CC BY
31Непосредственная демократия в Польше
Институт народной инициативы: комментарии de lege ferenda Сабина Грабовская
Польша относится к так называемым странам «молодой демократии». Конституция Республики Польша 1997 года наделяет верховной властью Нацию, и эта власть может осуществляться через представителей или непосредственно. Однако опыт Польши в применении различных институтов непосредственной демократии, в том числе института народной инициативы, пока невелик.
Еще не так давно институт народной инициативы был незнаком польскому праву. Польские законодатели последовательно выражали предпочтение представительной системе. В нынешней правовой системе Польши можно различить два типа народной инициативы: во-первых, проведение референдума, регулируемое Законом от 14 марта 2003 года «О национальном референдуме» (далее — Закон о референдуме)1 и Законом от 15 сентября 2000 года «О проведении местного референдума»2; во-вторых, законодательная инициатива, регулируемая частью 2 статьи 118 Конституции Республики Польша3 и Законом от 24 июня 1999 года «О порядке осуществления законодательной инициативы граждан» (далее — Закон об инициативе)4.
Народная инициатива по проведению референдума может быть общегосударственного или местного уровня и не должна касаться изменений Конституции5. Законодательная инициатива народа реализуется только на общегосударственном уровне и связана с обычным законодательством6.
Народная инициатива по внесению законопроектов
Народная законодательная инициатива появилась в польском праве после принятия новой Конституции государства. В соответствии с частью 2 статьи 118, «законодательная инициатива принадлежит также группе из не менее чем 100 000 граждан, имеющих право
избирать в Сейм. Порядок производства по этому делу определяется законом». Чтобы граждане могли воспользоваться этим правом, Сейм принял специальный Закон об инициативе. Он регулирует не принципы, а непосредственно порядок реализации законодательной инициативы7.
В процессе разработки новой Конституции Польши в Конституционной комиссии было высказано мнение, что 100 000 подписей — это слишком много и собрать их будет сложно. Имели место и опасения, что требуемое число подписей, напротив, слишком мало и что Сейм будет перегружен многочисленными законопроектами от граждан8. На практике, чтобы собрать почти 200 000 подписей под первым народным законопроектом о сохранении государственного статуса стратегических природных ресурсов страны, комитету по сбору подписей потребовалось только три недели. 14 сентября маршал Сейма получил извещение об образовании комитета, а уже 4 октября законопроект был подан представителем комитета вместе с требуемым числом подписей9. Таким образом, сбор необходимого числа подписей не вызывает проблем. Страхи по поводу того, что на Сейм обрушится бессчетное множество законопроектов от граждан, также оказались беспочвенными. На практике этого пока не случилось, и вряд ли случится.
Чтобы группа граждан могла инициировать законопроект, следует сформировать комитет по законодательной инициативе. Такой
комитет должен состоять, по крайней мере, из пятнадцати граждан Польши, имеющих активное избирательное право и поддерживающих данный законопроект. При вступлении в комитет они подают письменное заявление с указанием своего полного имени, адреса и личного идентификационного номера (ст. 5 Закона об инициативе). Задачами комитета являются: подготовка законопроекта, его распространение, проведение агитационной кампании, а также организация сбора подписей граждан, поддерживающих законо-проект10.
Для оптимизации деятельности комитета предусмотрены должности представителя комитета и его заместителя. Они действуют от имени и по поручению комитета. Собрав тысячу подписей граждан, поддерживающих за-конопроект11, представитель уведомляет маршала Сейма о создании комитета (ч. 1 ст. 6 Закона об инициативе). После того как маршал Сейма формально примет это извещение, инициативный комитет приобретает статус юридического лица. В ежедневной общенациональной газете должна быть сообщена информация об этом; должны быть объявлены также адрес инициаторов и место, где можно ознакомиться с законопроектом. После этого комитет вправеш приступать к сбору подписей (ч. 4 ст. 6, ст. 7 Закона об инициативе).
Возникает вопрос: можно ли считать законным сбор первой тысячи подписей, если комитет приобретает право собирать их, лишь получив от маршала Сейма подтверждение приема извещения?12 Одно из решений этой проблемы заключается в такой интерпретации Закона, согласно которой сбор первой тысячи подписей может быть проведен без извещения маршала Сейма. Таким образом, положение части 1 статьи 6 Закона об инициативе является специальной нормой по отношению к части 4 статьи 6 того же Закона, то есть имеет преимущество13.
Народный комитет по законодательной инициативе распускается через три месяца после завершения законодательной процедуры, либо решения маршала Сейма об отказе давать ход законопроекту, либо решения Верховного суда об отклонении жалобы комитета на отказ маршала Сейма. Комитет также должен быть распущен, если его представитель не подает законопроект маршалу Сейма
на протяжении трех месяцев или если представитель подает финансовый отчет министру финансов позже трехмесячного срока (ст. 18 Закона об инициативе).
В статье 18 не указаны два случая роспуска комитета. Так, комитет должен быть распущен, если маршал Сейма отклоняет законопроект и если Верховный суд издает постановление, отвергающее жалобу представителя против отклонения законопроекта маршалом Сейма (ст. 11 Закона об инициативе).
Более того, в пункте 2 части 1 статьи 18, по-видимому, имеет место ошибка законодателя в связи с постановлением Верховного суда. Эта норма устанавливает, что комитет распускается через 3 месяца после постановления Верховного суда об отмене решения маршала Сейма, отказывающегося давать законопроекту дальнейший ход. Отменив такое решение, Верховный суд обязывает маршала Сейма передать этот законопроект в Сейм. Представитель комитета участвует в обсуждении народного законопроекта в Сейме. Каким же образом может представитель участвовать в работе Сейма, если комитет должен быть распущен? Возможно, законодатели имели в виду постановление Верховного суда, отклоняющее жалобу на решение маршала Сейма об отказе дать законопроекту ход (а не отменяющее само это решение). В таком случае роспуск законодательного комитета был бы осмыслен14.
В Польше народная инициатива не может касаться дел, законодательная инициатива по которым в соответствии с Конституцией закреплена за другими субъектами (ст. 3 Закона об инициативе). Статья 221 Конституции оговаривает, что законодательная инициатива в отношении бюджетного закона, закона о временном бюджете, изменения бюджетного закона, закона о взятии государством публичного долга, а также закона о предоставлении им финансовых гарантий принадлежит исключительно Совету Министров. Что касается отношений между Республикой Польша и некатолическими церквями и религиозными объединениями, то, согласно части 5 статьи 25 Конституции, право законодательной инициативы имеет только Совет Министров, а возможность народной законодательной инициативы исключена15.
Разрешение народной инициативы при выдвижении законопроекта по ратификации
международного договора (ст. 90 Конституции Польши) может вызвать некоторые сомнения. Следует согласиться с высказанным в литературе мнением, в соответствии с которым «причина этой неуверенности лежит в том, что Сейм наделяется исключительными полномочиями в принятии решений по ратификации. Такая компетенция должна была бы значить, что и правом выдвигать соответствующий законопроект наделен лишь тот же самый орган власти»16.
Поскольку часть 1 статьи 235 Конституции Польши не включает группу граждан в число субъектов, имеющих право выдвинуть законопроект о внесении поправок в Конституцию, законодатели исключили возможность народной конституционной инициативы по этому вопросу. Другими словами, косвенным путем народная инициатива была определена как обычная инициатива, касающаяся лишь принимаемых парламентом законов17.
Неоправданными кажутся рассуждения на тему того, может ли группа граждан подавать проекты регламента Сейма или Сената путем народной инициативы18. Выдвижение проектов регламентов палат парламента к предмету народной инициативы не относится. Регламент определяет внутренний распорядок палат и принимается в форме резолюции, а народная инициатива касается только тех правовых актов (законов), которые относятся к обычному государственному законодательству.
