CC BY
9Неплатежи в ЖКХ и схемы поддержки
с низкими доходами
Романова С.И.,
генеральный директор группы компаний «Пачоли», к.э.н.,
Филимонов А.М.,
эксперт ООО «Нексиа Пачоли Консалтинг»
потребителей
Российская Федерация, как записано в статье 7 Конституции, является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Период трансформации экономического и политического строя нашей страны помимо положительных перемен привнес в общественную жизнь такое явление, как падение благосостояния значительной части населения. И хотя наша страна уже пережила полосу тотальных неплатежей за услуги ЖКХ, для России, как, прочем, для всего мира, весьма актуальной будет оставаться проблема преодоления неплатежей и поддержки малообеспеченных потребителей услуг общего экономического значения (в том числе услуг ЖКХ). Преодоление разрыва в доходах различных групп населения, вызванного переменами 90-х гг., повышение уровня благосостояния и формирование действенного среднего класса является приоритетом социальной политики страны в целом и государственного регулирования субъектов естественных монополий в частности. Ниже мы более подробно рассмотрим ставшие универсальными для рыночных экономик подходы, к которым прибегает государственное регулирование для решения проблемы неплатежей, а также схемы социальной поддержки потребителей.
Не углубляясь в анализ причин и последствий разрыва в доходах значительных групп населения, отметим, что в условиях рыночных отношений и реформированной энергетики этот разрыв бросил новые вызовы государственному регулированию тарифов на электро- и теплоэнергию для бытовых потребителей. С одной стороны, установление отражающих затраты тарифов как базы для развития естественных монополий стало одним из элементов реформы энергетики. С другой - национальные проекты, касающиеся социальной сферы в целом и социальной безопасности в частности, призваны усилить поддержку малообеспеченным слоям населения. По целому ряду причин реформы энергетики и ЖКХ (особенно их коммерческая составляющая в отношениях продавец-потребитель) шли с явным опережением реализации программ социального развития, направленных на поддержку наименее незащищенных групп потребителей. Это в свою очередь привело к росту таких негативных моментов, как выросший уровень неплатежей за коммунальные услуги, недовольство прово-
димыми в электроэнергетике реформами и, следовательно, недовольство проводимого правительством социально-экономического курса в целом.
Государственное регулирование естественных монополий как элемент властного механизма социального государства призвано предпринимать меры, чтобы потребители с низкими доходами были избавлены от выбора оплаты дорогостоящих коммунальных услуг или оплаты таких жизненно необходимых потребностей, как минимальное медобслуживание и продукты питания. Таким образом, помимо своих привычных функций ценоустановления государственное регулирование опосредованно должно заниматься и поиском баланса между неплатежами, финансовым здоровьем субъектов естественных монополий и социальной безопасностью. Независимо от причин неплатежи негативно влияют на всех участников рынка товаров/услуг общего экономического значения. Во-первых, неплатежи подвергают опасности финансовое положение энергетических компаний и ведут к их декапитализации; во-вторых, они создают условия для лавинообразного роста оборотных средств, принимаемых регулирующими органами в целях установления тарифов; и, в-третьих, они ведут к снижению качества жизни малообеспеченных потребителей и демотивации последних к труду, что выплескивается «фонтаном» смежных социальных проблем.
Можно определить группы рисков, которым подвержен бытовой потребитель: риски либерализации рынка товаров/услуг общего экономического значения, и, как следствие, риски ценообразования (в нашем случае - установления (или регулирования) тарифов), природоохранные и прочие. Минимизировать негативные эффекты от названных групп должны органы власти различных ветвей и уровней: законодательный орган, правительство, органы регулирования естественных монополий, должностные лица, контролирующие вопросы начисления и выплат пособий, местные органы власти. Механизмы снижения данных групп рисков давно известны в западной и отечественной практиках: это и субсидии как для промышленности, так и для наиболее уязвимых категорий населения; и тарифные схемы, и повышение энергоэффективности.
