CC BY
39DOI 10.20310/2658-5383-2021-4-337-341 УДК 340.1
НЕОПРЕДЕЛЕННОСТЬ ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Алексей Николаевич Станкин
доцент кафедры конституционного и административного права ФГБОУ ВО «Тольяттинский государственный университет», кандидат юридических наук, доцент E-mail: ans77@list.ru
ORCID: https://orcid.org/0000-0001-6558-4519
Аннотация. Неопределенность в праве, в основном, отражает свойство правовой нормы, наличие которого характеризуется отсутствием в ней конкретности, ясности, недвусмысленности, не позволяющем субъекту правоотношения осуществить правильный выбор поведения в конкретной ситуации. Нормы юридической ответственности, являясь частью системы права, также подвержены такому законодательному дефекту, как неопределенность. В трудовых правоотношениях она может иметь различные проявления, но наибольший интерес вызывает неопределенность дисциплинарной ответственности лиц, осуществляющих обеспечение национальной безопасности, исследование которой определяет актуальность заявленной статьи. Обосновано, что неопределенность дисциплинарной ответственности в сфере обеспечения национальной безопасности заключается в отсутствии механизма применения дисциплинарных взысканий к лицам, замещающим государственные должности, и руководителям государственных корпораций, а также в отсутствии оснований и порядка их освобождения от занимаемой должности. Для достижения определенности предложено принятие специального законодательства либо распространение на данных должностных лиц законодательства о государственной гражданской, военной или иной государственной службе.
Ключевые слова: неопределенность; дисциплинарная ответственность; национальная безопасность; коррупциогенный фактор; лица, замещающие государственную должность.
UNCERTAINTY OF DISCIPLINARY LIABILITY"
Alexey N. Stankin
Associate Professor at the department of Constitutional and Administrative Law of Togliatti State University, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor E-mail: ans77@list.ru
ORCID: https://orcid.org/0000-0001-6558-4519
Abstract. Uncertainty in law, basically, reflects the property of a legal norm, the presence of which is characterized by the lack of concreteness, clarity, unambiguity in it, which does not allow the subject of the legal relationship to make the right choice of behavior in a particular situation. The norms of legal responsibility, being part of the legal system, are also subject to such a legislative defect as uncertainty. In labor relations, it can have various manifestations, but the greatest interest is caused by the uncertainty of the disciplinary responsibility of persons who ensure national security, the study of which determines the relevance of the stated article. It is substantiated that the uncertainty of disciplinary responsibility in the field of ensuring national security lies in the absence of a mechanism for applying disciplinary sanctions to persons holding public
* Статья подготовлена при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ), проект № 19-011-00083 А «Юридическая ответственность в механизме обеспечения национальной безопасности».
** Acknowledgements: The article was supported by the Russian Foundation for Basic Research (RFBR), project No. 19-011-00083 A "Legal Liability in the Mechanism of Ensuring National Security".
© Станкин А. Н., 2021
337
office and heads of state corporations, as well as in the absence of grounds and procedure for their dismissal from their post. To achieve certainty, it was proposed to adopt special legislation or to extend legislation on state civil, military or other public service to these officials.
Keywords: uncertainty, disciplinary responsibility, National security, corruption factor, persons holding public office.
Неопределенность как негативный фактор в праве присуща и различным правовым институтам, входящим в его систему, в частности, институту юридической ответственности. Поддерживая научную концепцию Д. А. Липинского о том, что юридическая ответственность характеризуется целостностью при наличии двух различных форм реализации: добровольной (позитивной) и государственно-принудительной (негативной)14, отметим, что дисциплинарная ответственность как отраслевой элемент юридической ответственности представляет собой юридическую обязанность соблюдения требований норм трудового права, реализующуюся в правомерном поведении работников, одобряемом или поощряемом работодателем, а при совершении правонарушения — юридическую обязанность работника претерпеть осуждение, неблагоприятные последствия и их реализацию.
