CC BY
81
РЕОРГАНИЗАЦИЯ ПЕНСИОННОГО ФОНДА РФ
Соколов Р.А.
10.4. НЕОБХОДИМОСТЬ РЕОРГАНИЗАЦИИ ПЕНСИОННОГО ФОНДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ОСНОВЕ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ЕГО ФУНКЦИЙ
Соколов Роман Андреевич, соискатель. Место учебы: Московская академия образования Натальи Нестеровой. E-mail: [email protected]
Аннотация: Статья является продолжением авторских исследований, посвященных целесообразности наделения Пенсионного фонда РФ статусом федерального органа исполнительной власти. Анализируя структуру федеральных органов исполнительной власти, автор приходит к выводу о необходимости реорганизации Пенсионного фонда РФ посредством разграничения его функций между федеральной службой, федеральным агентством и федеральным министерством, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере пенсионного обеспечения. Результаты исследования автора описывают возможные пути решения поставленных Правительством РФ задач перед уполномоченными органами, ответственными за реализацию Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы РФ и могут быть полезными для выработки механизмов реализации этой Стратегии.
Ключевые слова: Пенсионный фонд РФ; функции ПФР; функции федерального органа исполнительной власти; структура федеральных органов исполнительной власти; отдельная федеральная служба; отдельное федеральное агентство; федеральное министерство.
THE NECESSITY OF REORGANIZATION OF THE PENSION
FUND OF THE RUSSIAN FEDERATION ON THE BASIS OF THE DIFFERENTIATION OF ITS FUNCTIONS
Sokolov Roman Andreevich, competitor. Place of study: Moscow education Academy of Natalia Nesterova. E-mail:
Annotation: The article is a continuation of the author's research on the rational allocation of the Pension Fund of the Russian Federation the status of a Federal Executive authority. Analyzing the structure of the Federal bodies of Executive power, the author comes to the conclusion about the necessity of reorganization of the Pension Fund of the Russian Federation by differentiating its functions between the Federal service, Federal Agency and the Federal Ministry responsible for the formulation and implementation of state policy and normative-legal regulation in the field of pension provision. The results of the research of the author describe the possible solutions to the Government of the Russian Federation tasks before the authorized bodies responsible for the implementation of long-term development Strategy of the pension system of the Russian Federation and can be useful for the development of mechanisms of realization of this Strategy. Keywords: Pension Fund of the Russian Federation; the functions of the PFR; the functions of Federal Executive authorities; the structure of Federal Executive authorities; Federal service; a Federal Agency; the Federal Ministry.
Данная работа является продолжением ранее опубликованной, в которой нами был сделан вывод о целесообразности распространения на Пенсионный фонд РФ (далее — ПФР) статуса федерального органа исполнительной власти [10, с. 39 — 45].
В продолжение научного анализа остановимся на неисследованном нами ранее вопросе: наделяя ПФР статусом федерального органа исполнительной власти, в какой организационно-правовой форме или формах он должен быть образован, а также целесообразна ли передача функций ПФР нескольким федеральным органам исполнительной власти? Такая постановка вопроса является логическим и необходимым продолжением наших исследований.
В соответствии с положениями статьи 71 Конституции РФ [1] к ведению Российской Федерации относится установление порядка организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Для целей нашего исследования будем учитывать положения Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [4] (далее — Указ № 314). Так, Указом № 314 закреплена система федеральных органов исполнительной власти, в которую вошли федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, а также распределены функции между названными органами.
По смыслу положений Указа № 314 все виды федеральных органов исполнительной власти являются взаимосвязанными, каждый имеет собственную компетенцию и сферу деятельности. В основу построения федеральных органов исполнительной власти положены функции.
Несмотря на то, что в настоящее время ПФР не входит в систему федеральных органов исполнительной власти, вместе с тем он образован в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в РФ, а также наделен публично - властными полномочиями [3]. Напомним, Конституционный Суд РФ в постановлении от 25 июня 2001 г. № 9-П указал: «...Пенсионный фонд Российской Федерации наделен публично - властными полномочиями. Такие полномочия. относятся к сфере функционирования исполнительной власти и ее органов (здесь и далее в цитатах выделено нами. — С.Р.).» — указывается в этом постановлении [6].
Деятельность ПФР является разновидностью государственного управления, в процессе которой осуществляется исполнительно-распорядительная деятельность в социальной отрасли.