Что касается субсидирования предприятий, то здесь гораздо больше недостатков, чем преимуществ: отсутствие
i 73 ^
прозрачного механизма распределения субсидий между компаниями, отсутствие адресности (преимущества от понижения тарифов получают сразу все потребители, а не только малоимущие). По этим причинам субсидирование предприятий в современных экономиках непопулярно. В свою очередь субсидии потребителям более известны в силу своей универсальности, однако, их применение также сопряжено с рядом трудностей, касающихся работы административного механизма перевода денежных средств соответствующим группам потребителей. Во-первых, деньги могут задержаться и не дойти до целевого потребителя или могут быть им использованы не по назначению; во-вторых, широко применявшаяся в странах Восточной Европы в переходный период практика платежей посредством своеобразных quаsi-денег - ваучеров - привела к появлению «вторичного рынка» этих «ценных» бумаг; в-третьих, возможные целевые платежи непосредственно компаниям за того или иного потребителя требуют детальной разработки критериев «бедности» этого самого потребителя. Все это свидетельствует о том, что успех политики субсидирования заключается в ее последовательности, четком разграничении функций вовлеченных в процесс ее разработки институтов власти, и, в частности, определения в этой системе места и роли органов регулирования, создание общефедеральных баз данных о несостоятельных потребителях, адресность разрабатываемых программ.
Тарифный подход в решении проблем неплатежей является наиболее сложным решением для властных органов, и в большинстве случаев сопряжен как со степенью либерализации рынка товаров/услуг естественных монополий, так и с уровнем благосостояния населения. В этом случае перед регулирующим органом возникает дилемма: принять тарифы, отражающие затраты и слабо учитывающие аспекты социальной защиты, или принять такую тарифную систему, которая учитывает потребности уязвимых домохозяйств, включая поэтапное достижение тарифа, отражающего затраты. Тарифный подход является вынужденной мерой, его применение может вызвать негативный социальный всплеск. Так, в Аргентине в конце 90-х гг. прошли массовые народные волнения, когда для преодоления последствий дефолта и пополнения госбюджета по рекомендации советников международных кредитных организаций правительство повысило коммунальные платежи. Наиболее свежий пример - повышение тарифов и всплеск антиправительственных выступлений в Азербайджане в прошлом году. Как правило, регулирующие органы очень неохотно задействуют этот механизм, поскольку в этом случае они подвергаются давлению как со стороны общественности, так и со стороны правительственных структур. По этой причине тарифный подход используется исключительно при отсутствии какой-либо иной альтернативы и рассматривается как переходный с последующим отказом от него.
Наиболее оптимальным на сегодняшний момент подходом минимизации риска неплатежей, как и прочих рыночных и нерыночных рисков, является повышение энергоэффективности. Экономический эффект от реализации такой политики не сразу очевиден всем бытовым потребителям, поскольку требует определенных финансовых
затрат (например, при покупке энергосберегающих ламп, установке двуставочных счетчиков вместо одноставочных или замене старой электропроводки и др.). Однако в долгосрочной перспективе преимущества от энергосбережения принесет выгоду всем сторонам, чьи интересы, так или иначе, затрагиваются тарифным регулированием: производителям - стабильный финансовый поток от платежей за их продукт, потребителям - более низкие счета за электроэнергию, регулирующим органам - уменьшение социальной ответственности за ежегодный рост тарифов (хотя бы с поправкой на инфляцию) и определение размеров тарифов для льготируемых категорий бытовых потребителей. Политика внедрения энергоэффективности так же, как и два рассмотренных выше метода, выдвигает свои требования. Во-первых, это адресность: усилия должны быть направлены на наиболее восприимчивых к росту тарифов потребителей. Во-вторых, это контроль: необходимо вести постоянный мониторинг энергопотребления «проблемных» плательщиков с целью разработки в последующем периоде регулирования более гибкой тарификационной сетки, предусматривающей льготы за внедрение энергосберегающих мер. Стоит также отметить, что в мировой практике энергосбережение остается пока единственным понятным и прозрачным для всех участников процесса тарифного регулирования методом, о чем мы убедимся далее, рассмотрев опыт Болгарии и США.
Для нашей страны представляется весьма интересным опыт переходных экономик Восточной Европы, завершивших период адаптации государственного регулирования естественных монополий к новым рыночным условиям до своего вступления в ЕС. Их путь реформирования ценообразования для наименее защищенных слоев населения интересен еще и тем, что социальная обстановка и прогрессирующая экономическая поляризация общества в 90-х гг. у нас были схожими. Наиболее показательным является опыт страны, которую еще в недавнем прошлом называли 16-й республикой СССР, - Болгарии.