Неопределенность дисциплинарной ответственности может иметь различные проявления. В частности, О. Е. Репетева отмечает неопределенность в толковании трудовых обязанностей работников, за неисполнение (ненадлежащее исполнение) которых к ним могут быть применены дисциплинарные взыскания. Правоприменительное достижение правовой определенности в данном случае автор предлагает заменить нормативным, посредством внесения изменений в ст. 21 Трудового кодекса Российской Федерации15 (далее — ТК РФ)16. К. М. Конджакулян и А. В. Быконя указывают на то, что в настоящее время отсутствует единый подход в определении основания дисциплинарной ответственности муниципальных служащих, связывая неопределенность с не-
14 Липинский Д. А. Проблемы юридической ответственности / Под ред. докт. юрид. наук, проф. Р. Л. Хача-турова. 2-е изд., перераб. и доп. СПб., 2004. С. 12.
15 Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (часть I). Ст. 3.
16 Институт юридической ответственности: моно-
графия / Д. А. Липинский, В. В. Романова, О. Е. Репетева
[и др.]; под ред. д-ра юрид. наук, проф. Д. А. Липинского.
М., 2017. С. 143-144.
ясностью в толковании понятия «служебные обязанности»17.
Однако наиболее важно рассмотреть вопросы неопределенности дисциплинарной ответственности лиц, осуществляющих обеспечение национальной безопасности. В целом в сфере государственного управления неопределенность является коррупциогенным фактором. Например, при проведении экспертизы нормативных правовых актов и их проектов к коррупциогенным факторам относятся:
— широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения;
— отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
— нормативные коллизии — противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающими возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае;
— наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
— злоупотребление правом заявителя — отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;
— юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера18.
Неопределенность норм, регулирующих общественные отношения, вносит неясность о том, как действовать лицам, осуществля-
17 Конджакулян К. М., Быконя А. В. К вопросу о неопределенности основания дисциплинарной ответственности муниципального служащего // Закон и право. 2019. № 4. С. 160-162.
18 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 (в ред. от 10.07.2017) // Собрание законодательства РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.
ющим обеспечение национальной безопасности, в конкретных ситуациях, и позволяет им произвольно интерпретировать установленные правила поведения. Неопределенность охранительных норм позволяет правоприменителю в лице государственного органа или должностного лица произвольно применять к субъектам меры государственного принуждения в виде дисциплинарных взысканий. Очевидно, что неопределенность норм как позитивной, так и негативной дисциплинарной ответственности лиц, осуществляющих обеспечение национальной безопасности, носит коррупциогенный характер, то есть является угрозой как антикоррупционной, правовой безопасности государства, так и национальной безопасности в целом.
Необходимо отметить совершенно разные подходы к ответственности в нашей стране и в зарубежных странах, где неопределенность дисциплинарной ответственности лиц, осуществляющих обеспечение национальной безопасности, отсутствует. В Германии федеральные министры несут ответственность на основании ст. 65 Основного Закона ФРГ, согласно которой «Канцлер определяет основные направления политики и несет за них ответственность. В рамках этих руководящих принципов каждый федеральный министр возглавляет свою сферу деятельности независимо и под свою ответственность»19. При этом ст. ст. 8, 9 Закона о правовых отношениях членов федерального правительства (BMinG) устанавливают, что дисциплинарная процедура в отношении министров не применяется, и они могут быть уволены в любое время20.
Во Франции премьер-министр совместно с Президентом Республики обеспечивают политическое руководство и стратегические действия правительства, включая оперативное управление, которое находится под ответственностью министра, назначенного для этой цели: министр внутренних дел занимается кризисами, затрагивающими национальную
19 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland
[Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального управления юстиции «Законы в Интернете». Режим доступа: URL: http://www.gesetze-im-internet.de/gg/art_ 65.html (дата обращения: 07.08.2020).
20 Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder der Bundesregierung [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального управления юстиции «Законы в Интернете». Режим доступа: URL: http://www.gesetze-im-internet.de/bming/ (дата обращения: 07.08.2020).
территорию, а министр иностранных дел — внешними кризисами. Дополнительно, согласно ст. 21 Конституции Французской Республики ответственность за национальную оборону несет премьер-министр. Несмотря на то, что, в отличие от ФРГ, конституционные нормы Французской Республики не содержат положений об ответственности министров, а предусматривают только вопросы назначения на должность членов правительства и прекращения их полномочий, ответственность на них возлагается отдельными указами. При этом министр отвечает не за работу министерства, а за все направление деятельности. Например, министр национального образования несет ответственность за национальное образование21, а министр высшего образования, исследований и инноваций — за определение и мониторинг инновационной политики и за космическую политику22.
