CC BY
21
Вестник Прикамского социального института. 2022. № 1 (91). С. 22-27. Bulletin of Prikamsky Social Institute. 2022. No. 1 (91). P. 22-27.
Научная статья УДК 342
СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И ПОНЯТИЕ ПУБЛИЧНОЙ СЛУЖБЫ В КОНТЕКСТЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГРАЖДАН, ОБЩЕСТВА И ГОСУДАРСТВА
Иван Владимирович Упоров
Краснодарский университет МВД России, Краснодар, Россия, uporov@list.ru
Аннотация. Рассматриваются основные характеристики публичной службы, в которую включены как государственная, так и муниципальная служба. Анализируются нормы Конституции России, другие законодательные акты, научные труды по заявленной проблематике. Отмечается, что этот интегрированный институт стал исследоваться сравнительно недавно, когда стало ясно, что регулируемые и изучаемые до этого по отдельности указанные виды службы имеют больше общего, чем различий. Раскрывается социально-правовая природа публичной службы, в рамках которой показывается взаимодействие граждан, общества и государства, предлагается соответствующая дефиниция.
Ключевые слова: публичная служба, должность, граждане, общество, государство, власть. Для цитирования: Упоров И. В. Социально-правовая природа и понятие публичной службы в контексте взаимодействия граждан, общества и государства // Вестник Прикамского социального института. 2022. № 1 (91). C. 22-27.
Original article
SOCIO-LEGAL NATURE AND THE CONCEPT OF PUBLIC SERVICE IN THE CONTEXT OF INTERACTION BETWEEN CITIZENS,
SOCIETY AND THE STATE
Ivan V. Uporov
Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Krasnodar, Russia, uporov@list.ru
Abstract. The main characteristics of the public service are considered, which includes both state and municipal service. The norms of the Constitution of Russia, other legislative acts, scientific works on the stated issues are analyzed. It is noted that this integrated institution began to be studied relatively recently, when it became clear that the specified types of service regulated and studied separately before have more in common than differences. The socio-legal nature of the public service is revealed, within which the interaction of citizens, society and the state is shown, and an appropriate definition is proposed.
Keywords: public service, position, citizens, society, state, power.
For citation: Uporov I. V. Socio-legal nature and the concept of public service in the context of interaction between citizens, society and the state. Bulletin of Prikamsky Social Institute. 2022. No. 1 (91). Pp. 22-27. (In Russ.)
© Упоров И. В., 2022
В каждом государстве определенным образом регулируется взаимосвязь (взаимодействие) граждан страны, общества в целом и государства. В России, как и абсолютном большинстве других стран, эта взаимодействие основывается на принципе народовластия, который закрепляется в ст. 3 Конституции России. Однако это общий демократический принцип. Он конкретизируется в ряде других конституционных норм, в том числе в ст. 32, где указывается: «Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей ... имеют равный доступ к государственной службе»1. В этой связи нужно заметить, что институт государственной службы в нынешней его трактовке появился в России после распада СССР в 1991 году как результат трансформации прежней системы Советов и их исполкомов в новую систему государственного управления.
Сразу после принятия Конституции России (12 декабря 1993 года) был издан указ Президента, утвердивший Положение о федеральной государственной службе , положивший начало системному правовому регулированию государственной службы, которая, с учетом ч. 1 и 2 ст. 11 Конституции России, функционирует на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации (региональном уровне). Затем, по мере развития данного института, последовательно были приняты Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995), Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» (2003), Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (2004). Между тем, помимо федерального и регионального уровней публично-властных отношений, имеется еще один, нижний уровень таких отношений - это уровень муниципальных образований, где формируются органы местного самоуправления. В Конституции России органы местного самоуправления длительное время не назывались властными структурами, хотя фактически таковыми являлись, более того, в ст. 12 Конституции России указывается, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Тем самым местное самоуправление отграничивалось от государственной власти, что было сделано в связи с выбором в начале 1990-х годов европейского вектора развития государственности. Соответственно, была создана муниципальная служба, которая сначала регулировалась Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (1998), а затем был принят ныне еще действующий Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» (2007).
