CC BY
39А. В. Колесников,
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии, почетный работник высшего профессионального образования РФ
A.V. Kolesnikov,
Candidate of Law, Associate Professor of the Department of Administrative and Municipal Law of the Saratov State Law Academy, Honorary worker of higher professional education of the Russian Federation kaviras@yandex.ru
DOI:
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГРАЖДАНСКАЯ И МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА: НЕОБХОДИМОСТЬ УНИФИКАЦИИ И КОДИФИКАЦИИ
Аннотация: с появлением конституционного понятия единой системы публичной власти в России стало активно изменяться законодательство, регулирующее порядок I осуществления государственного и муниципального управления. Основным направ-25 лением модификаций стала унификация всех компонентов этой системы с целью укрепления вертикали власти и интеграции органов государственной и муниципальной
5 власти. В связи с этим назрела необходимость стандартизации государственной
06 гражданской и муниципальной службы в едином институте публичной гражданской щ службы и цельном кодексе, регулирующем единые основы и видовые отличия всех ^ видов публичной службы.
Ключевые слова: публичная гражданская служба, государственная гражданская ^ служба, муниципальная служба, единая система публичной власти, должность, чин.
ft STATE CIVIL AND MUNICIPAL SERVICE:
| THE NEED FOR UNIFICATION AND CODIFICATION
Abstract: with the advent of the constitutional concept of a unified system of public power in Russia, the legislation regulating the procedure for the implementation of state and § municipal government began to change actively. The main direction of these modifications ffl was the unification of all components of this system in order to strengthen the vertical ^ ofpower and the integration ofstate and municipal authorities. In this regard, there is a need ^ to standardize the state civil and municipal service in a single institute of public civil service and an integral code regulating the common foundations and specific differences of all types
136
of public service.
Keywords: public civil service, state civil service, municipal service, unified system f^ of public authority, position, rank. О
Одним из основных направлений организационно-правового единения элементов единой системы публичной власти в контексте новых конституционных изменений является дальнейшая консолидация институтов государственной гражданской и муниципальной службы. «Достижению этого будет способствовать... про-
ведение необходимых мер реформирования государственной гражданской службы и муниципальной службы, формирование, по сути, нового института публичной службы» [1, с. 22]. Упоминание в научных трудах понятия «публичная служба» можно встретить у разных § авторов, занимающихся исследованием общих служебных вопросов. Его не отождествляют с военной и иными видами правоохранитель- Ц ной службы, используя при анализе «основных аспектов взаимосвя- !8 зи государственной гражданской службы и муниципальной службы | как составляющих единого института публичной службы» [2, с. 16], з являющимся, по мнению В.В. Нестеренко, «перспективным векто- Ц ром развития государства в целом» [Там же, с. 17]. Однако сегодня | в большинстве случаев пока еще «относительная автономия органов | местного самоуправления от органов государственной власти рассма- 5 тривается теоретиками муниципального права как основа формиро- 1
вания системы муниципальной службы, которая по примеру самого §
§
местного самоуправления сохраняет принципиальное единство усло- |
вий и порядка (режима) службы, но, тем не менее, с государственной а
службой не отождествляется и отделена от нее законодательно» [3, ^
с. 5]. Другими словами, наличие отдельного института муниципаль- »
ной службы выполняет, скорее, «показательную функцию» наличия £
в государстве децентрализации управления и функционирования ор- §
ганизационно обособленной системы органов местного самоуправле- | ния. О существующей схожести двух видов службы говорит многое.
Во-первых, построение единой системы публичной власти долж- ^
но осуществляться по унифицированным принципам и согласно .§.
однородным требованиям, предъявляемым как к формам и методам |
организации компонентов единой системы, так и к отдельным эле- |
ментам, непосредственно осуществляющим властные полномочия. |
Генезис формирования принципов государственной и муниципальной ^
службы свидетельствует о стремлении к максимальной унификации |
институтов службы в органах публичной власти еще в первых постсо- | ветских законах, регулирующих служебные отношения. С принятием
Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государствен- 137
ной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 31 июля а
2020 г.) [4] (далее - Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ) ш
и Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципаль- §
ной службе в Российской Федерации» (в ред. от 23 ноября 2020 г.) [5] |
(далее - Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ) соотношение § принципов стало еще более отчетливым.