В нашей стране одними из основных документов стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности являются государственные программы. Пункт 44 Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ содержит следующую норму дисциплинарной ответственности: Правительство РФ может принять решение о наложении (представлении Президенту РФ предложений о наложении) на руководителей федеральных органов исполнительной власти, иных главных распорядителей средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов — ответственных исполнителей, соисполнителей и участников государственной программы дисциплинарного взыскания в связи с недостижением запланированных результатов реализации государственной программы23.
21 Décret № 2014-133 du 17.02.2014 [Электронный ресурс] // Официальный сайт Французского права. Режим доступа: URL: http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do ?cidTexte=J0RFTEXT000028613832&dateTexte=202 00414 (дата обращения: 07.08.2020).
22 Décret № 2017-1083 du 24.05.2017 [Электронный ресурс] // Официальный сайт Французского права. Режим доступа: URL: http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do ?cidTexte=J0RFTEXT000034807312&dateTexte=202 00414 (дата обращения: 07.08.2020).
23 Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 (ред. от 16.04.2020) // Собрание законодательства РФ. 2010. № 32. Ст. 4329.
State Legal Research. 2021. Issue 4
339
В Правительстве РФ в 2017 г. признали, что около трети государственных программ являются неэффективными24. Если не быть излишне категоричным, то на результаты части из них оказали свое влияние объективные факторы, однако нельзя отрицать и наличие в этом вины руководителей государственных органов. Но в официальных источниках отсутствуют сведения о привлечении должностных лиц к дисциплинарной ответственности за совершенные нарушения при реализации государственных программ. Хотя подобные прецеденты были. В частности, 28 апреля 2016 г. Президент РФ В. В. Путин за сбой при попытке запуска с космодрома «Восточный» привлек к дисциплинарной ответственности заместителя Председателя Правительства РФ Д. Рогозина и генерального директора Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» И. Комарова, устно объявив им выговор и строгий выговор соответственно. Кроме того, Указом Президента РФ от 28.09.2017 № 451 было объявлено дисциплинарное взыскание в виде неполного служебного соответствия Министру транспорта РФ М. Ю. Соколову в связи с нарушениями прав около 16 тысяч пассажиров, которые не могли вернуться из-за границы из-за проблем у авиакомпании «ВИМ-АВИА». С одной стороны, привлечение к дисциплинарной ответственности членов Правительства РФ относится к компетенции главы государства, поэтому выговор Д. Рогозину является обоснованным. Но объявление его устно, также как объявление двух других дисциплинарных взысканий не имеют четко определенных законных оснований.
Государственная корпорация «Роскосмос» является некоммерческой организацией, а Министр транспорта РФ — лицом, замещающим государственную должность РФ. На генерального директора Роскосмоса и министра РФ не распространяется законодательство о государственной службе25, поэтому в вопросах
24 Мхитарян Ю. И. Повышение эффективности реализации государственных программ Российской Федерации // Электронный научный журнал «Век качества». 2019. № 1. С. 9.
25 О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос»: Федеральный закон от 13.07.2015 № 215-ФЗ (ред. от 07.04.2020) // Собрание законодательства РФ. 2015. № 29 (часть I). Ст. 4341; О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
привлечения их к дисциплинарной ответственности необходимо руководствоваться общими положениями Трудового кодекса РФ. Но ТК РФ не содержит таких видов дисциплинарных взысканий, как строгий выговор и неполное служебное соответствие и предусматривает определенный порядок привлечения к дисциплинарной ответственности, например, оформление приказа (распоряжения). Не оспаривая возможность и необходимость применения Президентом РФ дисциплинарных взысканий к лицам, замещающим государственные должности, и руководителям государственных корпораций, в тех целях, форме и виде, которые необходимы для осуществления полномочий главы государства, следует отметить, что в данном случае имеется неопределенность дисциплинарной ответственности. Для того чтобы действия главы государства осуществлялись в правовом поле, для достижения определенности необходимо ликвидировать пробел в правовом регулировании привлечения подобных должностных лиц к дисциплинарной ответственности. Фактически в сфере обеспечения национальной безопасности дисциплинарная ответственность лиц, замещающих государственные должности, и руководителей государственных корпораций презюмируется, но реальный механизм применения к ним дисциплинарных взысканий отсутствует. Также законодательно не предусмотрены основания и порядок их освобождения от занимаемой должности. Все зависит от воли высшего руководства государства, выражаемой индивидуально в каждом конкретном случае, что переводит меры дисциплинарной ответственности из правовой сферы в политическую.