В соответствии с польскими правовыми нормами, представитель комитета законодательной инициативы, собрав тысячу подписей граждан, поддерживающих законопроект, извещает маршала Сейма об образовании комитета и о намерении представить народный законопроект на рассмотрение Сейма. Подобное извещение, помимо тысячи подписей, содержит название комитета, его адрес, личные данные членов комитета, личные данные представителя и его заместителя, а также текст самого законопроекта вместе с пояснительной запиской. Эта пояснительная записка должна содержать: обоснование необходимости и цели принятия такого законопроекта; информацию о социальных, экономических, финансовых и правовых последствиях; сведения об источниках финансирования законопроекта; указания на различия между действующим и предлагаемым правовым ме-
ханизмом; декларацию о соответствии народного законопроекта праву Европейского союза; предложения основных действий по воплощению законопроекта. В записке должны быть также представлены результаты проведенных консультаций и информация о предоставленных вариантах и мнениях в случае, если обязательность запроса мнений вытекает из положений законодательного акта (ч. 2 и 3 ст. 31 регламента Сейма19). Если какое-либо из этих требований не выполнено, то извещение может быть возвращено на доработку. Подготовка законопроекта комитетом народной инициативы может вызвать некоторые формальные проблемы, если участники комитета не имеют профессиональной подготовки и доступа к необходимым данным и информации20.
Следует согласиться с мнением, в соответствии с которым спорным является отклонение Сеймом принятой Сенатом поправки к Закону, имевшей целью позволить представителю комитета затребовать помощи государственных административных органов при расчете ожидаемых финансовых последствий принятия законопроекта21.
Один народный инициативный комитет может представить только один законопроект. Если инициаторы желают провести определенную поправку к нескольким законам, то один комитет может представить несколько законопроектов. Если же подаются не связанные друг с другом законопроекты, необходимо сформировать два или более законодательных инициативных комитета, которые могут состоять из одних и тех же людей22.
Если извещение не содержит ошибок, маршал Сейма в пределах двух недель после подачи решает, принимать его или нет. Решение принять извещение немедленно передается представителю комитета. Со дня сообщения решения маршала Сейма содержание законопроекта не может быть изменено (ч. 1—4 ст. 6 Закона об инициативе).
Завершив процедуру сбора подписей, представитель комитета вносит ходатайство о начале законодательного процесса в Сейме. Он прилагает законопроект в неизменном виде вместе с подписями и информацией, поданной в извещении маршалу Сейма. Таким образом, вносимый через маршала Сейма законопроект будет соответствовать требованиям, определенным в Конституции и регла-
менте Сейма (ч. 3 ст. 118 Конституции Польши, ч. 2 ст. 34 регламента Сейма).
В соответствии с Законом об инициативе, маршал Сейма Республики Польша обладает достаточными полномочиями, чтобы инициировать процедуру, связанную с народной инициативой по подаче законопроекта. Он решает, принимать или нет извещение о формировании комитета. В случае если маршал Сейма находит формальные изъяны в извещении, например отсутствие личных данных членов комитета, он требует устранить недостатки в двухнедельный срок. Если представитель не делает этого, маршал Сейма отказывается принимать извещение23.
После того как от представителя поступает ходатайство о внесении законопроекта, маршал Сейма передает его в Сейм. Если обнаруживается, что в содержание законопроекта или пояснительную записку внесены изменения, маршал Сейма отказывается принимать законопроект (ч. 3 ст. 10, ч. 1 ст. 11 Закона об инициативе).
Более того, в случае оправданных сомнений по поводу подлинности собранных подписей маршал Сейма в течение двух недель после подачи законопроекта может обратиться в Государственную избирательную комиссию с целью определить количество действительных подписей. Если в результате проверки подписей (проводимой в трехнедельный срок) окажется, что число действительных подписей меньше требуемого количества, маршал Сейма должен отказаться давать ход законо-проекту24.
Маршал Сейма имеет в распоряжении две недели — с момента подачи извещения или законопроекта вместе с подписями либо с момента получения заключения Государственной избирательной комиссии — для окончательного решения. В случае отказа дать ход делу представитель комитета имеет право подать жалобу в Верховный суд в двухнедельный срок после получения решения и его обоснования.
Народный инициативный комитет может начинать агитационную кампанию в поддержку законопроекта и процесс сбора подписей граждан после публикации в ежедневной общегосударственной газете сведений о получении комитетом статуса юридического лица, адреса комитета, места, по которому законопроект доступен для ознакомления25.
Агитационная кампания и процесс сбора подписей регулируются законодательными актами, которые определяют принципы проведения избирательных кампаний26.
В тех местах, где собираются подписи, законопроект должен быть доступен для ознакомления. Гражданин выражает поддержку законопроекту, ставя подпись в списке, форма которого определяется постановлением Председателя Совета Министров после консультаций с Государственной избирательной комиссией27. На каждой странице списка должно быть проставлено название комитета и название законопроекта, который поддерживает гражданин.
Граждане выражают поддержку законопроекту, ставя в соответствующем списке подпись, указывая полное имя, место проживания и личный идентификационный номер. Невозможно отозвать свою подпись, если она уже поставлена под законопроектом (ст. 9 Закона об инициативе).
Собрав требуемое количество подписей, представитель комитета должен передать законопроект маршалу Сейма вместе со списком подписей граждан, поддерживающих законопроект, не позднее чем через три месяца после получения решения о приеме извещения о формировании комитета. Если все действия проведены в соответствии с законом, маршал Сейма отправляет законопроект на первое чтение, одновременно извещая об этом представителя комитета (ст. 10 Закона об инициативе).
В Польше жалобы, внесенные представителем комитета по поводу решений маршала Сейма, не устраивающих народный инициативный комитет, рассматриваются Верховным судом. Жалобы рассматриваются без состязательного судебного разбирательства коллегией из семи судей в течение 30 дней после подачи28.
Верховный суд выносит решения о поддержке или отклонении жалобы представителя на отказ маршала Сейма принять извещение. Если жалоба представителя поддержана, маршал Сейма обязан принять извещение о создании комитета. Если жалоба отклонена, комитет распускается.
Верховный суд также выносит решения о поддержке или отклонении жалобы представителя против отказа маршала Сейма принимать народный законопроект. Поддержав жа-
лобу, Суд налагает на маршала Сейма обязательство принять законопроект. Отклонив доводы представителя, Суд закрывает все перспективы законопроекта.
Верховный суд принимает решение также по жалобе представителя комитета против отказа маршала Сейма дать ход законопроекту. Если Суд поддерживает жалобу, то маршал Сейма отправляет законопроект на первое слушание в Сейм. В противном случае народный законопроект не подлежит рассмотрению. Решения Верховного суда окончательны, и истец не имеет права на апелляцию.
Возникает вопрос: почему жалоба представителя передается в Верховный суд, а не в Конституционный Трибунал? Представитель комитета не может обращаться с жалобой против решений маршала Сейма в Конституционный Трибунал, поскольку статья 188 Конституции Польши четко определяет все случаи, по которым Конституционный Трибунал принимает решения. Компетенция Конституционного Трибунала не может быть расширена или ограничена обычным законом. Вместе с тем при урегулировании полномочий Верховного суда, в Конституции была оставлена «лазейка». В соответствии с частью 2 статьи 183 Конституции «Верховный суд осуществляет также иную деятельность, определенную в... законах». Благодаря этому полномочия Верховного суда могут быть расширены обычным законом. Верховный суд рассматривает дела об обжаловании результатов выборов, определяет действительность выборов, действительность избрания некоторого депутата или сенатора, действительность референдума. Таким образом, кажется логичным, что законодатель должен наделить именно Верховный суд полномочиями выносить решения по жалобам, подаваемым представителем народного инициативного комитета.
Первое чтение законопроекта происходит во время сессии Сейма не позднее чем через три месяца после подачи законопроекта маршалу Сейма или после вынесения решения Верховным судом (ст. 13 Закона об инициативе). Сам по себе факт подачи законопроекта в Сейм на рассмотрение не завершает законодательной процедуры. Вторая часть процедуры регулируется Законом лишь частично. Статья 14 Закона об инициативе предусмат-
ривает, что представитель комитета должен принимать участие в прениях по законопроекту в Сейме и Сенате на основаниях, определенных регламентами обеих палат. Чтобы это положение могло применяться на практике, следует внести поправки в регламенты как Сейма, так и Сената, касающиеся участия представителя в заседаниях палат и комиссий, а также объема его прав и обязанностей (требуется урегулировать, например, его присутствие на заседаниях, право слова в Сейме и Сенате, внесение ходатайств, обеспечение возможности и определение способов предложения поправок, обеспечение возможности отзыва законопроекта до завершения второго чтения).
