CC BY
34
DOI 10.24412/2227-7315-2022-5-142-148 УДК 342.98
А.В. Колесников
НЕПОГАШЕННАЯ СУДИМОСТЬ
КАК ОГРАНИЧЕНИЕ НА ГОСУДАРСТВЕННУЮ
ГРАЖДАНСКУЮ И МУНИЦИПАЛЬНУЮ СЛУЖБУ
Введение: в отличие от государственной службы и многих видов трудовой деятельности, поступление на муниципальную службу допускается при наличии непогашенной судимости. Это не соответствует единству служебных критериев, занижает оценку и статус службы в органах местного самоуправления и допускает не исправившихся лиц к осуществлению публичной деятельности. Цель: осветить возможное негативное влияние отсутствия при поступлении на муниципальную службу такого ограничения, как непогашенная судимость. Методологическая основа: исследование осуществлялось на основе методов диалектики, сравнения и прогноза, позволивших проследить взаимосвязь между абстракцией в виде предполагаемых результатов организации желаемой системы публичной гражданской службы и существующей правовой реальностью. Результаты: выявлен дисбаланс в единстве ограничений для государственной гражданской и муниципальной службы. Выводы: необходима унификация служебной деятельности, создание кодекса публичной службы, устанавливающего единые для всех видов службы принципы и служебные видовые особенности.
Ключевые слова: муниципальная служба, государственная служба, непогашенная судимость, публичная служба, единство ограничений и требований, кодекс публичной службы.
A.V. Kolesnikov
OUTSTANDING CONVICTION AS A RESTRICTION ON CIVIL AND MUNICIPAL SERVICE
Background: in contrast to civil service and many types of employment, entry into municipal service is allowed in the presence of an outstanding conviction. This is inconsistent with the unity of service criteria, underestimates the evaluation and status of service in local government, and allows unreformed individuals to perform public activities. Objective: to highlight the possible negative impact of the absence of such a restriction as an outstanding criminal record when entering the municipal service. Methodology: the research was carried out on the basis of methods of dialectics, comparison and prediction, which made it possible to trace the relationship between abstraction in the form of the expected results of the organization of the desired public civil service system and the existing legal reality. Results: an imbalance in the unity of restrictions for the state civil and municipal service was revealed. Conclusions: the
© Колесников Андрей Владимирович, 2022
Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: kaviras@yandex.ru © Kolesnikov Andrey Vladimirovich, 2022
Candidate of Law, Associate Professor, Department of Administrative and Municipal Law (Saratov State Law 142 Academy)
unification of service activities, the creation of a public service code that establishes the uniform principles and service specifics for all types of service is necessary.
Key-words: municipal service, public service, outstanding criminal record, unity of restrictions and requirements, public service code.
«Когда все пропуска были выданы и в фойе уменьшили свет, Яков Менелаевич вспомнил: эти чистые глаза, этот уверенный взгляд он видел в Таганской тюрьме в 1922 году, когда и сам сидел там по пустяковому делу...» [1, с. 301] Е. Петров, И. Ильф
Есть различия и в ограничениях, которые по законодательству должны быть едиными для всех видов публичной гражданской службы. Например, наличие непогашенной судимости является, в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 30 декабря 2021 г.)1 (далее — Федеральный закон № 79-ФЗ), ограничением, препятствующим поступлению на государственную гражданскую службу. Сходного ограничения, связанного с муниципальной службой не наблюдается. Неслучайно п. 9 анкеты2, заполняемой и представляемой при поступлении на государственную гражданскую и муниципальную службу, с вопросом «Были ли Вы судимы, когда и за что?» заполняется только при поступлении на государственную гражданскую службу. Конституционный Суд РФ (далее — КС РФ) высказался по этому поводу достаточно витиевато. С одной стороны, он отметил, что «...единство ограничений и обязательств... представляет собой один из принципов построения правовых институтов государственной гражданской и муниципальной службы. является основой для синхронизации правового регулирования отношений, связанных с определением правового статуса лиц, проходящих службу какого-либо из указанных видов»3. С дугой стороны, по его мнению, «.предусмотренное законом единство такого рода ограничений и обязательств, установление которых относится к сфере дискреционных полномочий законодателя, само по себе не предполагает их полного тождества. наличие либо отсутствие у лица, поступающего на муниципальную службу, судимости как таковое не может повлиять на оценку соответствия его квалификационным требованиям. установление для государственных гражданских и муниципальных служащих различных ограничений, являющихся элементами правового статуса указанных лиц, само по себе не выходит за пределы дискреции федерального законодателя»4. Иначе говоря, наличие
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215; 2022. № 1, ч. I, ст. 6. 2
2 См.: Распоряжение Правительства РФ от 26 мая 2005 г. № 667-р «Об утверждении формы 8 анкеты, представляемой гражданином Российской Федерации, поступающим на государственную гражданскую службу Российской Федерации или на муниципальную службу в Российской Федерации» (в ред. от 20 ноября 2019 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 22,
ст. 2192; 2019. № 47, ст. 6729.