Во-вторых, помимо норм отмеченных законов, взаимосвязь этих видов службы предусмотрена и ч. 1 ст. 3 Федерального за-
кона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (в ред. от 2 июля 2021 г.) [6] (далее
- Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ). Ее сущность
- в единстве требований к служащим, соотносимости условий их труда и учета стажа службы во всех органах публичной власти при исчислении общего стажа службы или деятельности на муниципальных и государственных должностях. Это норма общего характера. По мнению судей Конституционного Суда РФ (далее - КС РФ), «единство публичной природы государственной и муниципальной службы предполагает их взаимосвязь.., которая, учитывая объективную схожесть условий и порядка прохождения данных видов публичной службы, обеспечивается в том числе посредством единства ограничений и обязательств, налагаемых на государственных гражданских и муниципальных служащих» [7].
„о Казалось бы, «единство двух видов публичной службы в данном го случае означает и коренное единство правовой природы их режимов.
Однако в действительности делать такой вывод нельзя, поскольку дея-№ тельность по обеспечению исполнения полномочий в режиме государей ственной службы напрямую объявлена служебной, и регулирующие § ее нормы в полном объеме внесены в содержание административно-2 правового режима государственной гражданской службы. Например, ^ сюда включены вопросы заключения и расторжения служебного — контракта, служебного времени и времени отдыха, отпуска на граж-§ данской службе, должностного регламента и т.п., что в законодатель-^ стве о муниципальной службе отнесено к регулированию нормами § трудового права» [3, с. 7]. И здесь начинают проявляться нюансы, ^ порождающие отдельные противоречия между трудовым и служебным (административным) законодательством. Разница в подходах оо „
о к правовому регулированию государственной гражданской и муници-^ пальной службы нормами Трудового кодекса РФ от 30 декабря 2001 г. С № 197-ФЗ [8] (в ред. от 25 февраля 2022 г.) (далее - ТК РФ) очевидна. Если в соответствии со ст. 73 Федерального закона от 27 июля 2004 г.
138 № 79-ФЗ нормы трудового права используются лишь в правоотно-^ шениях, не урегулированных самим законом, то есть применяются СЧ субсидиарно, то правоотношения в системе муниципальной службы ® регулируются нормами ТК РФ с особенностями, установленными ^ законодательством о муниципальной службе. При этом данная норма «четко ничего не говорит о приоритете трудового либо служебного законодательства» [9, с. 214].
Еще на стадии принятия Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ М.В. Пресняков и С.Е Чаннов писали, что, «отказываясь
от концепции служебного права в пользу регулирования муници-пально-служебных отношений нормами права трудового, авторы, как это часто бывает, в проекте Закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" "вместе с водой выплеснули и ребенка". ^ Специфика муниципальной службы, ее публичный характер в законопроекте практически не отражены» [10, с. 89]. В частности, Ц по мнению С. Е. Чаннова, во-первых, одним из противоречий трудо- !8 вого права служебному является отсутствие в ТК РФ такого требова- | ния к работнику, как владение государственным (русским) языком. з В этом проявляется публичность и общезначимость муниципальной Ц службы. Более того, одним из принципов трудового права является а запрет на дискриминацию по языковому признаку. Далее, несмотря | на то, что с муниципальным служащим заключается трудовой до- 5 говор (контракт), в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ 1 термин «работодатель» подменяется категориями «наниматель», | «представитель нанимателя» и является их синонимом. «При этом | указанная ошибка носит отнюдь не только теоретический, как а можно подумать, характер, но и способна вызвать определенные ^ трудности при применении законодательства о муниципальной » службе» [9, с. 27]. 5
Единство квалификационных требований, а также соотношение должностей для государственных гражданских и муниципальных слу- | жащих должны подразумевать единые методики оценки квалификации 8 и юридическое выражение уровня профессионализма в должностном ^ положении служащего. Оценка квалификации должна отображаться .§. в категории должности и классном чине, присваиваемом служащему. | В связи с этим непоследовательным выглядит отношение законодателя | к чинам в системе муниципальной службы. Все чины государственной | гражданской службы подробно определены в ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. Чины муниципальной службы могут | быть предусмотрены лишь законом субъекта РФ. Эта диспозитивная | норма означает следующее:
1. В отдельных субъектах РФ чины могут вообще не предусматри- 139 ваться. Это помешает справедливой оценке квалификации служащего, 3 продвижению его по служебной лестнице и повышению его заработ- и ной платы, что, несомненно, скажется на пенсионном обеспечении |
и других существенных условиях служебной деятельности, а также |
затруднит оценку руководителем динамики роста служащего в рамках | одной должностной группы.
2. Соотношение должностей между государственными гражданскими и муниципальными служащими будет осложнено.
3. Последует увеличение регионального объема нормативных правовых актов о классных чинах и о соотношении должностей государственной гражданской и муниципальной службы.
4. Классные чины одного субъекта РФ могут сильно отличаться от другого региона. В связи с этим определение профессионализма служащего, переехавшего из одного региона в другой, и предоставление ему должностного положения, соответствующего его реальной квалификации, будет затруднено.