В статье 14 Закона четко не оговорено, может ли представитель комитета отозвать народный законопроект. Верным можно считать мнение, согласно которому лицо, представляющее народный инициативный комитет, в рамках своих полномочий, полученных от комитета и вытекающих из правовых норм, имеет право отозвать законопроект, особенно в случаях, когда дело доходит до существенных изменений его содержания29. Благодаря таким полномочиям, народный инициативный комитет может через своего представителя наблюдать за законодательной работой над проектом. В случае, когда окончательный текст законопроекта значительно отличается от текста, поданного путем народной инициативы, представитель может предотвратить принятие этого правового акта, отозвав его. Существует и иная позиция, в соответствии с которой право представителя комитета на отзыв законопроекта «разрушит. огромные общественные усилия, связанные со всей процедурой подготовки законопроекта и подачи его маршалу Сейма»30. В рамках такого подхода организаторы народной инициативы не имеют возможности как-либо влиять на дальнейшую судьбу законопроекта после подачи его маршалу Сейма.
Законопроект, поданный группой граждан Польши, пользуется некоторыми преимуществами. Согласно части 3 статьи 3 Закона об инициативе, законопроект, процедура рассмотрения которого не закончилась на момент истечения полномочий Сейма, должен быть рассмотрен следующим составом Сейма в срок не более чем шесть месяцев, начиная с первой сессии вновь избранного Сейма, без
необходимости повторного внесения. Таким образом, как и в соответствующих законах Италии и Испании, в Польше отменен принцип дисконтинуитета по отношению к народному законопроекту31.
Кроме того, в отличие от ситуаций с другими законопроектами, Сейм проводит первое чтение законопроекта, внесенного гражданами, в пределах трех месяцев с момента подачи маршалу Сейма. Это всегда происходит на пленарных заседаниях Сейма, в то время как в случае других законопроектов первое чтение может происходить в комиссиях Сейма32.
Вопросы финансирования народной законодательной инициативы в Польше являются открытыми для публики. Комитет покрывает все затраты, связанные с проводимой им деятельностью, а получать средства для этих целей может, например, за счет общественных пожертвований (ст. 15 Закона об инициативе)33. Финансовые ресурсы комитета не могут поступать из государственного бюджета, от государственных предприятий и организаций, из бюджета единиц местного самоуправления, от других общинных юридических лиц или предприятий, в капитале которых участвует государственное казначейство, органы местного самоуправления или общинные юридические лица. Ограничения накладываются на финансирование физическими лицами, не проживающими на территории Польши, за исключением польских граждан, проживающих за рубежом, зарегистрированных иностранцами и юридическими лицами без определенного места пребывания на территории Польши, юридическими лицами с участием иностранных партнеров и другими субъектами, имеющими право вступать в правовые сделки, но без определенного местонахождения на территории Польши. Комитет не может финансироваться из средств иностранных дипломатических миссий, консульств, специальных миссий, международных организаций или иных учреждений, имеющих дипломатический иммунитет на договорной основе (ст. 16 Закона об инициативе).
Представитель комитета должен подать финансовый отчет об источниках средств министру финансов в пределах трех месяцев с момента подачи законопроекта маршалу Сейма, решения Верховного суда по жалобе представителя против отказа маршала Сейма
давать ход законопроекту либо роспуска комитета. Форма отчета утверждается постановлением министра финансов34. Представитель публикует отчет в ежедневной общенациональной газете. Если доход превысил расход, представитель передает разницу на благотворительные нужды. Он обязан хранить финансовую отчетность комитета в течение года.
По прошествии нескольких лет действия Закона об инициативе вполне очевидно, что перед Сеймом не стоит угроза наводнения огромным количеством народных предложений (как этого боялись во время дебатов по законопроекту об инициативе). Можно сказать, что дело обстоит, скорее, наоборот. По сравнению с другими странами число народных инициатив невелико. Инициаторами законопроектов выступают обычно определенные заинтересованные группы: учителя, пенсионеры, медсестры, безработные и т. п.
До сих пор политические партии не демонстрировали особой активности в агитации за народные законодательные инициативы. Благодаря этому обстоятельству народные инициативы, возможно, останутся инициативами групп граждан, а не политических партий, как это стало, например, в Италии. Это позитивным образом отразится на отношении парламента к законопроектам такого типа.
До сих пор в Польше было создано семнадцать народных законопроектов35. Шесть были приняты как законы36. Рассмотрение восьми еще продолжается37. Один законопроект был принят Сеймом как закон, но Сенат ходатайствовал о его отклонении38. Еще два законопроекта, после истечения полномочий двух составов Сейма, не могли быть рассмотрены39.
❖
При анализе действия в Польше института народной инициативы по принятию законов можно сделать следующие выводы.
Польские законодатели предписывают трехмесячный срок для сбора нужного количества подписей. Представляется, что этот срок следует увеличить: он должен быть как минимум полугодовым, как это сделано, например, в Италии или Испании.
Интересное решение проблемы сбора подписей предлагает австрийское законода-
тельство. Весь процесс сбора подписей готовится и проводится местными властями, а не инициаторами народного законопроекта. В связи с этим срок сбора необходимого количества подписей — восемь дней. До даты начала сбора подписей, определяемой Министерством внутренних дел, инициаторы народной инициативы имеют возможность подготовить агитационную кампанию40. Это решение, на наш взгляд, предпочтительнее других. Для граждан всегда проще мобилизоваться и ставить подписи в четко назначенный и краткий период. Однако такой подход реализуем лишь в случаях, когда публичные органы власти помогают организаторам инициативы в деятельности по сбору подписей, поскольку для этого требуются значительные финансовые и людские ресурсы, а также помещения, где можно будет собирать подписи. Инициаторы не смогут самостоятельно организовать и провести все операции в такое короткое время.
Важная модификация парламентской процедуры по отношению к народному законопроекту — это отмена принципа дисконтинуи-тета. Благодаря этому усилия инициаторов народного законопроекта и воля большой группы граждан не будут сведены на нет в ситуации, когда законотворческая работа не завершена до истечения полномочий парламента или его роспуска.
Другое любопытное положение, сопровождающее работу над народным законопроектом в парламенте, заключается в обязанности проводить первое чтение законопроекта во время пленарного заседания парламента. Более того, в соответствии с польским законодательством первое чтение народного законопроекта должно быть проведено в пределах трехмесячного срока со дня фактической подачи законопроекта маршалу Сейма. В результате организаторы народной инициативы могут быть уверены, что народный законопроект не будет положен в парламенте «под сукно» на неопределенный период.
Заслуживает внимания также механизм решения финансовых проблем, связанных с народной законотворческой инициативой. В Польше допускается возможность получения средств на покрытие расходов, связанных с народной инициативой, посредством общественных пожертвований, однако существуют ограничения круга субъектов, которые мо-
гут финансировать народную инициативу. Более того, организаторы народной инициативы должны документировать свои расходы и подавать финансовые отчеты о своей деятельности.
Характерной чертой польского права, регулирующего институт народной инициативы, являются положения о санкциях за нарушения (ст. 19—20 Закона об инициативе). Идея включить в Закон такие положения представляется удачной, поскольку они регулируют вопросы, связанные именно с народной инициативой. Благодаря этому нет надобности «подстраивать» положения других законов к положениям Закона об инициативе, что не всегда было бы возможно.
Говоря об опыте европейских стран, можно различать две модели правового регулирования народной инициативы по подаче законопроекта в парламент. Одна модель существует в Италии и Польше. Законодательство передает все вопросы, связанные с организацией народной инициативы, в руки инициаторов, начиная с образования инициативного комитета и заканчивая сбором подписей и финансированием. Органы публичной власти не могут помогать инициаторам народного законопроекта никоим образом.