3 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 13 февраля 2020 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности пунктов 1 и 2 статьи 5 Федерального закона „О муниципальной службе в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданки Н.Г. Малышевой» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 8, ст. 1118.
4 См.: Там же. 143
принципа единства требований является основой для синхронизации статуса государственных гражданских и муниципальных служащих, но законодатель может этот статус дифференцировать и рассинхронизировать по своему усмотрению. Вместе с тем разница в статусе влечет сложности в применении принципа единства требований к служащим. Например, лицо, имеющее право занимать должность муниципальной службы не всегда может перейти на работу в орган государственной власти и замещать должность государственного гражданского служащего. Законодательство субъектов РФ1 предусматривает, помимо единых требований к служащим государственных и муниципальных органов, также их соотношение, которое предполагает (при необходимости) ротацию служащих из органов государственной власти в органы местного самоуправления и наоборот. В этой связи непонятно — для чего существует принцип единства ограничений, связанных со службой, если они не одинаковые? Наличие разнообразия в ограничениях для государственной гражданской и муниципальной службы не противоречит Конституции РФ и возможно не влияет на квалификацию служащего, но оно, во-первых, противоречит основам межслужебного взаимодействия и принципу единства ограничений при прохождении муниципальной и государственной гражданской службы. Во-вторых, наличие возможности поступления на муниципальную службу лиц с непогашенной судимостью, понижает ценностное значение самой муниципальной службы, статуса органов местного самоуправления и служащих, важность решаемых вопросов местного значения. В-третьих, это не сочетается с принципом публичности, который, несомненно, должен учитываться при оценке не только квалификации, но и коммуникативных качеств претендента на должность муниципальной службы. Судимость, по мнению КС РФ, «представляет собой правовое состояние лица, обусловленное фактом осуждения и назначения ему по приговору суда наказания за совершенное преступление... имеющаяся у лица непогашенная или неснятая судимость порождает особые, складывающиеся на основе уголовно-правового регулирования публично-правовые отношения его с государством, которые. служат основанием для оценки его личности и совершенных им преступлений как обладающих повышенной общественной опасностью»2. Ее наличие говорит о том, что человек понес наказание не в полной мере и «свидетельствует о повышенной опасности осужденного для социума»3. «Условиями снятия судимости являются безупречное поведение лица, отбывшего наказание, а также возмещение вреда, причиненного преступлением» [2, с. 638]. При этом имущественный вред иногда достигает десятков миллионов рублей, которые тяжелым грузом сопровождают его всю жизнь. Даже если временной срок погашения судимости прошел,
¡5 1 См., например: ст. 2 Закона Саратовской области от 2 августа 2007 г. № 157-ЗСО «О неко-
§ торых вопросах муниципальной службы в Саратовской области» (в ред. от 29 сентября 2021 г.) " // «Саратовская областная газета». Официальное приложение. 2007. 17 авг.; Собр. законода-
1 тельства Саратовской области. 2021. № 2.
S 2 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 19 марта 2003 г. № 3-П «По делу о про-
верке конституционности положений Уголовного кодекса Российской Федерации, регламентирующих правовые последствия судимости лица, неоднократности и рецидива преступлений, а также пунктов 1-8 Постановления Государственной Думы от 26 мая 2000 года „Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов" в связи с запросом Останкинского межмуниципального (районного) суда города Москвы и жалобами ряда граждан» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 14, ст. 1302.
3 Храброе О. Отличие в юридических понятиях между погашенной и снятой судимостью // LexConsult.online. URL: https://lexconsult.onli.ne/9175-pogashennaya-snyataya-sudimosti (дата 144 обращения: 01.06.2022).
гражданину, не выплатившему сумму, определенную в приговоре, судимость не погасят, и он не сможет поступить на государственную гражданскую службу. Однако на муниципальную службу дорога открыта. Если это не исправить, то, как это часто бывает в субкультурной среде, кадровый работник в органе местного самоуправления с непогашенной судимостью обязательно «поддержит» и «продвинет» на должность муниципальной службы своего «кореша». На наш взгляд, граждане, допускаемые к решению вопросов местного значения и осуществлению публичных полномочий и функций, а также к работе с населением, должны быть не только квалифицированными профессионалами, но и не иметь непогашенной судимости. Сам факт наличия у гражданина статуса лица с непогашенной судимостью характеризует его как еще не доказавшего, что он окончательно исправился и стал законопослушным членом общества. В справочно-правовой системе «КонсультантПлюс» отображается 108 федеральных нормативных актов, в которых закреплены ограничения по профессиям и статусам, основанным на наличии у гражданина непогашенной судимости. Среди них профессии, не связанные с публичной деятельностью. Даже получение гражданином статуса индивидуального предпринимателя в соответствии с ч. 4 ст. 22.1 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (в ред. от 11 июня 2022 г.)1, ограничено наличием непогашенной судимости по определенному перечню преступлений. Все это влечет дисбаланс взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы и несоответствие требованию единства ограничений и обязательств при прохождении службы.
