CC BY
30Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право DOI 10.47643/1815-1329_2020_11_41
НЕУСТОЙКА КАК МЕРА ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПОСТАВЩИКА (ИСПОЛНИТЕЛЯ, ПОДРЯДЧИКА) ПО ГОСУДАРСТВЕННОМУ КОНТРАКТУ
ПУГАЧЕВ ВЛАДИСЛАВ ЭДУАРДОВИЧ
адъюнкт факультета подготовки научно-педагогических кадров
Академии права и управления ФСИН России, г. Рязань, Российская Федерация.
E-mail: pugachevvlad1994@mail.ru
Краткая аннотация: Статья направлена на рассмотрение правовой природы неустойки (штрафа, пени), а также о применении данной меры ответственности по государственному контракту, в случае ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств.
Abstract: the Article is aimed at considering the legal nature of the penalty (fine, penalty fee), as well as the application of this measure of liability under a state contract, in case of improper performance of obligations by the supplier (contractor, performer).
Ключевые слова: государственный заказчик, контрактная система, неустойка, мера ответственности, механизм применения штрафных санкций.
Keywords: state customer, contract system, penalty, measure of responsibility, mechanism of application of penalties.
В настоящеее время сфера государственных закупок является одной из самых проблемных отраслей государственной экономики. В современной российской действительности в процессе исполнения обязательств по государственным контрактам, нередко возникает ситуация, указывающая на недобросовестное исполнение контрактных обязательств его участниками. Нормами законодательства о закупочной деятельности установлены способы и методы воздействия на участников государственных контрактов в связи с возможным недобросовестным поведением. Напомним, что правовое регулирование отношений, возникающих с заключением, исполнением и расторжением государственных или муниципальных контрактов, в целях удовлетворения государственных или муниципальных нужд устанавливается нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) [1], и основного «закупочного» документа - Федерального закона №44-ФЗ, принятого 05.04.2013г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон №44-ФЗ) [4].
Результатом исполнения государственного контракта есть ничто иное как выполнение сторонами обязательств, в противном случае, стороны несут репутационные и финансовые риски. В обязанности поставщика входит качественное исполнение условий контракта в установленные сроки, тогда как заказчик должен принять выполненную работу и оплатить ее на условиях контракта. При исполнении контракта для достижения необходимого результата, ключевую роль играет ответственный подход поставщика к исполнению своих обязательств и контроль со стороны заказчика за ходом исполнения работ.
При неисполнении условий контракта государственный заказчик наделен правом применения санкции к поставщику:
1. Начислить неустойку-штрафы и пени;
2. Если в закупке предусмотрено обеспече-
ние, заказчик имеет право его не вернуть, если обеспечением была банковская гарантия, заказчик предъявит требование банку.
3. Внести поставщика в реестр недобросовестных поставщиков, таким образом закрыв дорогу в дальнейшем исполнителю к участию в закупках.
4. Взыскать убытки с поставщика в судебном порядке, если заказчик понесет их из-за нарушений условий контракта.
Основной закон закупочной деятельности (Закон №44-ФЗ) предусматривает в качестве одной из мер ответственности неустойку. Отметим, что в условиях контракта прописываются штрафные санкции согласно п.4 ст. 34 Закона №44-ФЗ, а в соотвествии с п.5 той же статьи Закона, санкции состоят из пени за каждый день просрочки поставки товара и штрафа за нарушения условий контракта в части соответствия технических характеристик товара, комплектации, сборки и т.д.
Понятие неустойки раскрывается в ст. 330 ГК РФ, как некая денежная сумма, установленная законом или договором, которую необходимо возместить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства [1], а также понятию неустойки посвящен параграф 2 главы 23 ГК РФ, где прописаны формы и способы применения данной меры ответственности исполнения обаза-тельств. Стоит ометить, что неустойка рассматривается гражданским законодательством как мера гражданско-правовой ответственности. Сущность неустойки можно понимать как одну из форм санкций, применяемых за нарушение обязательств по контракту, когда для должника возникает угроза наступления имущественной невыгоды. Исходя из этого, неустойка является одной из мер ответственности в обязательстве, то есть ее неотъемлемой частью самого обязательства. Применение такой меры ответственности к поставщику или исполнителю, с одной стороны, пополняет бюджеты соответствующего уровня, а, с другой стороны,
дисциплинирует исполнителя и способствует его обязательности в исполнении текущего контракта и будущих правоотношений.