Опираясь на результаты нашего исследования [10, с. 39 — 45], в настоящее время ПФР обладает функциями федеральных органов исполнительной власти, в частности, функцией по изданию нормативных правовых актов, функцией контроля, функцией по управлению государственным имуществом и функцией по оказанию государственных услуг. Важно заметить, что функции, которые осуществляет ПФР — это целая самостоятельная отрасль государственного управления в социальной сфере, которую должно возглавлять соответствующее отраслевое федеральное министерство (вопрос о том, какое конкретное федеральное министерство должно возглавлять названную отрасль, должен решаться Правительством РФ). Кроме того, представляется, что вышеперечисленные функции не могут быть сосредоточены в одном ПФР, поскольку это не согласуется с концептуальными (принципиальными) положениями Указа № 314.
237
3'2014
Пробелы в российском законодательстве
Возвращаясь к вопросу о наделении ПФР статусом федерального органа исполнительной власти, выскажем предложение о рассмотрении возможности распределения осуществляемых им функций в рамках трехзвенной системы федеральных органов исполнительной власти, определенных Указом № 314.
В этой связи обозначенную проблему предлагаем решить следующим путем.
Во-первых, упразднить ПФР.
Во-вторых, образовать отдельную федеральную службу (название федеральной службы можно будет сформулировать позднее), наделив ее функциями по контролю и надзору за соблюдением законодательства РФ о страховых взносах, за правильностью исчисления и уплаты (перечисления) страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. В дальнейшем данная служба может охватить задачи по администрированию обязательных платежей, уплачиваемых во все внебюджетные фонды (обозначенное предложение является предметом отдельного исследования в этом направлении).
Предложение об образовании отдельной федеральной службы вполне объясняется нижеследующим.
Напомним, в советское время был единый государственный бюджет СССР, а пенсии, пособия (иные социальные выплаты) были его расходной частью, а контроль за уплатой страховых взносов осуществлял Госбанк СССР [8, с. 44]. Как отмечали В.А. Ачаркан и Т.А. Синицына, такая организация финансирования создавала «...твердую финансовую базу государственному социальному страхованию.» [8, с. 19].
В 1991 г. вопрос о том, какой орган должен выполнять названную функцию был предметом широкой дискуссии депутатами Верховного Совета РСФСР при утверждении Положения о ПФР [3]. Высказанные точки зрения депутатов сводились к тому, что эту функцию должны были осуществлять налоговые органы, в итоге названную функцию возложили на ПФР.
С 1 января 2001 г. и до 1 января 2010 г. контроль за уплатой страховых взносов осуществляли налоговые органы, а взыскание недоимки по страховым взносам и пеней в судебном порядке осуществляли территориальные органы ПФР. На практике такая схема была предметом широкой дискуссии и по-разному критиковалась, в том числе контролирующими органами [9, с. 90; 11, с. 11].
В настоящее время страховые взносы на обязательное пенсионное страхование имеют особую социально-правовую природу, которая отличается от правовой природы налоговых платежей.
В то же время необходимо учитывать, что в силу федерального закона уплата страховых взносов является обязательной, и их администрирование осуществляется согласно положениям Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» [2]. При неуплате или несвоевременной уплате (перечислении) страховых взносов они взыскиваются с плательщиков страховых взносов в принудительном порядке.
Страховые взносы взимаются на публичные цели, так же как и налоги.
Порядок взыскания страховых взносов, в том числе пеней и штрафов, контроль за их уплатой, права и обязанности плательщиков страховых взносов, ответственность за нарушение, оспаривание актов контро-
лирующих органов схожи с положениями Налогового кодекса Российской Федерации.
Кроме того, страховым взносам присущ такой признак, как периодичность их уплаты.
Следует также отметить, что Минюстом России подготовлен проект федерального закона [7], который предусматривает внесение соответствующих изменений в ряд законодательных актов РФ, в том числе Уголовный кодекс РФ, предусматривающий уголовную ответственность за уклонение от уплаты страховых взносов.
Таким образом, по нашему утверждению, и исходя из правовой природы страховых взносов, их администрирование должно осуществляться отдельной федеральной службой.
В-третьих, образовать отдельное федеральное агентство (название федерального агентства можно будет сформулировать позднее), наделив его функциями по управлению федеральным имуществом (средствами обязательного пенсионного страхования в РФ), по назначению и выплаты пенсий, а также по оказанию государственных услуг в сфере обязательного пенсионного страхования.
Указанное предложение вполне объясняется нижеследующим.
Исходя из целей социального государства, закрепленных в части 1 статьи 7 Конституции РФ [1], государство каждому гарантирует социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Назначение, перерасчет, выплата и доставка государственных пенсий являются государственными функциями (часть 2 статьи 7 Конституции РФ [1] определяет основные социальные гарантии, к числу которых отнесено и установление государственных пенсий).