Законодатель также не учел, что общие нормы, представляющие собой основу для специальных нормативных установок, и имеющие принципиальное значение, обладают более фундаментальной природой, то есть он «обязан учитывать действующие принципы национального и международного права. В случае обнаружения несоответствия тех или иных норм принципам права, он должен отменить указанные нормы либо изменить их содержание, привести в соответствие с действующими нормативно-руководящими положениями» [3, с. 117]. Тем более, что идентичные принципы взаимосвязи разных видов службы закреплены и в ст. 5 Постановления Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ № 47-11 от 13 апреля 2018 г. «О модельном законе „О государственной гражданской и муниципальной службе"»2, который относится к международным. Это означает, что для лиц с непогашенной судимостью должны быть введены ограничения на любую публичную службу.
Мы также считаем, что простого предоставления информации о наличии (отсутствии) непогашенной судимости в анкете не достаточно. Иначе, как показывает практика, некоторые претенденты на службу обманут и скажут: «Чистенький я! Век воли не видать!». Необходимо представлять подтверждающие документы, как это предусмотрено в ст. 65 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (в ред. от 25 февраля 2022 г.)3 (далее — ТК РФ) при заключении трудового договора. Среди них «справка о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уго-
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 33, ч. I, ст. 3431; 2022. № 24, ст. 3927.
2 См.: Информационный бюллетень // Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 2018. № 69 (ч. 2).
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. I, ст. 3; 2022. № 9, ч. I, ст. 1259. 145
ловного преследования по реабилитирующим основаниям» и «справка о том, является или не является лицо подвергнутым административному наказанию за потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача либо новых потенциально опасных психоактивных веществ». Аналогичные справки не включены в перечень необходимых документов при поступлении ни на государственную гражданскую, ни на муниципальную службу, хотя муниципальная служба осуществляется на основе трудового договора. Учитывая публичность служебной деятельности, требования ст. 65 ТК РФ о необходимости предоставления вышеуказанных справок должны быть введены во все законы, регулирующие публичную службу. Отметим, что перечни документов, необходимых для поступления на службу, закрепленные в ст. 26 Федерального закона № 79-ФЗ и в ст. 16 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (в ред. от 26 мая 2021 г.)1 (далее — Федеральный закон № 25-ФЗ) не являются исчерпывающими. На практике часто требуются вышеуказанные справки и иные документы в соответствии с иными федеральными нормативными правовыми актами, однако их формальное отсутствие в перечнях Федерального закона № 79-ФЗ и Федерального закона № 25-ФЗ влечет неправильное толкование норм права и судебные споры о легальности требования соответствующих сведений при поступлении на службу. Суды признают законность требования о предоставлении дополнительных документов, в том числе и справок2, связанных со сведениями о непогашенной судимости, если речь идет о конкурсе на должность муниципальной службы, которая предусматривает деятельность в сферах, аналогичных видам трудовой деятельности, предусмотренным ст. 331 и 351.1 ТК РФ. Тем не менее, перечень документов, утверждаемых органами местного самоуправления, разнороден и не всегда отражает предписания федерального законодательства. Так, например, гражданин, пожелавший участвовать в конкурсе на должность главы администрации, обратился в суд с административным иском к Совету народных депутатов Собинского района и конкурсной комиссии о признании решения комиссии незаконным. В обоснование иска он указал, что перечень документов «.был неопределенным по своему содержанию, его неоднократные просьбы разъяснить указанные положения были проигнорированы комиссией, разъяснение о том, что понимается под фразой "иные документы, предусмотренные федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации" поступило на его электронную почту за 15 минут до окончания срока приема документов на участие в конкурсе. Считает, что наличие неопределенного перечня документов является недопустимым, содержащим коррупциогенный фактор»3. Собинский городской суд Владимирской области отказал гражданину и встал на сторону ответчика, но сам факт такого обращения свидетельствует о правовой туманности данного вопроса, а неопреде-
8 1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 10, ст. 1152; 2021. № 18, ст. 3060.
2 См.: Апелляционное определение Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 10 сентября 2020 г. № 66а-4311/2020 // Первый апелляционный суд общей юрисдикции. URL: http://1ap. sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_op=doc&number=696783&delo_ id=5&new=5&text_number=1 (дата обращения: 01.06.2022).