Правительство этого государства с попеременным успехом комбинировало все три рассмотренных выше подхода: прямое субсидирование предприятий по убывающей схеме и наименее защищенных слоев населения (переходный период завершился в 2005 г.), поэтапное внедрение ступенчатых тарифов, решительная политика энергоэффективности. Так, в отношении потенциальных неплательщиков среди бытовых потребителей теплоснабжения кабинетом министров был утвержден гарантированный минимальный доход в качестве базы для определения месячной субсидии на отопление. В то же время Министерством труда и социальной политики ведется база данных всех «уязвимы» в финансовом плане потребителей и выносится предложение о размере ежемесячной субсидии, которая будет выделяться из государственного бюджета. В свою очередь министерство экономики и энергетики определяет ежемесячную помощь одному человеку как объем энергии, используемой на обогрев одной комнаты (3,5x4 м со стандартной высотой потолка). Критериями для получениям субсидий в этом случае выступают следующие параметры: уровень дохода семьи, размер занимаемой площади, наличие сбережений и прочие показатели. Субсидии на
I 74 ^
отопление дифференцированы по типам используемой энергии - электроэнергия, центральное отопление, уголь, брикеты (прессованный уголь), дрова и в последнее время газ. В отличие от североамериканской модели в Болгарии не предусмотрены целевые программы для этнических или других специальных групп потребителей.
Субсидии дифференцированы по видам используемой энергии при отоплении бытовых хозяйств. Так, по электроэнергии и центральному отоплению ежемесячная субсидия в деньгах эквивалентна 450 кВтч электроэнергии (300 кВтч днем и 150 кВтч ночью) согласно фактическим ценам на электроэнергию в начале отопительного сезона. По углю и дровам субсидия эквивалентна в денежном выражении стоимости 1,2 т брикетов для всего отопительного сезона согласно средней цене брикетов для конечного потребителя. По газу ежемесячная субсидия составляет в эквиваленте 50 м3 согласно средней цене газа для конечного потребителя.
Для субсидирования предприятий в 90-х гг. активно использовалась рассмотренная нами выше система ваучеров, от которой, правда, очень быстро отказались. На сегодняшний день теплопоставляющие и газовые компании получают ежемесячно средства напрямую из бюджета, а угольные трейдеры - ежегодные субсидии после доставки всего объема топлива потребителю.
Тарифный подход как мера борьбы с неплатежами призван в общем стимулировать у потенциальных неплательщиков снижение уровня своего потребления. Так до ноября 2005 года по стране были установлены единые цены на отопление: ежемесячная плата за мощность составляла 3,75 цента США (USc) за куб. м отапливаемого помещения, а плата за энергию (двуставочный тариф): до 250 кВтч ежемесячного потребления - 2,27 USc/кВтч, свыше 250 кВтч ежемесячного потребления - 3 USc/кВтч. С октября 2006 г. произошел возврат к одноставочному тарифу за теплоснабжение. Схожая картина наблюдалась и в электроэнергетике до 2006 г. Действовал трехлетний график с индикативным повышением тарифов, рассчитанным по датам и объемам потребления (первый блок (ступень), ограниченный объемом потребления в 75 кВтч/мес., гарантировал постоянную цену на весь период регулирования). В октябре 2006 г. от двуставочного тарифа для бытовых потребителей электроэнергии отказались и тарифных мер, направленных на компенсацию роста тарифов потребителям с низкими доходами, не предпринимали. Сделано это было по многим причинам, в том числе и во избежание социального иждивенчества.
Одновременно с отказом от применения тарифного подхода правительство стало активно проводить политику энергосбережения. Так, в рамках Министерства экономики и энергетики было создано специализированное Агентство по эффективности потребления энергии, в компетенцию которого вошли вопросы политики и оказания технической поддержки разработке методов повышения эффективности использования энергии. В частности, Агентством были разработаны программы для обеспечения семей с низкими доходами энергосберегающими лампами, программы по теплоизоляции и замене окон (в том числе с разработкой целевых кредитных продуктов с низкими процентными ставками для данной категории населения), распространены
тысячи брошюр для бытовых потребителей, где описываются простейшие средства экономии электроэнергии (т.е. проведена своеобразная информационная кампания).