Но в правовом государстве власть должна быть ограничена правом, а правовая политика направлена на упорядочение правовых норм, укрепление дисциплины, законности и правопорядка. В связи с этим целесообразно принятие специального законодательства, предусматривающего меры и процедуру привлечения к дисциплинарной ответственности лиц, замещающих государственные должности РФ, и руководителей государственных корпораций. Еще одним из вариантов может быть распространение на них в этой части законодательства о государственной гражданской, военной или иной государственной службе.
Таким образом, неопределенность дисциплинарной ответственности лиц, осуществляю-
щих обеспечение национальной безопасности, может выражаться не только в том, насколько нормы дисциплинарной ответственности являются ясными, конкретными, недвусмысленными, согласованными с другими правовыми нормами, но и в том, что дисциплинарная ответственность вообще может быть не опре-
делена и не установлена. В этом случае в неопределенности дисциплинарной ответственности находит отражение такое правовое явление, как юридическая безответственность, когда отсутствуют нормы, позволяющие привлечь правонарушителя к дисциплинарной ответственности в соответствии с законом.
^ИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Институт юридической ответственности: монография / под ред. Д. А. Липинского. М.: РИОР, 2017. 230 с.
2. Конджакулян К. М., Быконя А. В. К вопросу о неопределенности основания дисциплинарной ответственности муниципального служащего // Закон и право. 2019. № 4. С. 160-162.
3. Липинский Д. А. Проблемы юридической ответственности / под ред. Р. Л. Хачатурова. 2е изд., пере-раб. и доп. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004. 409 с.
4. Мхитарян Ю. И. Повышение эффективности реализации государственных программ Российской Федерации // Электронный научный журнал «Век качества». 2019. № 1. С. 8-18. URL: http://www. agequal.ru/pdf/2019/119001.pdf (дата обращения: 11.09.2020).
REFERENCES
1. Lipinskii D. A. (ed.). Institutyuridicheskoi otvetstvennosti [Institute of Legal Responsibility]. Moscow, RIOR Publ., 2017. 230 p. (In Russ.).
2. Kondzhakulyan K. M., Bykonya A. V. K voprosu o neopredelennosti osnovaniya distsiplinarnoi otvetstvennosti munitsipal'nogo sluzhashchego [To the question of the uncertainty of the grounds for disciplinary responsibility of a municipal employee]. Zakon i pravo [Law & Legislation]. 2019. No. 4. Pp. 160-162. (In Russ.).
3. Lipinskii D. A. Problemyyuridicheskoi otvetstvennosti [Legal liability issues]. R. L. Khachaturov (ed.). 2nd ed. Saint Petersburg, Publishing house «Legal Center Press», 2004. 409 p. (In Russ.).
4. Mkhitaryan Yu. I. Povyshenie effektivnosti realizatsii gosudarstvennykh programm Rossiiskoi Federatsii [Improving the efficiency of the implementation of state programs of the Russian Federation]. Elektronnyi nauchnyi zhurnal «<Vek kachestva» [Online scientific journal "Age of Quality"]. 2019. No. 1. Pp. 8-18. (In Russ.). Available at: http://www.agequal.ru/pdf/2019/119001.pdf (accessed 11.09.2020).
Для цитирования:
Станкин А. Н. Неопределенность дисциплинарной ответственности // Государственно-правовые исследования. 2021. Вып. 4. С. 337-341.
For citation:
Stankin A. N. Neopredelennost' distsiplinarnoy otvetstvennosti [Uncertainty of disciplinary liability]. Gosudarstvenno-pravovyye issledovaniya [State Legal Research]. 2021. Issue 4. Pp. 337-341. (In Russ.).