3 См.: Решение Собинского городского суда Владимирской области от 30 марта 2021 г. № 2а-1-237/2021 УИД 33RS0017-01-2021-000204-72 // Собинский городской суд Владимирской области. URL: https://sobinsky--wld.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_ op=doc&number=87192695&delo_id=1540005&new=0&text_number=1 (дата обращения:
146 01.06.2022).
ленность перечня действительно свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора в законодательстве.
В некоторых случаях муниципальные нормативные правовые акты, определяющие перечень документов, в силу безграмотности и низких профессиональных качеств депутатов местных представительных органов, искажают смысл федеральных актов и включают в реестр документы не предусмотренные ст. 16 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ. Так, например, решением Новочебоксарского городского суда Чувашской области1 было отменено сразу три подпункта (в, г, к) пункта 7 «Положения о конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы в исполнительно-распорядительных органах местного самоуправления города Новочебоксарска»2. Среди неправомерно требуемых документов: копия паспорта или заменяющего его документа; копия трудовой книжки (вместо оригинала); иные документы, предусмотренные законодательством Чувашской Республики.
В настоящее время сведения о наличии непогашенной судимости, указанные в анкете, зачастую ничем не подтверждаются, а лишь подлежат проверке, которая, в соответствии с ч. 3 ст. 6 Федерального закона 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» (в ред. от 1 апреля 2022 г.)3 является мерой профилактики коррупции и возложена ч. 3 ст. 10 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» (в ред. от 2 июля 2021 г.)4 на государственные и муниципальные органы, которым часто не хватает сил и средств, а иной раз и желания на осуществление этой работы. На практике проверка подчас проводится только благодаря усилиям прокурора. Например, Юрьевецкий районный суд Ивановской области, рассмотрев исковое заявление прокурора Юрьевецкой районной прокуратуры к администрации Юрьевецкого муниципального района «о признании незаконным бездействия администрации, выразившееся в не проведении проверки достоверности предоставленных принимаемыми на работу на муниципальную службу гражданами персональных данных и иных сведений,... принял решение о признании незаконным бездействия администрации и обязал ее провести обработку персональных данных о судимости в пределах предусмотренных полномочий в отношении муниципальных служащих»5.
Таким образом, в условиях построения единой системы публичной власти и наличия принципа единства требований к государственным гражданским и муниципальным служащим, назрела необходимость в унификации служебного законодательства. Считаем, что стандартизация службы произойдет в случае принятия комплексного, объемного кодекса публичной службы, устанавливаю-
1 См.: Решение Новочебоксарского городского суда Чувашской Республики от 18 марта 2013 г. 5 по делу № 2-1062-13 // Новочебоксарский районный суд Чувашской республики. URL: http:// 1 novocheboksarsky.chv.sudrf.ru/#id=1_ba83d35e5bd1c639d6ccbd42d4c62b6a&shard=r21&from= ) p&r=%7B%22dateValue%22:%2218.03.2013%22%7D (дата обращения: 01.06.2022). 2
2 См.: Решение Новочебоксарского городского Собрания депутатов от 6 ноября 2008 г. № 51-5 S об утверждении «Положения о конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы в исполнительно-распорядительных органах местного самоуправления города Новочебоксарска» // Родники Чувашии, 20 ноября 2008 г., № 37 (146).
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. I, ст. 6228; 2022. № 14, ст. 2203.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 31, ч. I, ст. 3451; 2021. № 27, ч. I, ст. 5179.
5 См.: Решение Юрьевецкого районного суда Ивановской области от 24 августа 2015 г. по делу № 2-429/2015~М-447/2015. // Судебные и нормативные акты РФ. Суды общей юрисдикции. URL: https://sudact.rU/regular/doc/kIW7BJZJFcdJ/#top (дата обращения: 28.05.2022). 147
щего единые для всех видов службы принципы и индивидуальные особенности каждого вида службы. Это позволит также гармонизировать существующее объемное служебное законодательство.
Библиографический список
1. Ильф И., Петров Е. Двенадцать стульев. М.: Правда, 1982. 400 с.
2. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации: в 4 т. Общая часть (постатейный). / отв. ред. В.М. Лебедев. М.: Юрайт, 2017. Т. 1. 744 с.
3. Теория государства и права: учебник / под ред. В.К. Бабаева. М.: Юристъ, 2003. 592 с.
References
1. Ilf I., Petrov E. Twelve Chairs. M.: Pravda, 1982. 400 p.
2. Commentary to the Criminal Code of the Russian Federation: in 4 vols. The general part (article-by-article). / ed. V.M. Lebedev. M.: Yurayt, 2017. Vol. 1. 744 p.
3. Theory of State and Law: Textbook / Edited by V.K. Babaev. M.: Jurist, 2003. 592 p.