Процесс начисления неустойки за нарушение исполнения государственного контракта регламентируется законодательными и нормативными актами:
1. Гражданским кодексом РФ;
2. Федеральным законом № 44-ФЗ;
3. Постановление Правительства №1042;
4. Административным кодексом РФ.
Формы ответственности сторон при недобросовестном исполнения госконтракта и перечень действий при расчете пени за просрочку регламентированы ст.34 Закона №44-ФЗ, а Постановление Правительства РФ №1042 определяет правила расчета штрафа за несоответствующее качество поставленного товара или услуги и размера пени за несоблюдение поставщиком сроков поставки. Привлечение же к ответственности и наказание за нарушение Закона №44-ФЗ устанавливается Административным кодексом. Способ определения и размер штрафа детально прописан в действующих правилах, установленных Постановление Правительства РФ № 1042. Изменения которые были внесены 02.08.2019 году данный документ устанавливают зависимость размера штрафа от цены контракта, а также от субъекта, нарушившего условия контракта (заказчик или исполнитель)[5]. Стоит отметить, что штрафные санкции, предусмотренные на сегодняшний день в отношении недобросовестных исполнителей в рамках контрактной системы достаточно малы и не оказывают должного влияния. Однако, не смотря на несущественный размер, неустойка выполняет обеспечительную и стимулирующую функцию для нарушителя. Например, если в контракте прописана пеня, то исполнитель будет стараться скорейшим образом выполнить поставку, дабы не нарушить сроки.
Напомним, что применение штрафов или пеней зависит от формы нарушения условий контрактных обязательств. А именно, штраф устанавливается по нарушению, связанному с несоответствием объема, комплектации или качества поставляемого товара, а при нарушении сроков поставки начисляется пеня.
Но зачастую, стороны, предъявляя претензии друг другу, путают правоприменение этих санкций или пытаются применить и штраф и пени за одно и тоже нарушение. Что касается судебной практики, то по мнению судов, одновременно применять меры ответственности в виде штрафа и пени по и тому же нарушению контракта недопустимо. Например, в Обзоре судебной практики Арбитражного апелляционного суда, вынесено решение в связи с рассмотрением дела № А09-8230/2015 о взыскании с исполнителя
неустойки, начисленной за нарушение условий контракта. Судебный орган решил следующее: «В рассматриваемом случае условиями контракта за нарушение срока выполнения работ фактически предусмотрено два вида гражданской ответственности: в виде пени за каждый день просрочки и единовременного штрафа, что противоречит требованиям действующего гражданского законодательства» [6].
Однако, нормы закона все же предусматривают применение как пени, так и штрафа одновременно, при наличии в контракте корректно прописанных условий, а также, обстоятельств, указывающих на одновременное нарушение и в сроках поставки, и в качестве поставляемого товара.
Обстоятельства, возникшие в 2020 году, а именно, пандемия СОУЮ-19 определенным образом внесли коррективы в закупочную деятельность, в частности возможности взыскания неустойки с нарушителя контракта. С введением ограничений, исполнение государственных контрактов и поставок оказалось под угрозой срыва. Законодательно такая ситуация попадает под диспозицию ст. 401 ГК РФ. Однако, власть установила, что ограничительные меры являются форс-мажором, и соответственно, если обязательства по госконтракту в 2020 году не исполняются в срок или не в полном объеме, привлечь исполнителя к ответственности оказалось достаточно сложно. Вступивший в силу Федеральный Закон от 1 апреля 2020 г. № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» существенно смягчил применение положений Закона о контарктной системе. Данные изменения дали больше возможности заказчику осуществить закупку у единственного поставщика, а также предоствили право изменить срок и цену контракта. С целью минимизации рисков, данное правоможет быть реализовано только при наличии письменного обосновани и решения высшего органа исполнительно власти.
В целом, поправки в Закон освободили участников торгов от штрафных санкций, которые по нормам права должны применяться в случае неисполнения обязательств по контракту. Согласно ч.9 ст.34 Закона о контрактно системе, сторона освобождается от уплаты неустойки, если докажет, что нарушение обязательства, предусмотренного контрактом, произошло вследствие непреодолимой силы.
Таким образом, если неисполнение обязательств, произошло вследствие распространения короновирусной инфекции, вызванной СОУЮ-19, в том числе с мерами, принятыми в РФ в целях предотвращения такого распространения, исполнитель вправе ссылаться на такие обстоятельства как основание, освобождающее его штрафных санкций по направленному заказчиком в соответствии с ч.6
Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
ст.34 Закона №44-ФЗ требованию об уплате таких неустоек. (Письмо Минфина России, МЧС России и ФАС России от 03.04.2020г. №24-06-05/26575/№219-АГ-70/ МЕ/28039/20 «Об осуществлении закупок в связи с распространением короновирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV»)[5].