Вторая модель имеет место в Испании и Австрии, где государство (в разной степени) помогает в организации народной инициативы. В Испании государственные учреждения возмещают расходы, связанные с организацией инициативы, но только в том случае, когда организаторам удается внести законопроект в парламент. В Австрии же вся деятельность по сбору подписей в поддержку народной инициативы внесения законопроекта в парламент осуществляется органами местного самоуправления.
Решение, при котором государство помогает гражданам воспользоваться институтами непосредственной демократии, представляется оправданным. Помимо вышеупомянутых форм помощи организаторам народной инициативы, можно предложить также и другие, например: содействие при подготовке декларации о финансовых последствиях принятия закона, при установлении источников финансирования в случае, если законопроект предусматривает изменения бюджета, или при выработке заключения о соответствии законопроекта праву Европейского союза. Гражда-
не не имеют такого опыта в организационных, финансовых и правовых вопросах, как государственные учреждения. При такой поддержке народные законопроекты могли бы быть лучше подготовлены и выдвижение народной инициативы проходило бы более эффективно.
В настоящее время институт народной инициативы используется сравнительно редко, хотя можно отметить тенденцию роста заинтересованности граждан в государственных делах, выражающуюся, в частности, в увеличении числа обращений к этому институту непосредственной демократии.
Есть несколько причин нечастого использования народной законодательной инициативы. Одна из них — незаинтересованность граждан, их непонимание сути предлагаемых положений, так же как и недоверие к властным учреждениям. Другой причиной можно считать отсутствие помощи со стороны государственных органов в ходе подготовки народного законопроекта и организации агитационной кампании или действий по сбору подписей.
Существенное значение может иметь также деятельность других субъектов законодательной инициативы, принимающих во внимание любые сигналы со стороны граждан в связи с необходимостью принятия новых законодательных положений (или внесения поправок в уже существующие).
Как справедливо отмечается в литературе, на применение института народной законодательной инициативы может влиять тот факт, что парламент не обязан завершить законотворческую процедуру по принятию народного законопроекта. Граждане, выдвигающие народную инициативу, не предопределяют окончательного содержания закона, принятого по их ходатайству, и не обладают никакими законными средствами воздействия на законодательные органы41.
К сожалению, очень часто народные законопроекты не превращаются в конкретные законы. Они отклоняются представительными органами, или же законодательный процесс не завершается из-за политических последствий принятия определенного закона. Законопроекты отклоняются также в случаях, когда депутаты в ходе работы над народным законопроектом находят в нем ошибки, делающие принятие закона практически невоз-
можным, например: противоречие существующим законам, неясные способы финансового обеспечения законопроекта или, наконец, неудачные формулировки. В то же время в ситуации, когда парламент не принимает народный законопроект, он должен учитывать связанные с этим последствия. Затягивание законодательного процесса парадоксальным образом может оказаться для парламента лучшим выходом из ситуации.
Если же депутаты предлагают поправки к законопроекту, то они тем самым рискуют вызвать недовольство (например, со стороны оппозиции) тем, что принятый закон заметно отличается от содержания законопроекта, поданного путем народной инициативы. Депутаты Сейма нашли истинно «соломоново» решение этой проблемы. Так, после подачи законопроекта о национальном образовательном фонде маршалу Сейма Сейм принял закон об общественном стипендиальном фон-де42, практически не внеся в проект никаких значительных поправок43. После принятия новый закон был направлен в Сенат, который возбудил ходатайство об отклонении закона, поскольку тот, среди прочего, включал множество содержательных ошибок, несоответствий действующим законам и нечеткие формулировки44.
Граждане реализуют свою верховную власть через представителей и непосредственно. Если парламент регулярно будет исполнять свои обязанности в ущерб волеизъявлению граждан, это может привести к тому, что народ начнет сомневаться в демократии как способе осуществления государственной власти. Это может также способствовать снижению доверия к государственным органам, подорвать эффективность институтов прямой демократии и самый смысл их существования.
Народная инициатива по проведению обычного референдума
В последние годы можно наблюдать рост интереса к народной инициативе по проведению обычного референдума. Данный институт прямой демократии позволяет гражданам участвовать в процессе принятия правовых решений.
Обычный референдум, иногда называемый законодательным референдумом, может
быть проведен по вопросам особой важности для государства или в случаях, когда закон, который должен быть принят, представляет собой «референдумный законопроект». В Польше это понятие означает законопроект, предварительный текст или суть которого может быть вынесена на всенародное голосование до принятия парламентом45.
Часть 5 статьи 125 Конституции Польши содержит положение, согласно которому законодатели могут регулировать принципы и порядок проведения референдума посредством обычного закона46. Результатом этого положения является Закон от 14 марта 2003 года «Об общенациональном референдуме»47. На основании этого Закона группа граждан, выступающая с народной инициативой, может требовать проведения общегосударственного обычного референдума. Сейм может издать распоряжение о проведении такого референдума, но не обязан это делать48.
Группа из 500 000 граждан Польши может обратиться в Сейм с ходатайством о проведении национального референдума. Участвовать в референдуме могут граждане Польши, которым не позднее чем в день голосования исполняется восемнадцать лет. Лица, признанные недееспособными, или лишенные гражданских прав действующим постановлением суда, либо лишенные избирательных прав решением Государственного Трибунала, не могут участвовать в референдуме (ст. 3, 63 Закона о референдуме).
В состав группы инициаторов должен входить ее представитель. Представитель выдвигается первыми 15 гражданами, поддержавшими ходатайство о проведении референдума. В задачи представителя группы граждан входит передача письменного ходатайства о проведении референдума маршалу Сейма.
При этом представитель не может отозвать ходатайство (ч. 5 ст. 65 регламента Сейма). Закон о референдуме не предусматривает такой возможности, и Конституция не дает представителю соответствующего полномочия. Этот подход кажется логичным, поскольку передача такого полномочия представителю противоречила бы принципам законности и социальной справедливости. Решение одного человека могло бы исказить волеизъявление по крайней мере полумиллиона граждан, поставивших свои подписи под народным ходатайством49.
Предметом общенационального референдума могут быть, согласно части 1 статьи 125 Конституции Польши, «вопросы, имеющие особое значение для государства». Такое описание предмета референдума способно привести к некоторым сложностям. Закон о референдуме также не уточняет объективных рамок предмета референдума. Единственное, что вытекает из формулировки «вопросы, имеющие особое значение для государства» — это то, что референдум может быть проведен только по вопросам, которые имеют особое значение именно для государства, а не для граждан50. Если допустить, что под понятием «государство» подразумевается чаще всего «множество институтов и лиц, действующих от имени этих институтов», то предметом национального референдума может быть лишь вопрос, имеющий особое значение для указанных институтов и лиц51. Такая интерпретация значительно сужает возможности проведения референдума и одновременно приписывает ему подчиненный статус по отношению к государственным институтам. Вспомним, что посредством референдума носитель суверенитета, то есть нация, осуществляет свою власть с целью обеспечения некоторого общего интереса. Поэтому содержание референдума должно включать вопросы, имеющие особое значение не только для государства, но и для граждан, рассматривающих существование и функционирование Республики как общий интерес. Такое понимание значения института референдума представляется наиболее правильным52.
Теоретически в рамках указанного подхода на референдум могут выноситься любые вопросы, при том что законодательно оформить их закрытый перечень фактически невозможно. Следует выделить некоторые наиболее важные вопросы, которые могут быть вынесены на референдум: конституционные положения; вопросы, связанные с государственным устройством; согласие на применение современных технологий; свобода поведения людей, а также решения конкретных общественных проблем53.
Закон ограничивает содержание референдума только применительно к народной инициативе по его проведению. Часть 2 статьи 63 Закона о референдуме предусматривает, что на общепольский референдум, инициируемый гражданами, не могут быть вынесены вопро-
сы о расходах и доходах государства, его обороноспособности и об амнистии. Ограничения этого типа обычно необходимы в ситуациях, когда существуют сомнения в совершенной объективности голосующих. Помимо этого, референдум может быть связан только с вопросами, которые могут быть урегулированы в форме закона54.
