего образования (бакалавриат, подготовка специалиста, магистратура);
- по специальностям и направлениям подготовки (выделение фондоемких специальностей и направлений подготовки, которые финансируются с повышающими коэффициентами);
- по форме обучения (очная, заочная, очнозаочная, дистанционная);
- в зависимости от места расположения вуза (учет региональных особенностей функционирования вуза).
Переход вуза из организационно-правовой формы бюджетного учреждения в форму автономного учреждения даст возможность передавать вузу бюджетные средства «одной строкой». В этом случае вуз сможет оперативно и гибко распоряжаться полученными бюджетными средствами в течение финансового года.
Принципиально, расчет нормативов финансирования может производиться:
- исходя из планируемых на следующий финансовый год объемов бюджетного финансирования по соответствующей статье бюджета («норматив возможности»);
- исходя из обоснованной нормативной потребности вуза в средствах, необходимых для обучения студентов («норматив потребности»).
Федеральными органами государственного управления образованием должна быть разработана и утверждена методика расчета нормативов. На основании проведенных расчетов Правительством РФ ежегодно должны утверждаться нормативы подушевого финансирования на планируемый финансовый год.
Как следует из приведенных формул нормативного подушевого финансирования, расчетный объем бюджетных ассигнований вуза непосредственно зависит от принятых в сфере высшего образования моделей управления численностью студентов.
Существующая в настоящее время модель управления численностью студентов в сфере ВПО реализована в целях реализации постановлений Правительства РФ от 24.09.2001 .№606 «О конкурсном порядке размещения государственного задания на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием» и от 04.10.2002 №479 «О конкурсах среди аккредитованных образовательных учреждений высшего профессионального образования на выполнение государственного задания по подготовке специалистов с высшим профессиональным образованием». Формально она предполагает проведение открытых конкурсов среди аккредитованных вузов на размещение государственного задания по подготовке специалистов с высшим профессиональным образованием.
Технология сопровождения открытого конкурса по размещению государственного задания построена на основе информационно-аналитических процедур, используемых в системе государственной аккредитации высших учебных заведений (на базе информации Центрального банка о данных государственной аккредитации) и на основе методики, утвержденной приказом Министерства образования Российской Федерации от 26.02.2001 №631 «О рейтинге высших учебных заведений»8.
В постановлении Правительства было определено, что при проведении конкурса оцениваются следующие стороны деятельности вузов: кадровое и материально-техническое обеспечение, квалификация педагогических работников, обеспеченность учебной, учебно-методической литературой, и иными информационными ресур-
сами, научный потенциал вуза и уровень проводимых им научных исследований, наличие опыта подготовки специалистов, возможности высшего учебного заведения содействовать студентам в заключении ими договоров с организациями о трудоустройстве, а также обеспеченность общежитиями, услугами общественного питания и медицинским обслуживанием.
С учетом результатов проведения конкурса производится распределение контрольных цифр приема по укрупненным группам специальностей между вузами. После определения контрольных цифр приема (по факту централизованного распределения «бюджетных» мест) появляется возможность рассчитать объемы бюджетного финансирования вуза на очередной финансовый год.
По мнению ряда российских и зарубежных экспертов, предоставление «бюджетным» студентам возможности выбирать учебное заведение, внедрение механизмов конкуренции вузов за таких студентов может, в условиях достаточного финансового наполнения норматива, способствовать созданию устойчивых долгосрочных предпосылок повышения качества высшего образования.
В настоящее время вузы, участвуя в конкурсе на выполнение государственного задания по подготовке специалистов с высшим профессиональным образованием, фактически конкурируют за «бюджетные» места. Из приведенных выше критериев распределения контрольных цифр приема следует, что оценки и предпочтения студентов (работодателей, общественно-профессиональных организаций, региональных органов управления) практически не влияют на число «бюджетных» мест в вузе. В ситуации значительного превышения спроса на «бюджетные» места над предложением любой набор «бюджетных» мест будет востребован. При этом значительная часть студентов идет на бюджетные места по принципу «получу диплом бесплатно, работать буду там, где захочу».
Создание условий, в которых вузы будут вынуждены конкурировать за бюджетных студентов, предполагает выполнение как минимум четырех базовых условий:
- вуз имеет возможность управлять общей численностью и структурой приема студентов, имеющих право на финансирование за счет бюджетных средств;
- студент, имеющий право на получение бюджетного финансирования может по своему
усмотрению выбирать вуз и образовательную программу с учетом установленных ограничений по набору на соответствующую образовательную программу и конкурсного характера приема;
- созданы достаточные финансовые, организационные и законодательные условия для развития образовательной мобильности студентов. В противном случае, ситуация конкуренции поставщиков образовательных услуг не возникает и изменение модели регулирования численности студентов, не приведет к возникновению существенных позитивных эффектов;
- установлены и выполняются требования к вузам на обязательную открытую публикацию достоверной информации об основных результатах деятельности, составляются и доступны потребителям независимые (от органов государственного управления образованием и вузов) рейтинги успешности, карьерного и профессионального роста выпускников и т.д.