Резюмируя опыт Болгарии, показательный для страны, пережившей трансформацию своей политико-экономической системы, можно сделать вывод, что борьба с неплатежами за коммунальные услуги, оказываемые незащищенным слоям населения, требует как политической воли со стороны правительства, готового пойти на непопулярные меры, так и комплексного взаимодействия между социально-экономическим и регулирующим блоками правительства и неправительственными организациями и объединениями потребителей. Также важно отметить, что отказ от подхода субсидирования и манипулирования тарифами сегодня не означает невозврата к ним завтра.
В этой связи можно обратиться к чрезвычайно обширному опыту поддержки в США групп потребителей с низкими доходами. Как это принято в США, в качестве базы уровня благосостояния населения рассматриваются доходы «традиционного среднего» класса1. Как и государственное регулирование, программы разрабатываются на трех уровнях: федеральном, штата и муниципальном. Существуют специальные программы для общин, не говорящих по-английски, и этнических групп.
Наиболее известной программой, финансируемой федеральным правительством, является Программа помощи в области энергетики для домохозяйств с низкими доходами (англ. Low Income Home Energy Assistance Program, LIHEAP). В рамках этой программы выделяются федеральные средства как для покрытия соответствующими домохозяйствами своих затрат на энергию в отопительный сезон, так и для установки энергосберегающего оборудования с учетом погодных условий, а также для обеспечения других видов эффективного, с точки зрения затрат, ремонта жилья, связанного с энергопотреблением. Конгресс установил формулу для распределения средств штатам, исходя из климатических и погодных условий каждого штата и количества населения с низкими доходами. В рамках LIHEAP все пятьдесят штатов, округ Колумбия, пять территорий и около 140 племен и племенных организаций каждый год получают гранты. Условием попадания соответствующего домохозяйства в программу является уровень его дохода: ежемесячно он не может превышать 150%-го уровня бедности или 60% от среднего дохода по штату. Выплаты варьируются от 25 до 750 долл. США. Федеральные средства поступают в распоряжение местных коммунальных некоммерческих организаций и подразделения местных органов власти для последующего перераспределения.
Программы штатов чрезвычайно разнообразны и, как правило, включают в себя несколько компонентов, таких, как гибкие схемы платежей (flexible payment arrangements), бюджетный план для выравнивания счетов (budget plan for levelizing bills), температурные ограничения по зимним отключениям (temperature restrictions on winter disconnections), справки врача-терапевта о «немедленной и серьезной угрозе для здоровья» (physician certificate for „immediate and serious health hazard"), отказ от фиксированной еже-
1 англ. traditional middle class или middle-middle class. Подробнее см.:
http://en.wikipedia.org/wiki/Social_class_in_the_United_States#Middle_class
i 75 ^
месячной потребительской платы (waiver of fixed monthly customer charge), перевернутые ступенчатые тарифы (inverted block rates, удельные затраты растут с ростом использования электроэнергии), планы платежей как процент от дохода (percentage of income payment plans), планы аннулирования платежей (forgiveness plans).
Наиболее характерной для всех штатов мерой поддержки домохозяйств с низкими доходами является мораторий, под которым понимается чрезвычайная мера, позволяющая лицам с низкими доходами, исчерпавшим все альтернативы, сохранять отопление в зимние месяцы (с 15 ноября по 15 марта). Чтобы иметь право на мораторий потребитель должен предоставить коммунальной компании справку, показывающую, что средний доход домохозяйства находится в соответствующих пределах, а также осуществить и поддерживать платежные схемы, предложенные компанией.
Для поддержки этой меры, например в Нью-Джерси, существует специальная Программа зимнего аннулирования (New Jersey Winter Termination Program, WTP). Чтобы иметь право на WTP, бытовой потребитель должен получать льготы по одной из следующих программ:
□ Программа жизненно важных кредитов (Lifeline Credit Program),
□ Федеральная программа помощи домохозяйствам в области энергетики (рассмотренная нами выше LIHEAP),
□ Временная помощь нуждающимся семьям (Temporary Assistance to Needy Families),
□ Федеральные дотации (Federal Supplemental Security Income),
□ Фармацевтическая помощь пожилым и инвалидам; (Pharmaceutical Assistance to the Aged and Disabled),
□ Программа общих дотаций (General Assistance benefits GA),
□ Фонд универсального обслуживания (The Universal Service Fund USF)
□ либо являться лицом, которое не способно оплачивать свои коммунальные счета из-за неподконтрольных ему обстоятельств. Под последнее определение существует свой ряд критериев соответствия. Стоит отметить, что потребители, имеющие право на Программу зимнего аннулирования, могут внести аванс в размере до 25% своего непогашенного сальдо, в качестве условия для входа в бюджетный план WTP.