Закон — это правовой акт высшей после Конституции юридической силы, принимаемый парламентом путем особой процедуры и содержащий правовые нормы общего и абстрактного характера55. В статьях 92 и 93 Конституции Республики Польша обозначен приоритет закона по сравнению с другими правовыми актами государства56. «Польское конституционное право не различает юридическую силу законов на основании того, предусмотрена их промульгация учредительным собранием или нет»57. Содержание закона может быть «настолько широким, насколько широкой является деятельность государства в рамках принятия общеобязательного пра-ва»58. Во многих демократических государствах конституции ограничивают сферу законодательного регулирования. Однако «польское конституционное право не знает, помимо писаной конституции, иной категории законов, стоящей выше, чем обычные законы, в иерархии источников права. Ему неизвестна также категория "ограниченных законов" [Limited statutes], существующая в правовых системах других государств... Таким образом, следует признать, что в польской правовой системе все законы имеют одинаковую юридическую силу, так что закон, принятый позже, может отменить более ранний закон или предусмотреть постоянное или временное исключение из его положений. Введение любого другого специфического типа законов потребует эксплицитной конституционной основы (см., например, решение от 18 октября 1994 года, K 2/94)»59.
Польской правовой системе неизвестно понятие «околобюджетное законодательство». Это публицистический термин, не имеющий никакого юридического значения60. Так же обстоит дело с понятием «референдумный закон». Ни «околобюджетный закон», ни «референдумный закон» не являются особыми источниками права. Это обычные законы с такой же юридической силой, что и любой другой закон61.
В рамках инициирования референдума должны быть определены вопросы или варианты решения проблем, выносимых на референдум. К ходатайству должен быть приложен список граждан, поддерживающих идею проведения референдума. Список должен соответствовать резолюции Государственной избирательной комиссии62 и содержать сведения об именах, фамилиях, месте проживания и личных идентификационных номерах лиц, предлагающих проведение референдума, а также их подлинные подписи (ст. 61 Закона о референдуме).
Закон не определяет временного предела для сбора подписей. Если инициатору удается собрать требуемое количество подписей, он подает ходатайство, его обоснование и список подписей маршалу Сейма.
Однако возникает вопрос о том, является ли подготовка обоснования проведения голосования действием, обязательным для всех инициаторов референдума. В законе эта проблема не урегулирована. С точки зрения защиты государственных интересов кажется логичным, чтобы обоснование было непременной составной частью ходатайства о референдуме. В отсутствие обоснования невозможно было бы определить, имеются ли предпосылки для того, чтобы решать данную проблему путем референдума63.
Лицо, наделенное полномочиями представить инициативу, подает ходатайство маршалу Сейма вместе с требуемыми документами. Если ходатайство оформлено верно и поддержано требуемым числом граждан, маршал Сейма передает его в Сейм для рассмот-рения64. Таким образом, должностное лицо, обязанное поддержать процедуру, связанную с народной инициативой по проведению обычного референдума, — это маршал Сейма. Его полномочия распространяются только на вопросы, связанные с подачей ходатайства вместе со списком подписей. Маршал Сейма не имеет права, к примеру, принять ходатайство прежде, чем подписи будут собраны, или дать разрешение на сбор подписей граждан, поддерживающих ходатайство. Его обязанности включают проверку подписей и обращение в Государственную избирательную комиссию для подтверждения их подлинности в случае обоснованных сомнений в их действительности (ст. 63 Закона о референдуме). Если окажется, что число действитель-
ных подписей меньше, чем требуется Законом, маршал Сейма назначает двухнедельный срок для предоставления недостающего числа подписей. Решение по этому вопросу, а также его обоснование незамедлительно сообщаются представителю. В случае если требуемые подписи не будут собраны, маршал Сейма отклоняет ходатайство, о чем также информирует представителя. Заметим, что представитель может подать жалобу в Верховный суд против решения маршала Сейма об отклонении ходатайства о референдуме из-за недостаточного числа подписей в пределах 14 дней после даты извещения об этом решении. Верховный суд в составе коллегии из трех судей рассматривает жалобу в течение 30 дней. Его решение обжалованию не подлежит65.
Если же количество подписей равно требуемому Законом или превосходит это число, маршал Сейма вносит ходатайство для рассмотрения в Сейм66.
До того как был принят анализируемый Закон «Об общенациональном референдуме», интерпретация положений старого Закона о референдуме от 29 июня 1995 года67, связанных с народной инициативой по проведению референдума, представляла серьезные трудности68. В соответствии со старым законом, ходатайство о референдуме принимал президиум Сейма (ч. 4 ст. 6 Закона о референдуме от 29 июня 1995 года). Это положение не было приведено в соответствие со вступившей в силу новой Конституцией Республики Польша. Проблему иллюстрирует решение Верховного суда от 26 мая 1998 года, объявляющее недействительной резолюцию президиума Сейма, в которой отклонялось ходатайство о проведении референдума. В обосновании решения Суд заявил, что президиум Сейма уже не является органом, наделенным полномочиями отклонять ходатайство по проведению референдума, поскольку с момента вступления в силу новой Конституции Республики Польша президиум Сейма перестал быть конституционным органом и в то же время утратил право представлять Сейм. Согласно части 2 статьи 110 Конституции Республики Польша, эти полномочия имеет маршал Сейма и именно он должен заниматься рассмотрением народного ходатайства. Более того, соотношение Конституции и принятых до нее законов должно определяться на общих основаниях, то есть на основании
отношения между более поздним законом (а именно Конституцией) и более ранним — по принципу lex posterior derogat legi priori, а кроме того, на основании приоритета акта более высокого уровня, каковым является Конституция, — по принципу lex superior derogat legi inferior^.
Подобные аргументы могут вызывать определенные сомнения. Некоторые правоведы поддерживали мнение, согласно которому в данной ситуации полномочия президиума Сейма в связи с народной инициативой передаются маршалу Сейма70. Другие утверждали, что, действительно, в случае, рассмотренном Верховным судом, заниматься ходатайством должен был маршал Сейма, но что статья 6 Закона о референдуме 1995 года все еще действовала и президиум Сейма по-прежнему обладал полномочиями проверять подписи под этим ходатайством71.
По мнению Л. Гарлицкого, не исключено применение принципа дерогации более раннего законодательства в связи с принятием новой Конституции, но только в таких случаях, когда налицо противоречие между нормами новой Конституции и прежнего закона, формально регулирующими один и тот же вопрос, то есть в ситуации так называемой «симметрии содержания»72. В случае сомнений по поводу наличия полной «симметрии содержания» следует использовать процедуру постановки правовых вопросов перед Конституционным Трибуналом. В таких обстоятельствах Трибунал должен был бы принять решение об утрате нормой, противоречащей Конституции, ее юридической силы73.
В ходе принятия нового закона о референдуме преобладающим было мнение, согласно которому полномочия президиума Сейма в связи с народным ходатайством должны быть переданы маршалу Сейма. Эта точка зрения получила отражение в статье 63 Закона о референдуме от 14 марта 2003 года.
Регламент Сейма (ст. 65—68) регулирует процедуру рассмотрения ходатайства о проведении референдума. Во время первого чтения, происходящего на сессии Сейма, представитель граждан излагает обоснование инициативы и отвечает на вопросы депутатов. После рассмотрения ходатайства Сейм может принять его абсолютным большинством голосов, при условии присутствия как минимум половины списочного состава депутатов.
Если абсолютное большинство голосов не набрано, ходатайство считается отклоненным. Если же оно принято, Сейм передает ходатайство в комиссию по законодательству для выработки и внесения законопроекта о проведении референдума.
Законопроект, подготовленный комиссией на основании народного ходатайства, не может содержать никаких изменений предмета референдума и содержания вопросов или вариантов ответов. Это положение обеспечивается тем, что маршал Сейма имеет право отклонить, не ставя на голосование, любые поправки (в том числе поправки, исходившие от лиц — инициаторов проведения референдума), изменяющие предмет референдума или содержательную сторону вопросов (ст. 67 регламента Сейма). Статья, запрещающая содержательные изменения вопросов, однако, не препятствует стилистической правке формулировок представленных вопросов или вариантов ответов. Можно согласиться с существующим мнением о том, что рассматриваемый запрет носит слишком общий характер и поэтому не гарантирует должной защиты намерений авторов ходатайства74.