Однако, как показала социальная практика, предусмотренное Конституцией России отграничение государственной и муниципальной власти оказалось недостаточно эффективным (органы местного самоуправления в силу отсутствия опыта, финансовых ресурсов и ряда других причин оказались не готовы самостоятельно решать должным образом возложенные на них вопросы местного значения). В результате известными конституционными поправками 2020 года была введена новая ч. 3 ст. 132 Конституции России: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории»3.
В результате эти два института (государственная служба и муниципальная служба) в доктринальном плане стали именоваться публичной службой, учитывая, что между госу-
1 Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] (принята всенарод. голосованием 12.12.1993 с изм., одобренными в ходе общерос. голосования 01.07.2020) // Офиц. интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020 (дата обращения: 10.05.2022).
2 Об утверждении Положения о федеральной государственной службе: указ Президента России от 22.12.1993 № 2267 // Рос. газета. 1993. 24 дек.
3 Конституция Российской Федерации ...
дарственной службой и муниципальной службой много общего, и главное в этом смысле то, что они преследуют публичные цели, о чем далее будет сказано подробнее. Однако практически до последнего времени государственная служба и муниципальная служба в научно-правовой литературе исследуются в разрыве друг от друга, что, на наш взгляд, неправильно. В этой связи мы полагаем, что необходимо интегрировать эти два института в единый институт публичной службы. Соответственно, появляется обновленная терминология: публичный орган власти, публичный служащий, стаж публичной службы, публичная должность, должность публичной службы и т. д.
Для начала следует определить социально-правовую природу публичной службы; при этом мы рассматриваем различные точки зрения, которые высказывались как по поводу государственной службы, так и по поводу муниципальной службы и которые одинаково применимы к обоим видам публичной службы. Так, Т. Э. Каллагов отмечает, что природа муниципальной службы носит двойственный характер: «...с одной стороны, муниципальный служащий призван служить органу местного самоуправления в целях реализации конституционных принципов местного самоуправления. С другой стороны, муниципальный служащий служит в конкретном муниципальном образовании» [1, с. 17-18]. Этот вопрос характерен и для государственной службы. И здесь мы сталкиваемся с вопросом соотношения публичных должностей и должностей публичной службы (в системе муниципальной службы муниципальная должность отграничивается от должности муниципальной службы; аналогично и в системе государственной службы). Однако мы не усматриваем указанной двойственности, поскольку публичный служащий отнюдь не «призван служить» органу публичной власти, и в целом сама постановка вопроса о том, что социально-правовая природа публичной службы связывается со «служением», представляется неубедительной.
В этом контексте в литературе отмечается, что с точки зрения социальных наук муниципальная (государственная) служба «является социальным институтом, который обобщает в себе следующие признаки: является своеобразной формой человеческой деятельности, основанной на четко разработанной идеологии, системе правил и норм, а также развитом социальном контроле за их исполнением» [2]. Определяя публичную службу как социальный институт, можно, очевидно, в широком смысле говорить о том, что она также «является организованной системой связей и социальных норм, которая объединяет значимые общественные ценности и процедуры, удовлетворяющие основным потребностям общества» [3, с. 143]. Д. Л. Агранат и М. В. Лихачев, в свою очередь, полагают, что своей практикой социальный институт муниципальной (государственной) службы затрагивает фактически всё население страны, проживающее в муниципалитетах, в связи с чем можно предположить, что именно муниципальная служба приближается к категории основного социального института [4, с. 21].
Указанные позиции, как видно, отражают социальную составляющую социально-правовой природы муниципальной службы. Вместе с тем в рассматриваемом контексте вряд ли можно согласиться с А. М. Артемьевым в том, что публичная служба связывается прежде всего с наличием метода принуждения в процессе ее реализации [5, с. 30], даже при том, что такое утверждение касается правоохранительной службы, поскольку метод принуждения не является преобладающим ни в одном виде публичной службы.