В сфере повышения энергоэффективности штаты также предпринимают самые разнообразные меры, среди которых выделяются:
□ программы эффективности использования энергии (Energy efficiency programs, Weatherization Funds), предусматривающие выделение средств на ремонт и строительство с учетом климатических условий (например, улучшение и замена системы отопления, изоляция домов, низкопроцентные займы на высокоэффективные бытовые приборы, и скидки на эффективные котлы, водонагреватели, энергосберегающие лампы, экономичные душевые насадки);
□ бытовой энергетический анализ (Residential Home Energy Analysis), по которым понимается бесплатный аудит «он-лайн», помогающий потребителям понять и сократить потребление энергии (консультации осу-
ществляются в режиме «он-лайн», при личном приеме,
по обычной почте). □ программы возврата части налога на нетранспортное
топливо.
Например, программа повышения энергоэффективности Пенсильвании предусматривает установление плановых платежей (либо равными долями ежемесячно, либо откорректированные поквартально в сторону увеличения или уменьшения в зависимости от объема потребления). Также действует специальная программа штата по направления потребителей за помощью и оценкой (Customer Assistance Referral and Evaluation Program), которая призвана помочь потребителям с особыми потребностями (семейные чрезвычайные обстоятельства, развод, безработица, медицинские чрезвычайные обстоятельства).
Кроме того, в этом штате предусмотрены Программа снижения потребления потребителями с низкими доходами (Low-Income Usage Reduction Program), в рамках которой энергоснабжающая компания может установить в домах энергосберегающие приборы. Для потребителей, которые не попали под действие вышеперечисленных программ, созданы Фонды нуждающимся (Hardship Funds), которые делают выплаты напрямую компаниям от имени соответствующих потребителей.
В Нью-Джерси существует т.н. Универсальный фонд (New Jersey Universal Service Fund), который должен гарантировать, что попадающие под его программы потребители должны тратить только «дозволительную» долю своего дохода на энергоснабжение. Этот лимит (газ и электроэнергия вместе) равен 6% от годового дохода. Заявитель на программу данного Фонда должен соответствовать двум критериям: общий доход домохозяйства должен быть меньше 175% федерального уровня бедности, и заявитель должен тратить более 3% своего дохода на электроэнергию или природный газ (если у заявителя дома электрическое отопление, то более 6% своего дохода на электроэнергию). Обращение в Фонд имеет ряд особенностей. Заявителю разрешают пользоваться программой Фонда, когда он обращается за другими видами правительственных пособий (например, талоны на льготную покупку продуктов), если он подал заявление в упомянутую выше федеральную программу LIHEAP. Заявители вправе обращаться по обычной и электронной почте. В отличие от большинства федеральных и штатных программ помощи нуждающимся слоям населения, у которых существуют ограничения по времени подачи заявлений, в этот Фонд разрешается подавать заявления круглый год. Формирование резервов Фонда осуществляется всеми потребителями штата, которые вносят свой вклад в Фонд универсального обслуживания через свои коммунальные тарифы за газ и электроэнергию. Стоит отметить, что максимальный размер пособия Фонда для домохозяйства составляет 1 800 долл. США.
Из приведенных выше примеров участия государства и региональных и муниципальных органов власти в деле борьбы с неплатежами можно сделать важный вывод, что социальная система безопасности играет важную роль как у реформируемых экономических систем, так и у зрелых экономик. Поскольку никто из участников рынка услуг
I 76 ^
общего экономического значения, в частности энергоснабжения бытовых хозяйств, не выигрывает от неплатежей, то социальное государство должно брать на себя долю ответственности как за обеспечение достойной жизни сво-
их граждан, так и за разрешение проблемы неплатежей, вызванной гражданами с низким уровнем доходов, и следовательно, оздоровление финансового климата в сфере товаров/услуг общего экономического значения.
(по материалам Государственной комиссии по вопросам водного и энергетического регулирования Республики Болгария, Федеральной Программы помощи в области энергетики для домохозяйств с низкими доходами (США), комиссий по регулированию коммунальных, сфер штатов Нью-Джерси и Пенсильвания, федеральных программ и фондов штатов по вопросам социальной поддержки).
1 77 ^