Сейм должен принять постановление о проведении референдума абсолютным большинством голосов, при присутствии как минимум половины списочного состава депутатов. Постановление Сейма должно включать правовое обоснование, календарь действий, связанных с проведением референдума, а также содержание предлагаемых вопросов и вариантов ответов. Постановление публикуется в «Журнале законодательства Республики Польша». Референдум должен проводиться не позднее чем через 90 дней после
публикации постановления Сейма.
❖
Значительным недостатком процедуры, связанной с народной инициативой проведения референдума в Польше, предопределяющим низкую эффективность Закона о референдуме, является то обстоятельство, что, несмотря на выполнение всех предусмотренных законом условий, Сейм может в конце концов отклонить народное ходатайство. Данное обстоятельство отражает фундаментальное различие между институтом народной инициативы в Польше и институтом народной инициативы классического образца.
До сих пор в Сейм подавались три ходатайства о проведении референдума. Все они были отклонены Сеймом75.
В такой ситуации сложно анализировать значение института референдума в польском законодательстве, поскольку в практических целях он не используется. Во время действия прежнего Закона о референдуме 1995 года раздавались предложения принять акт, который четко регулировал бы всю процедуру, связанную с народной инициативой по референдуму, а также собственно механизм проведения референдума. В таком случае граждане не относились бы к этому институту настолько скептически76. Регулирование соответствующих процедур создало бы реальную возможность граждан инициировать референдум и принять участие в нем. Иначе факты будут по-прежнему свидетельствовать о «политическом недоверии» народа к законодателям в связи с институтом референдума. После принятия нового Закона об общегосударственном референдуме 2003 года ситуация не поменялась, и народные инициативы проведения референдума по-прежнему редки.
Тем не менее на основе анализа института народной инициативы по проведению общенационального референдума можно сделать следующие выводы.
Польское законодательство не предусматривает обязательной сертификации гражданским служащим подписей под народным ходатайством о проведении референдума, оно необходимо лишь по запросу маршала Сейма в случае обоснованных сомнений. Но такое подтверждение обеспечивало бы уверенность в правильности прилагаемых подписей еще до того, как законопроект подается маршалу Сейма. Было бы вполне обоснованным, если бы польские законодатели внесли соответствующую поправку в правовое регулирование.
В Законе о референдуме от 14 марта 2003 года указано, что одним из условий правильно оформленного народного ходатайства является указание вопросов, которые будут предложены гражданам в ходе референдума. Следовательно, организаторы народной инициативы и граждане, поддержавшие ходатайство, могут быть уверены, что на референдум будут вынесены именно те вопросы, которые были представлены в ходатайстве.
В то же время законодатели позволили Сейму проводить голосование по принятию
народного ходатайства о проведении обычного референдума. Как следствие, несмотря на успешно поданное организаторами ходатайство, Сейм может отказать в проведении референдума, если эту идею не поддерживает абсолютное большинство депутатов. Такое регулирование позволяет фракции, располагающей большинством голосов в Сейме, блокировать любой неудобный для себя запрос о проведении референдума. Тем самым усилия и воля многих граждан будут сведены на нет. Представляется, что подобный подход к проблеме находится в противоречии с самой идеей функционирования институтов непосредственной демократии. Какое значение имеет поддержка гражданами народной инициативы по проведению референдума, если парламент может отклонить эту инициативу? Институт народной инициативы создан для того, чтобы граждане могли влиять на содержание правовых положений. Действующее регулирование этого института может лишить их такой возможности.
Сабина Грабовская - Институт сравнительного права, юридический факультет Жешувского университета (Польша).
Перевод с английского Д. Сичинавы.
1 Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (далее - Dz. U.). 2003. Nr 57. Poz. 507.
2 Dz. U. 2000. Nr 88. Poz. 985.
3 Dz. U. 1997. Nr 78. Poz. 483.
4 Dz. U. 1999. Nr 62. Poz. 688.
5 См.: Jablonski M. Ogólna charakterystyka insty-tucji referendum ogólnokrajowego po uchwaleniu nowej Konstytucji RP // Przeglgd Prawa i Admi-nistracji. T. XLII. 1999. S. 135; Sarnecki P. Usta-wa z 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajo-wym na tle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej // Przeglgd Sejmowy. 2003. Nr 3 (56). S. 14; Zie-linskiE., BokszczanikI., Zielinski J. Referendum w pañstwach Europy. Warszawa: Fundacja Europea; ASPRA-JR, 2005. S. 3335.
6 См.: Szymanek J. Ludowa inicjatywa ustawo-dawcza (Uwagi de lege lata) // Pañstwo i Prawo. 2001. Nr 3. S. 52; Grabowska S. Inicjatywa usta-
wodawcza obywateli // Studia z prawa wyznanio-wego. 2001. Nr 2. S. 149.
7 См.: Skrzydlo W. Wladza ustawodawcza w Konstytucji RP // Uströj konstytucyjny Rzeczypospolitej Polskiej. Spoleczenstwa-demokracje-konsty-tucje / R. Mojak (red.). Lublin, 2000. S. 170; Grabowska S. Inicjatywa ludowa w Rzeczypospolitej Polskiej // Rzeszowskie Zeszyty Naukowe. 2001. T. 30. S. 169-186.
8 См.: Jaskiernia J. Zasady demokratycznego pan-stwa prawnego w sejmowym postgpowaniu usta-wodawczym. Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe, 1999. S. 400; Grabowska S. Geneza i ewolucja inicjatywy ludowej w Europie // Gubernaculum et Administratio: Zeszyty Naukowe Instytutu Admi-nistracji Wyzszej Szkoly Pedagogicznej w Czgsto-chowie, Historia-Prawo-Administracja. 2001. Z. 1. S. 142.
9 Первое чтение было проведено во время 64-й сессии Сейма 18 ноября 1999 года, но закон был принят лишь спустя почти два года, а именно во время 112-й сессии Сейма 6 июля 2001 года (Dz. U. 2001. Nr 97. Poz. 1051).
10 См.: Jablonski M. Obywatelskie prawo inicjatywy ustawodawczej // Prawa i wolnosci obywatelskie w Konstytucji RP / B. Banaszak, A. Preisner (red.). Warszawa: C. H. Beck, 2002. S. 652.
11 Эти подписи входят в число требуемых 100 000 подписей граждан в поддержку законопроекта.
12 Проблема была упомянута депутатом Ежи Ма-деем во время обсуждения поправок Сената, но его замечания не были приняты во внимание.
13 См.: Wieczorek P. Obywatele wnoszg projekt usta-wy. Rzeczpospolita 196, dated 23th August 1999. 1999. C2.
14 См.: Grabowska S. Inicjatywa ustawodawcza obywateli // Studia z prawa wyznaniowego. 2001. Nr 2. S. 157.
15 Точнее говоря, эти отношения «определяются законами, принятыми на основе договоров, заключенных Советом Министров с их [религиозных организаций] компетентными представителями». — Примеч. пер.
16 Jablonski M. Obywatelskie prawo inicjatywy ustawodawczej. S. 651—652.
17 См.: Balicki R., Jablonski M. Materialy do prawa konstytucyjnego. Warszawa: C. H. Beck, 1999. S. 232; Zieba-Zalucka H. Sejm Rzeczypospolitej // Wybrane instytucje prawa konstytucyjnego / H. Zigba-Zalucka (red.). Przemysl: WSAiZ, 1998. S. 30. См. также мотивировочную часть решения Конституционного Трибунала от 27 сентября 1994 года.
18 См.: Uziebto P. Ustawa z 1999 roku o wykonywa-niu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli // Przegl^d Sejmowy. 2000. Nr 4 (39). S. 52.
19 Принят резолюцией Сейма Республики Польша от 30 июля 1992 года. См.: Monitor Polski. 1992. Nr 26. Poz. 185.
20 См.: Kruk M. Prawo inicjatywy ustawodawczej w nowej Konstytucji RP // Przeglgd Sejmowy. 1998. Nr 2 (22). S. 26.
21 См.: Uziebto P. Op. cit. S. 53.