Если иметь в виду правовую составляющую природы публичной службы, следует согласиться с тем, что публичную службу, а также деятельность лиц, замещающих публичные должности, объединяет конституционно-правовая природа - реализация публичной власти, осуществляемая строго в соответствии с действующими законами [6, с. 35]. В этом же контексте продолжением данной мысли можно считать суждение В. А. Козбаненко о
том, что «публичная служба включает в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов права: федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организуемых ими органов» [7, с. 29]. Отметим еще в этой связи позицию, с которой трудно полностью согласиться. Так, Т. Э. Каллагов в своей работе неоднократно проводит мысль о том, что публичная служба имеет принципиальное отличие от труда (трудовых отношений) и служба соотносится с трудом как публичное и частное в праве, и в этом контексте он считает неправильным увязывать публичную службу с трудовым договором [8, с. 75]. Однако, как мы полагаем, в широком смысле и служебная деятельность также является разновидностью трудовой деятельности. Дело в том, что труд и капитал, будучи фундаментальнейшими институтами человеческого сообщества, не могут существовать изолированно друг от друга, а своеобразным проводником между ними является государство, волю которого реализуют публичные служащие; последние, будучи такими же физическими лицами, как и представители капитала и труда, и осуществляя служебную деятельность на возмездной основе, с неизбежностью привносят в нее элементы, присущие отношениям труда и капитала, со своей, разумеется, спецификой.
Обобщая, можно отметить, что социально-правовая природа публичной службы характеризуется ее обусловленностью как социального института, позволяющего обеспечивать основные потребности жителей территориально-публичных образований на основе Конституции России и других нормативно-правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней.
Далее обратимся к понятию публичной службы. Это понятие одним из первых разработал и ввел в научный оборот известный специалист в сфере служебных отношений Ю. Н. Старилов. В частности, в одной из работ (в соавторстве) указывается, что «понятие публичной службы охватывает весь аппарат государственного управления и включает в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права: федеральных органов государственной власти Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и образуемых ими публичных объединений, фондов, учреждений и организаций» [9, с. 304]. В другой своей работе Ю. Н. Старилов указывает на то, что «при известных различиях оба вида публичной службы (государственную и муниципальную) объединяют общие вопросы: понятие, задачи, функции, виды управления и правовые источники» [10, с. 145], с чем нельзя не согласиться. Обратимся еще к нескольким точкам зрения по поводу публичной службы. Так, согласно точке зрения А. В. Гусева, характеристиками публичной службы являются такие параметры, как «наличие определенных функций по участию в управлении делами публичной власти; принадлежность к ее определенной организационно-правовой форме; наделение лица публичной службы специальным статусом, наличие особых правил допуска к службе, запретов и ограничений, условий труда и социальной защиты, особых условий и порядка прохождения и прекращения службы» [11, с. 54]. Здесь, на наш взгляд, не находит отражения целеполагание публичной службы, без чего указанное суждение некоторым образом теряет свою научную ценность. Согласно другой имеющейся точке зрения, «публичная служба представляет собой деятельность профессиональных управленцев по претворению в жизнь решений политиков» [12, с. 92].
Однако такое понятие представляется явно упрощенным, во всяком случае для целей научно-правового исследования, хотя определенный резон в нём, конечно, содержится. На наш взгляд, с учетом рассмотренных позиций, публичная служба может трактоваться следующим образом: это публичная трудовая деятельность граждан на публичных должностях и должностях публичной службы, осуществляемая по трудовому договору (контракту) или
на период функционирования избираемого органа публичной власти за счет бюджетных средств, по решению и реализации вопросов, позволяющих обеспечивать основные права и свободы граждан, интересы государства, субъектов Федерации, муниципальных образований. Отсюда вытекает и сущность публичной службы, в которой отражается реализация гражданами России своего конституционного права на управление делами общества.
Список источников
1. Каллагов Т. Э. Правовое регулирование муниципальной службы в условиях реформирования местного самоуправления в Российской Федерации. М.: РУСАИНС, 2016. 294 с.
2. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный) [Электронный ресурс] / Е. Ю. Киреева [и др.]; подготовлен для системы «КонсультантПлюс». Доступ из справ.-правовой системы «Консультан-тПлюс».
3. Фролов С. С. Основы социологии. М.: Юристъ, 1997. 343 с.
4. Агранат Д. Л., Лихачев М. В. Институционализация муниципальной службы // Международное публичное и частное право. 2012. № 3 (66). С. 20-23.
5. Артемьев А. М. К вопросу об определении сущности правоохранительной службы и ее структуры // Российский следователь. 2008. № 2. С. 29-32.
6. Буравлев Ю. М. Конституционно-правовые основы государственной службы и целесообразность ее интеграции с муниципальной службой // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10. С. 33-35.