В качестве механизма отбора граждан имеющих право на получение высшего образования за счет бюджетных средств может использоваться единый государственный экзамен. В ходе эксперимента по единому государственному экзамену, который проводился в течение пяти лет, подтвердилась не только необходимость, но и реальная возможность независимой оценки качества общего образования. В одном из возможных вариантов организации конкуренции вузов за «бюджетных» студентов, право на получение высшего образования за счет средств федерального бюджета могут получать граждане Российской Федерации, набравшие при сдаче единого государственного экзамена баллы выше заранее определенного порогового значения. При отсутствии действия ценового фактора одним из основных «аргументов» в выборе студентов может стать уровень качества образования в данном конкретном вузе.
Регулирование объемов и структуры подготовки специалистов в государственных вузах со стороны органов управления образованием может осуществляться за счет изменения наполнения нормативов по разным направлениям высшего образования, установления минимальной численности обучаемых в вузе «бюджетных» студентов и предельного объема оказания бюджетных услуг.
Таким образом, внедрение механизмов нормативного подушевого финансирования, введение в формулу расчета объема бюджетных ассигно-
ваний фактора оценки результатов деятельности вуза по показателям результативности деятельности, создание реальной конкуренции вузов за право обучения «бюджетных» студентов позволит создать долгосрочные предпосылки повышения эффективности деятельности вузов в сфере высшего профессионального образования.
Примечания
1 P. Boezerooy (CHEPS 1999). Higher education in the Netherlands. Country report CHEPS Higher Education Monitor.
2 B. Jongbloed (CHEPS, University of Twente, the Netherlands, 2004). Funding higher education: options, trade-offs and dilemmas.
3 F. Kaiser, H. Vossensteyn, J. Koelman (CHEPS 2001). Public funding of higher education. A comparative study of funding mechanisms in ten countries.
4 Mr. Indhi Emmanuel, Dr. Gail Reekie (Higher Education Group, Department of Education, Science and Training, 2004). Financial Management And Governance In Heis: Australia. HEFCE-OECD/IMHE 2004 - National Report - Australia.
5 См.: п. 2 ст. 177, ст. 19-223, 225-227 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
6 Нормативная категория - сочетание значений атрибутивных характеристик, влияющих на величину норматива финансирования обучения студента (например, магистр, обучающийся по ресурсоемкой программе в очной форме, на определенной территории).
7 Контингент студентов - средняя по учебному году численность студентов соответствующей нормативной категории.
8 Государственная аккредитация учреждений высшего, среднего и дополнительного профессионального образования в 2004 году: Аналитический отчет. М.: Центр государственной аккредитации Минобразования России, 2005. - 204 с.
Джеймс Розенбаум, Такехико Кария, Рик Сеттерстен, Тони Майер ПЕРЕХОД ОТ ОБУЧЕНИЯ К РАБОТЕ В РАМКАХ ТЕОРИЙ РЫНКА И ТЕОРИИ СЕТЕЙ: ИХ ПРИМЕНЕНИЕ К ИНДУСТРИАЛИЗОВАННЫМ ОБЩЕСТВАМ*
Переход от школы к работе создает серьезные проблемы и для американской молодежи, и для работодателей. Поскольку теории, взятые по отдельности, с трудом концептуализируют причины этих проблем, настоящая статья дает обзор сразу четырех теорий, проясняющих разные аспекты этого процесса: теории сегментированного рынка труда, теории человеческого капитала, теории сигналов и теории сетей. Кроме того, наш обзор сравнивает систему перехода, сложившуюся в Америке, с системами перехода, существующими в Японии, Германии и Великобритании. Это позволяет обнаружить теоретические и практические вопросы, недостаточно освещенные или слабо проанализированные в американской литературе. Мы разворачиваем теорию сигналов с тем, чтобы рассмотреть, каким образом молодежь использует сигналы, как работодате-
ли используют спорные сигналы (например, возраст) и при этом игнорируют потенциально более информативные (например, оценки), отдают предпочтения сигналам, эффективным в краткосрочном периоде, но неэффективным в долгосрочном. Мы расширяем теорию сетей таким образом, что она включает и личные контакты, и институциональные связи. Мы выявляем, каким образом плохие сигналы могут воздействовать на планы и мотивацию молодых людей, что последние перестают реагировать на запросы рынка, а также как институциональные сети могут влиять на учебный процесс и процесс вхождения в занятость в Соединенных Штатах. Рассматриваются выводы, значимые для развития теоретических представлений, разработки политических решений и проведения дальнейших исследований.
* James E. Rosenbaum, Takehiko Kariya, Rick Settersten, Toni Maier. Market and network theories of the transition from high school to work: their application to industrialized societies // Annual Review of Sociology. V. 16 (1990). Pp. 263-299 (пер. с англ. Д. Эршлера).
© Джеймс Розенбаум, Такехико Кария, Рик Сеттерстен, Тони Майер, 2007