Следовательно, поставщику, не исполневшему обязательства теперь возможно избежать начисления и уплаты неустойки по контракту, если он докажет, что нарушения исполнения контракта стало следствием действия непреодолимой силы. ФАС также признала пандемию обстоятельством непреодолимой силы. Согласно письму, ФАС от 18.03.2020г. №ИА/21684/20, данный факт следует учитывать при рассмотрении административных дел и при проведении проверок и внесении в РНП.
Принятые изменения безусловно, представляются резонными, поскольку нарушения (например, сроков поставки товара или его объемов) в настоящее время, в период карантинных мероприятий, чаще обусловлены не халатным отношением поставщика, а - введенными ограничениями, измениями законодательной базы, которые повлекли за собой нарушения производственных процессов, сбой в логистике и так далее.
Законодательная база сферы закупок претерпела существенные корректировки, но каким образом эти нов-шевства будут защищать права и интересы государственного заказчика?! Конечно, государственный заказчик вправе разорвать контракт в одностороннем порядке, но как это позволит ему удовлетворить собственные нужды в тех или иных товарах и услугах в ситуации, когда закупка проведена и заключен контракт, бюджетные деньги потрачены, поставки срываются из-за пандемии, неустойку начислить и истребовать невозможно. При данных остоятельствах в катастрофической ситуации оказались именно заказчики... Государственный заказчик планирует и осуществляет закупочную деятельность в соответствии с планом - графиком закупок (так называемой «утвержденной сметой»), согласно которому происходит расходование бюджетных средств. Проблема заключается в том, законодатель не разработал план мероприятий, направленных на процесс заключения нового контракта на выполнение таких же работ, в ситуации, когда действующий (но, неисполняемый) контракт еще не расторгнут.
Например, ФСИН по Белгородской области заключил контракт с АО «БМК» на поставку молочной продукции для содержания заключенных. Но из-за введения ограничительных мер, поставка продукции осуществляется с нарушением сроков и в неполном объеме. Поставщик, во избежании начисления неустойки, направил уведомление заказчику, что нарушения связаны с введением ограниче-
ний и частичной приостановкой производства. Привлечь поставщика к ответственности( начислить неустойку) незаконно, ввиду наступления форс-мажора, однако у заказчика нет возможности дополнительно заключить еще один контракт с такой же спецификацией товара, для того, чтобы обеспечить необходимый объем продукции.
Конечно, Федеральный Закон о контрактной системе и ГК РФ не содержат правил и норм, запрещающих заказчику разместить документацию о проведении новой закупки товаров или работ, которые являются предметом действующего гоконтракта. Однако, рассматривая возможность заключения нового контракта до момента расторжения действующих контрактных отношений, все же необходимо учитывать общий смысл принципов контрактной системы, анализируя совокупность всех аспектов законодательства. Очевидно, что закупка товаров, работ и услуг, не поставленных или невыполненных по ранее заключенному контракту, по общему правилу, возможна только после расторжения действующего контракта. Закон напрямую не запрещает, соответственно, и ответственности за осуществление закупки товаров, которые являются предметом уже действующего контракта, не предусмотрено. Однако стоит учитывать, что в соответствии со ст. 309 ГК РФ, обязательства по договору должны быть исполнены надлежащим образом в соответствии с законом и условиями обязательств по контракту. В обязательства заказчика входит обязанность принять результат выполнения работ и оплатить их, а исполнитель вправе требовать от него приемки и оплаты (ст.ст. 702, 720, 753 ГК РФ). Следовательно, заказчик, разместивший закупочную документацию до расторжения ранее заключенного контракта, несет риск предъявления исполнителем по действующему контракту соответствующих требований. Данные обстоятельства противоречат общим принципам контрактной системы, в частности, принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, принцип эффективности осуществления закупки (ст.ст. 6, 12 Законa № 44-ФЗ) [9].
Учитывая вышеизложенное, напрашивается вывод, что изменения, введенные в 2020 году в законодательство о контрактной системе, по большей части, успростили ответственность исполнителей по государственным контрактам.