7. Козбаненко В. А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 3. С. 28-34.
8. Каллагов Т. Э. Правовой режим осуществления муниципальной службы в Российской Федерации: дис ... канд. юрид. наук. М., 2008. 167 с.
9. Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М.: Инфра, 2019. 640 с.
10. Старилов Ю. Н. Служебное право. М.: Бек, 1996. 653 с.
11. Гусев А. В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования: дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2009. 448 с.
12. Административное право зарубежных стран / под ред. А. Н. Козырина и М. А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. 464 с.
References
1. Kallagov T. E. Pravovoe regulirovanie munitsipal'noi sluzhby v usloviiakh reformirovaniia mest-nogo samoupravleniia v Rossiiskoi Federatsii [Legal regulation of municipal service in the context of reforming local self-government in the Russian Federation]. Moscov, RUSAINS, 2016, 294 p. (In Russ.).
2. Kommentarii k Federal'nomu zakonu ot 2 marta 2007 g. № 25-FZ «O munitsipal'noi sluzhbe v Rossiiskoi Federatsii» (postateinyi) [Commentary on the Federal Law of March 2, 2007 No. 25-FZ "On Municipal Service in the Russian Federation" (item-by-article)]. Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Kon-sul'tan-tPlius». (In Russ.).
3. Frolov S. S. Osnovy sotsiologii [Fundamentals of sociology]. Moscov, Iurist", 1997, 343 p. (In Russ.).
4. Agranat D. L., Likhachev M. V. Institutsionalizatsiia munitsipal'noi sluzhby [Institutionalization of municipal service]. Mezhdunarodnoe publichnoe i chastnoe pravo. 2012, no. 3 (66), pp. 20-23. (In Russ.).
5. Artem'ev A. M. K voprosu ob opredelenii sushchnosti pravookhranitel'noi sluzhby i ee struktury [To the question of determining the nature of the law enforcement service and its structure]. Rossiiskii sle-dovatel'. 2008, no. 2, pp. 29-32. (In Russ.).
6. Buravlev Iu. M. Konstitutsionno-pravovye osnovy gosudarstvennoi sluzhby i tselesoobraznost' ee integratsii s munitsipal'noi sluzhboi [Constitutional and legal foundations of the public service and the feasibility of its integration with the municipal service]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2006, no. 10, pp. 33-35. (In Russ.).
7. Kozbanenko V. A. Publichno-pravovaia priroda statusa grazhdanskikh i munitsipal'nykh sluz-hashchikh: obshchee i osobennoe [Public law nature of the status of civil and municipal employees: general and special]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noepravo. 2003, no. 3, pp. 28-34. (In Russ.).
8. Kallagov T. E. Pravovoi rezhim osushchestvleniia munitsipal'noi sluzhby v Rossiiskoi Federatsii [The legal regime for the implementation of municipal service in the Russian Federation]. Candidate's thesis. Moscov, 2008, 167 p. (In Russ.).
9. Rossinskii B. V., Starilov Iu. N. Administrativnoe pravo [Administrative law]. Moscov, Infra, 2019, 640 p. (In Russ.).
10. Starilov Iu. N. Sluzhebnoe pravo [Service law]. Moscov, Bek, 1996, 653 p. (In Russ.).
11. Gusev A. V. Rossiiskaia gosudarstvennaia grazhdanskaia sluzhba: problemy pravovogo reguli-rovaniia [Service lawRussian state civil service: problems of legal regulation]. Doctor's thesis. Ekaterinburg, 2009, 448 p. (In Russ.).
12. Administrativnoe pravo zarubezhnykh stran [Administrative law of foreign countries]. Moscov, Spark, 2003, 464 p. (In Russ.).
Информация об авторе И. В. Упоров — доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор кафедры конституционного и административного права, Краснодарский университет МВД России.
Information about the author I. V. Uporov — Doctor of Historical Sciences, Candidate of Juridical Sciences, Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law Krasnodar University
of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
Статья поступила в редакцию 16.05.2022; одобрена после рецензирования 01.06.2022; принята к публикации 01.06.2022.
The article was submitted 16.05.2022; approved after review on 01.06.2022; accepted for publication on 01.06.2022.