Практика идет по пути установления единообразия чинов во всех субъектах РФ, следовательно, необходимость унификации и введения законодательного единообразия чинов во всей системе публичной гражданской службы можно считать доказанной эволюционным путем.
Помимо этого, должности государственной гражданской службы „о подразделяются на категории и группы, а должности муниципальной го службы - только на группы. Вероятно, это обусловлено тем, что, во-первых, основное регулирование прохождения службы осуществляется на основе ТК РФ, во-вторых, такое отношение - это попытка подчеркнуть самостоятельность субъектов РФ и местного самоуправления, а в-третьих, это объясняется предполагаемым малым количеством 2 служащих в небольших муниципальных образованиях сельского, ^ городского и внутригородского (городов федерального значения) — типов. Однако сегодня ситуация изменилась. Появилось конститу-§ ционное понятие единой системы публичной власти, которое «обусловливает необходимость осуществления реформы государственной гражданской и муниципальной службы, формирование комплексного конституционно-правового института публичной службы» [1, с. 21].
С этой целью необходимо принять целостный Кодекс публичной о службы, объединяющий законодательство о всех видах публичной ^ службы. Кодекс получится объемный, но будет соответствовать принес ципу конкретности нормативного правового акта, который означает, что принимаемый акт должен содержать в себе как можно меньше отсылоч-140 ных норм и включать концентрированную информацию. В нем следует ^ определить систему публичной службы, общие требования для всех СЧ служащих, а в разделах можно закрепить особенности службы разных ® видов. Большие акты не редкость для зарубежных стран, но в России ^ принимаются, к сожалению, нечасто. Например, в Законе провинции Альберта (Канада) «О муниципальном управлении» [11] 1000 статей. Он комплексный и удобный для использования, поскольку не требует дополнительных поисков. В Кодексе публичной службы необходимо закрепить следующую структуру системы публичной службы:
I
С
1. Гражданская публичная служба, которая подразделяется:
а) на федеральную гражданскую службу
б) гражданскую службу субъекта РФ
в) муниципальную гражданскую службу; 5
2. Государственная служба, которая подразделяется:
а) на военную службу а
б) государственную службу иных видов. 5 Принятие такого Кодекса даст возможность устранить многие |
противоречия между административным (служебным) правом з
и трудовым правом, сделать правовое положение служащего более Ц
прозрачным, конкретным и стабильным. Кодекс также позволит кон- а
солидировать служебное законодательство, устранить противоречия |
в юридических статусах служащих разных видов службы, разгрузить |
суды и построить единую систему работы с кадрами. 1
.с
Ш
Список литературы: е?
1. Чеботарев, Г. Н. Публичная служба и общественное представительство: | синергия сотрудничества / Г. Н. Чеботарев // Конституционное и муници- 2 пальное право. - М. : Юрист. - 2021. - № 7. - С. 21-24. 1
2. Нестеренко, В.В. Взаимосвязь государственной гражданской служ- ? бы и муниципальной службы: основы и перспективы / В.В. Нестеренко // 1 Муниципальная служба: правовые вопросы. - М. : Юрист. - 2021. - № 4. § - С. 16-19. |
3. Петров, С.М. К вопросу о правовом регулировании муниципальной службы в Российской Федерации / С.М. Петров // Законодательство и экономика. - М. : Законодательство и экономика, 2009. - № 7. - С. 5-9.
4. Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2004. - № 31, ст. 3215.
5. Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2007. - № 10, ст. 1152.
6. Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2003. - № 22, ст. 2063.
7. По делу о проверке конституционности пунктов 1 и 2 ста-
s
1 1
I!
ц 1
Л
тьи 5 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской ф
■е-
I!
ц
и
Федерации» в связи с жалобой гражданки Н.Г. Малышевой : постановление Конституционного Суда РФ от 13 февраля 2020 г. № 8-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2020. - № 8, ст. 1118.
8. Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 1, ч. 1, ст. 3; 141 2022. - № 9, ч. 1, ст. 1259. —
9. Пресняков, М.В. Административно-правовое регулирование служеб- ь ных отношений: теория и практика / М.В. Пресняков, С.Е. Чаннов; под ред. ° Г.Н. Комковой. - Саратов : Научная книга, 2008. - 412 с. §
10. Пресняков, М. В. Реформирование законодательства о муниципальной | службе как составная часть административной реформы / М.В. Пресняков, * С.Е. Чаннов // Трудовое право. - М. : Интел-Синтез, 2007. - № 4. - С. 83-91. В
11. Municipal Government Act. Chapter M-26. - URL: https://www. qp.alberta.ca/documents/acts/m26.pdf (дата обращения: 12.10.2021).