22 См.: Szepietowska B. W sprawie wykonywania inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (art. 118 ust. 2 konstytucji) // Ekspertyzy i Opinie Prawne: Biuletyn Biura Studiow i Ekspertyz Kancelarii Sejmu. 2000. Nr 3 (39). S. 56-57.
23 См.: Grabowska S. Instytucja ogolnokrajowej inicjatywy ludowej w wybranych panstwach europej-skich. Rzeszow: Wydawnictwo Uniwersytetu Rze-szowskiego, 2005. S. 106.
24 См.: Sarnecki P. Wprowadzenie Konstytucji w zy-cie // Wejscie w zycie nowej Konstytucji Rzeczy-pospolitej Polskiej: XXXIX Ogolnopolska Konfe-rencja Katedr Prawa Konstytucyjnego / Z. Witkow-ski (red.). Torun: TNOiK, 1998. S. 17.
25 См.: Grabowska S. Inicjatywa ludowa w Rzeczy-pospolitej Polskiej. S. 181.
26 Статьи 85—93 Закона от 12 апреля 2001 года «О выборах в Сейм Республики Польша и в Сенат Республики Польша» (Dz. U. 2001. Nr 46. Poz. 499).
27 Постановление Председателя Совета Министров от 28 сентября 1999 года о типовом списке граждан, поддерживающих законопроект в рамках законодательной инициативы (Dz. U. 1999. Nr 79. Poz. 893).
28 Закон от 23 ноября 2002 года «О Верховном суде» (Dz. U. 2002. Nr 240. Poz. 2052).
29 См.: Jabtonski M. Obywatelskie prawo inicjatywy ustawodawczej. S. 661.
30 Ibid.
31 Принцип дисконтинуитета означает недопустимость переноса законопроекта от одного состава парламента к другому. Подробнее о принципе см.: GarlickiL. Zasada dyskontynuacji prac parla-mentarnych // Studia Iuridica. 1995. T. 28. S. 4555.
32 См.: Patrzatek A., Szmyt A. Warunki prawne wniesienia projektu ustawy // Postgpowanie usta-wodawcze w polskim prawie konstytucyjnym / J. Trzcinski (red.). Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe, 1994. S. 146.
33 Принципы и процедура финансирования определены Законом.
34 Постановление министра финансов от 27 августа 2001 года о форме отчета по источникам финансирования законодательной инициативы граждан и подробный список требуемой информации и. 2001. № 94. Poz. 1036).
35 Данные на 1 января 2008 года: http://www.sejm. gov.pl.
36 Закон от 6 июля 2001 года «О сохранении общегосударственного статуса стратегических натуральных ресурсов страны» (Dz. и. 2001. № 97. Poz. 1051), поправка от 24 августа 2001 года к Хартии учителей и. 2001. № 128. Poz. 1404), поправка от 18 июля 2002 года, связанная с обеспечением Закона «О защите окружающей среды», Закона «Об отходах» и пересмотром некоторых других законов (Dz. и. 2002. № 143. Poz. 1196), поправка от 20 апреля 2004 года, касающаяся правового регулирования аптечной торговли, законов о врачебной профессии, о медицинских товарах, о медицинской продукции
и. 2004. № 92. Poz. 882), Закон от 30 апреля 2004 года «О предпенсионных пособиях»
и. 2004. № 120. Poz. 1252), поправка от 27 апреля 2005 года к законам о пенсиях по возрасту и из фонда социального страхования, а также о Хартии учителя (Dz. и. 2005. № 167. Poz. 1397).
37 Народный законопроект — уголовный кодекс (документы Сейма № 775 IV созыва и № 430
V созыва), народный законопроект о поправках к закону о профессии медсестры и акушерки (документы Сейма № 1576 IV созыва и № 197
V созыва), народный законопроект, связанный с введением трехуровневого территориального распределения (документы Сейма № 2491 IV созыва и № 174, 174А V созыва), народный законопроект об алиментарном фонде (документы Сейма № 3392 IV созыва и № 176 V созыва), народный законопроект о финансировании пособий по здравоохранению (документы Сейма № 3550 IV созыва и № 177 V созыва), народный законопроект о поправке к закону о налоге на добавленную стоимость (документы Сейма № 3764 IV созыва и № 198 V созыва), народный законопроект о реструктуризации и приватизации предприятия «Zesp61 Elektrocieplowni L6dz SA» (документы Сейма № 3854 IV созыва и № 199 V созыва), народный законопроект о поправках к закону о пенсиях из фонда социального страхования и другим законам (документ Сейма № 691 V созыва).
38 Народный законопроект о создании национального образовательного фонда (документ Сейма
№ 2397 III созыва, документ Сената № 771Z IV созыва) принят Сеймом как Закон от 27 июля 2001 года «О государственном стипендиарном фонде».
39 Народный законопроект о запрете пропаганды насилия в средствах массовой информации (документы Сейма № 2918 III созыва и № 4 IV созыва), народный законопроект о поправках к закону о пенсионном довольствии для солдат и их семей и закону о пенсионном довольствии для полицейских, государственной охраны, пограничников, пожарной службы и тюремной охраны и их семей (документы Сейма № 2804 III созыва и № 30 IV созыва).
40 Абзац 2 статьи 41 Конституции Австрийской Республики от 1 октября 1920 года, § 7—8 Закона от 27 июня 1973 года «О народной инициативе» (Volksbegehrengesetz) // BGBl. Nr 344/1973.
41 См.: Jablonski M. Obywatelskie prawo inicjatywy ustawodawczej. S. 664—665.
42 Документы Сейма № 1816, 2397, 2524, 3162, 3162-A.
43 Закон от 27 июля 2001 года «Об общественном стипендиальном фонде».
44 Документы Сената № 771, 771A, 771Z.
45 См.: Piasecki A.K Referenda w III RP. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005. S. 10.
46 См.: Grabowska S. Geneza i ewolucja inicjatywy ludowej w Europie. S. 137.
47 См.: Kulig A., Nalezinski B. Referendum w syste-mie ustrojowym Polski // Przeglgd Sejmowy. 1996. Nr 5 (13). S. 23-42; Sarnecki P. Ustawa z 14 marca 2003 r. o referendum ogolnokrajowym na tle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. S. 9.
48 См.: Jablonski M. Wynik referendum a zasada dyskontynuacji prac Sejmu. Acta Universitatis Wratislaviensis 2100 // Przeglgd Prawa i Admini-stracji. T. XXXIX. 1997. S. 97.
49 См.: Mordwilko J. Opinia w sprawie postgpowa-nia z wnioskami obywatelskimi wniesionymi do Sejmu w sprawie zarzgdzenia referendum // Prze-glqd Sejmowy. 1999. Nr 1(30). S. 121.
50 См.: Jablonski M. Referendum ogolnokrajowe w polskim prawie konstytucyjnym. Acta Universita-tis Wratislaviensis 2331 // Prawo. T. CCXXIV. 2001. S. 69-74.
51 См.: Jablonski M. Ogolna charakterystyka insty-tucji referendum ogolnokrajowego po uchwaleniu nowej Konstytucji RP. Acta Universatis Wratislaviensis 2142. S. 139-140.
52 См.: Grabowska S. Inicjatywa ludowa w Rzeczypospolitej Polskiej. S. 171.
53 См.: Jablonski M. Referendum jako forma wyra-zenia zgody na przekazanie organizacji miçdzyna-rodowej lub organowi miçdzynarodowemu kom-petencji organôw wladzy panstwowej w niektôrych sprawach. Acta Universitatis Wratislaviensis 2079 // Przeglgd Prawa i Administracji. T. XL. 1998. S. 41.
54 См.: Kulig A. Formy demokracji bezposredniej // Prawo konstytucyjne RP / P. Sarnecki (red.). Warszawa: C. H. Beck, 2004. S. 176; Granat M. Zasada reprezentacji politycznej // Polskie prawo konstytucyjne / W. Skrzydlo (red.). Lublin: Verba, 2005. S. 124-126; BanaszakB. Prawo konstytucyjne. Warszawa: C. H. Beck, 1999. S. 135; Gar-licki L, Szepietowska B. Ustawa w projektach Konstytucji RP // Prawo, zrôdla prawa i gwaran-cje jego zasadnosci w projektach Konstytucji RP. Acta Universitatis Wratislaviensis 1745 / K. Dzia-locha, A. Preisner (red.). Wroclaw: Wydawnictwo Uniwersytetu Wroclawskiego, 1995. S. 25.