Анализируя судебную практику 2020 года в части требования неустойки по государственным контрактам, можно отметить, что в 90 % рассматриваемых дел по данной категории споров ответчиками выступают именно заказчики, тогда как многочисленные нарушения условий контрактов со стороны исполнителей все больше списываются на форс-мажорные обстоятельства. Например, в протоколе
судебного заседания суда Ярославской области по вопросу, связанному с применением ответственности за неис-полнение( ненадлежащее исполнение) обязательств по государственным (муниципальным) контрактам, вынесенного в связи с рассмотрением дела № А82-12838/2020 о взыскании с заказчика неустойки, начисленной за нарушение условий контракта. Судебный орган решил следующие: «В рассматриваемом случае судом не установлено, что под-лежайшая уплате сумма пени явно несоразмерна последствиям нарушения ответчиком своего обязательства. Расчет пени произведен по ставке 1/300 от ставки рефинансирования ЦБ РФ, действующей на день уплаты, что соот-вествует Федеральному закону № 44-ФЗ, на основании которого и заключен контракт».[11]
Безусловно, нормы Закона должны соблюдать обе стороны контрактных отношений, но в данный момент времени, такой инструмент как неустойка, работает только в защиту исполнителя по государственному контракту.
Соответственно, государственный заказчик, который недополучил товар или услугу по контрактам в 2020 году, имеет ничтожную возможность применить неустойку, которая по всем нормам права должна быть начислена в случае нарушения контрактных обязательств.
Библиография:
1. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1: федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ [Электронный ресурс] // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142//. (дата обращения: 05.10.2020);
2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 2: федеральный закон от 26 января 1996 № 14-[Электронный ресурс] // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_9027//. (дата обращения: 05.10.2020);
3. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 24.07.2002 N 95-ФЗ [Электронный ресурс]// URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_37800/ (дата обращения: 05.10.2020);
4. Федеральный Закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муни-
ципальных нужд» [Электронный ресурса/URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/. (дата обращения: 05.10.2020)
5. Постановление Правительства РФ от 30 августа 2013 г. N 1042 "Об утверждении Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем)), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом " [Электронный ресурса/URL: // «Гарант». http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201709010020// (дата обращения: 10.10.2020)
6. Обзор судебной практики Двадцатого Арбитражного апиляционного суда [Электронный ресурс] // URL: https://20aas.arbitr.ru/files/pdf/goskontrakt.pdf// (дата обращения: 15.10.2020)
7. Единая информационная система в сфере закупок [Электронный ре-сурс]//URL:https://zakupki.gov.ru/epz/main/public/document/view.html?sectionId=910// (дата обращения: 15.10.2020)
8. Электронный юридический журнал «Право-тайм» [Электронный ресурс]// URL: https://pravo.team/nedvizhimost/neispolnenie-kontrakta.html//
(дата обращения: 15.10.2020)
9. Электронный информационно-правовой портал «Гарант» [Электронный ресурс] // URL: http://www.garant.ru/consult/gpurchase/1013919/#ixzz4T5dJ8pb1//(дата обращения: 15.10.2020)
10. Электронный журнал «Контур партнер» [Электронный ресурс]// URL: https://zakupki-kontur.ru/news/zakupki-v-period-pandemii// (дата об-
ращения: 15.10.2020)
11. Электронный журнал «Правосудие» [Электронный ресурс]// URL: https://ras.arbitr.ru/ / (дата обращения: 15.10.2020)
Научная и учебная литература:
1. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения госу-
дарственных и муниципальных нужд» (постатейный). 2-е изд., перераб. и доп. / А.Н. Борисов, Т.Н. Трефилова. - М.: Деловой двор, -2014. - 664 с.;
2.Гапанович А.В. Обзор дополнительных гарантий прав государственных (муниципальных) заказчиков при нарушении обязательств контрагентом в свете последних изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации // Право и экономика. - 2015. № 7.
По нашему мнению, законодатель должен предусмотреть строгие требования и критерии оценки вероятности применения либо отмены штрафных санкций в период форс-мажорных обстоятельств, а также рассмотреть возможность и алгоритм действий государственного заказчика в сложившейся ситуации в целях защиты государственных интересов и удовлетворения государственных и муниципальных нужд. Также необходимо внести изменения в Закон № 44-ФЗ в части возможности заказчика заключить новый конртракт, в случаях, когда действующий контракт не исполняется ввиду действия непреодолимой силы.
Таким образом, законодатель должен действовать одновременно в защиту прав и интересов государственного заказчика и исполнителя с целью реализации открытого процесса исполнения госконтракта. Бережливое и экономичное расходование бюджетных средств, достижение максимальной результативности удовлетворения государственных и муниципальных нужд при минимальных затратах, а также принятие своевременных мер по предотвращению или устарнению нарушений финансовой дисциплины, позволят осуществлять государтсвенные закупки с большей эффективностью.