55 См.: Dobrowolski M. O pojçciu «ustawa» w pro-cesie legislacyjnym // Przeglgd Sejmowy. 2003. Nr 2 (55). S. 25-44.
56 См.: Eckhardt K. Udzial organôw wladzy wyko-nawczej w procesie stanowienia ustaw. Przemysl: WSAiZ, 2000. S. 21.
57 Мотивировочная часть решения Конституционного Трибунала от 27 сентября 1994 года.
58 Dzialocha K. Reasons for a dissenting opinion of Constitutional Tribunal's judgment dated 30th January 1991, K 11/90, OTK 1991. S. 58.
59 Мотивировочная часть решения Конституционного Трибунала от 21 ноября 1994 года.
60 Мотивировочная часть решения Конституционного Трибунала от 12 января 1995 года.
61 См.: Jarosz Z. Instytucja referendum w procesie stanowienia ustaw // Postçpowanie ustawodawcze w polskim prawie konstytucyjnym / J. Trzcinski (red.). S. 276-277; Szmyt A. Ustawa referendal-na // Prawo, zrôdla prawa i gwarancje jego zasadnosci w projektach Konstytucji RP. Acta Universitatis Wratislaviensis 1745 / K. Dzialocha, A. Preisner (red.). S. 56-57; Repel J. Nowa ustawa o referendum // Przeglgd Sejmowy. 1997. Nr 2 (16). S. 208.
62 Резолюция Государственной избирательной комиссии от 17 апреля 2003 года «О форме списка граждан, поддерживающих ходатайство о проведении референдума по определенному вопросу» (Monitor Polski. 2003. Nr 20. Poz. 308).
63 См.: Sokolewicz W. Postçpowanie z projektem ustawy lub uchwaly, do ktôrego nie dolgczono uza-sadnienia // Ekspertyzy i Opinie Prawne: Biuletyn
Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu. 1993. Nr 2. S. 7-8.
64 См.: Mordwilko J. Opinia w sprawie trybu postç-powania Sejmu z wnioskiem grupy obywateli o przeprowadzenie referendum ogólnokrajowego // Przeglgd Sejmowy. 2000. Nr 3 (38). S. 94.
65 См.: Witkowski Z., Galster J., Szyszkowski W. Podstawy prawa konstytucyjnego Rzeczpospolitej Polskiej. Toruñ: TNOiK; Warszawa: Wydawnictwo Prawnicze, 1999. S. 73.
66 См.: Sarnecki P. Opinia w sprawie postçpowania z wnioskami obywatelskimi wniesionymi do Sejmu w sprawie zarzgdzenia referendum // Przeglgd Sejmowy. 1999. Nr 1 (30). S. 122.
67 Dz. U. 1995. Nr 99. Poz. 487.
68 См.: Winczorek P. Projekt ustawy o referendach ogólnokrajowych // Pañstwo i Prawo. 2002. Nr 12 (682). S. 17.
69 См.: Jarosz Z. Opinia w zwigzku z postanowie-niem Sgdu Najwyzszego z 26 maja 1998 r. uchyla-jgcym uchwalç Prezydium Sejmu w sprawie od-mowy przyjçcia wniosku o zarzgdzenie referendum // Przeglgd Sejmowy. 1998. Nr 5 (28). S. 71; Ku-dej M. Opinia w zwigzku z postanowieniem Sgdu Najwyzszego z 26 maja 1998 r. uchylajgcym uchwalç Prezydium Sejmu w sprawie odmowy przyjçcia wniosku o zarzgdzenie referendum // Przeglgd Sejmowy. 1998. Nr 5 (28). S. 76; Mordwilko J. Opinia w zwigzku z postanowieniem Sg-du Najwyzszego z 26 maja 1998 r. uchylajgcym uchwalç Prezydium Sejmu w sprawie odmowy przyjçcia wniosku o zarzgdzenie referendum // Przeglgd Sejmowy. 1998. Nr 5 (28). S. 80; Szepie-towska B. Opinia w zwigzku z postanowieniem Sgdu Najwyzszego z 26 maja 1998 r. uchylajgcym uchwalç Prezydium Sejmu w sprawie odmowy przyjçcia wniosku o zarzgdzenie referendum // Przeglgd Sejmowy. 1998. Nr 5 (28). S. 81.
70 См.: Kudej M. Opinia w zwigzku z postanowieniem Sgdu Najwyzszego z 26 maja 1998 r. uchyla-jgcym uchwalç Prezydium Sejmu w sprawie odmowy przyjçcia wniosku o zarzgdzenie referendum. S. 76-79; Mordwilko J. W sprawie struktury i kompetencji kierowniczego organu Sejmu w swiet-le Konstytucji RP // Ekspertyzy i Opinie Prawne: Biuletyn Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu. 1997. Nr 3 (25). S. 67; Mordwilko J. Opinia w zwigzku z postanowieniem Sgdu Najwyzszego z 26 maja 1998 r. uchylajgcym uchwalç Prezydium Sejmu w sprawie odmowy przyjçcia wniosku o zarzgdzenie referendum. S. 80. В подтверждение этого мнения в литературе указывалось следующее: «что касается президиума Сейма...
то положения ни регламентов, ни законов не могут определять полномочия органов вне Сейма...» (Szepietowski B. Tresc art. 112 Konstytucji RP — zakres przedmiotowy regulaminu Sejmu // Ekspertyzy i Opinie Prawne: Biuletyn Biura Studiow i Ekspertyz Kancelarii Sejmu. 1997. Nr 3 (25). S. 50).
71 См.: Jarosz Z. Opinia w zwigzku z postanowieniem Sgdu Najwyzszego z 26 maja 1998 r. uchyla-jgcym uchwalg Prezydium Sejmu w sprawie odmowy przyjgcia wniosku o zarzgdzenie referendum. S. 71—75. Профессор Сарнецкий также согласен с утверждением о том, что «законодательное регулирование, связанное с президиумом Сейма, включая положения, наделяющие этот орган определенными полномочиями по отношению к другим органам, не так уж и противоречит молчанию Конституции по поводу президиума» (Sarnecki P. O regulacjach migdzy prze-pisami nowej Konstytucji a pozyj i uprawnienia-mi Prezydium Sejmu // Ekspertyzy i Opinie Prawne: Biuletyn Biura Studiow i Ekspertyz Kancelarii Sejmu. 1997. Nr 3 (25). S. 59).
72 Garlicki L. Konstytucja a ustawy przedkonstytu-cyjne // Wejscie w zycie nowej Konstytucji Rze-czypospolitej Polskiej: XXXIX Ogolnopolska Kon-ferencja Katedr Prawa Konstytucyjnego / Z. Witkowski (red.). S. 43.
73 См.: Sarnecki P. Wprowadzenie Konstytucji w zycie. S. 17; Sarnecki P. Ustawa z 14 marca 2003 r. o referendum ogolnokrajowym na tle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. S. 20.
74 См.: Jabtonski M. Ogolna charakterystyka insty-tucji referendum ogolnokrajowego po uchwaleniu nowej Konstytucji RP. Acta Universatis Wratisla-viensis 2142. S. 145.
75 Данные на 1 января 2008 года: http://www.sejm. gov.pl. Сейм не принял: народное ходатайство о проведении референдума о приватизации и ре-приватизации лесных угодий (документ Сейма № 1735 III созыва); народное ходатайство о проведении референдума о рамках, форме и стоимости реприватизации общественной собственности, национализированной государством в 1944 — 1962 годах (документ Сейма № 2339
III созыва), и народное ходатайство о проведении референдума о согласии граждан на продажу земли иностранцам (документ Сейма № 1032
IV созыва).
76 См.: Jabtonski M. Referendum de lege lata i de lege ferenda. Acta Universitatis Wratislaviensis 2047 // Przeglgd Prawa i Administracji. T. XXXIX. 1997. S. 75.