Средства обязательного пенсионного страхования являются федеральной собственностью и в соответствии с положениями статьи 71 Конституции РФ [1] федеральная государственная собственность и управление ею, а также установление порядка организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти отнесены к предмету исключительного ведения РФ.
Таким образом, по нашему утверждению, вышеуказанные функции должны осуществляться федеральным агентством.
В-четвертых, наделить федеральное министерство (в настоящее время Минтруд России), осуществляющее функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере пенсионного обеспечения, полномочиями по осуществлению координации и контролю деятельности федеральной службы и федерального агентства, которые мы предлагаем образовать и, которые будут находиться в его ведении.
Распределение основных функций ПФР между предлагаемыми нами к образованию в РФ федеральными органами исполнительной власти представлено в виде таблицы (см. Таблицу 1).
Анализируя вышеизложенное, следует также отметить, появившуюся в последнее время тенденцию по делегированию государственных функций федеральным казенным учреждениям, что, по нашему мнению, является ошибочным, так как это приводит к искажению механизмов государственного управления, установленных в Конституции РФ, концепции разделения всех форм деятельности федеральных органов ис-
238
РЕОРГАНИЗАЦИЯ ПЕНСИОННОГО ФОНДА РФ
Соколов Р.А.
полнительной власти, закрепленной в Указе № 314, а также ведет к подмене компетенции федеральных органов исполнительной власти.
Распределение основных функций ПФР
Таблица 1.
Функции федеральных органов исполнительной власти
Федеральное министерство Федеральная служба Федеральное агентство
а) выработка государственной политики и нормативноправовое регулирование в сфере обязательного пенсионного страхования в РФ; б) координация и контроль деятельности находящейся в его ведении федеральной службы и федерального агентства. а) контроль и надзор за соблюдением законодательства РФ о страховых взносах, за правильностью исчисления и уплаты (перечисления) страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. а) управление федеральным имуществом (средствами обязательного пенсионного страхования в РФ); б) назначение и выплата пенсий; в) оказание государственных услуг в сфере обязательного пенсионного страхования.
Подтверждение сказанному мы находим в Конституции РФ, которая предусматривает осуществление своей власти непосредственно народом, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. При этом государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В части 1 статьи 78 Конституции РФ закреплено, что «федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц» [1].
Возвращаясь к поднятой в данной статье проблематике, следует отметить, что в 2012 г. Правительство РФ утвердило Стратегию долгосрочного развития пенсионной системы РФ [5] (далее — Стратегия), в которой предусмотрены мероприятия, связанные с совершенствованием законодательства РФ, регулирующего деятельность и правовой статус ПФР.
Полагаем, что наши выводы и предложения описывают возможные пути решения поставленных Правительством РФ задач перед уполномоченными органами, ответственными за реализацию вышеуказанной Стратегии. И предложенные нами пути решения обозначенных проблем могут быть полезными для выработки механизмов реализации этой Стратегии.
Список литературы:
1. Конституция РФ // Официальный интернет-портал правовой информации URL: http://www.pravo.gov.ru, 11 апреля 2014 г.
2. Федеральный закон от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» // Российская газета. 2009 г. № 137.
3. Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-1 «Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)» (вместе с «Положе-
нием о Пенсионном фонде Российской Федерации (России)», «Порядком уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд Российской Федерации (России)») // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 30 января 1992 г. № 5. Ст. 180.
4. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2004 г. № 50.
5. Распоряжение Правительства РФ от 25 декабря
2012 г. № 2524-р «Об утверждении Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 31 декабря 2012 г. № 53 (Ч. 2). Ст. 8029.
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 г. № 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. № 6.
7. Проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования отношений, связанных с уплатой страховых взносов» (подготовлен Минюстом России) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 27 июля
2013 г.) // Официальный сайт Минюста России // URL: http://minjust.ru/ (дата обращения — 22 апреля 2014 г.).
8. Ачаркан В.А., Синицына Т.А. Фонды социального обеспечения в СССР. М. 1977. — 48 с.
9. Заключение Счетной палаты РФ на проект Федерального закона «О бюджете Пенсионного фонда РФ на 2006 год» // Бюллетень Счетной палаты РФ. 2005 г. № 12 (96). — с. 86 — 106.
10. Соколов Р.А. Место Пенсионного фонда Российской Федерации в системе федеральных органов исполнительной власти // Законодательство 2014. № 3. — с. 39 — 45.
11. Цыганков Э. Подъем с переворотом. Взносы во внебюджетные фонды 10 лет спустя // ЭЖ — Юрист. 2009. № 38. — с. 11.
12. Ермаков Д. Н., Хмелевская С. А. Совершенствование страховых механизмов российской пенсионной системы // Бизнес в законе. - 2012. - №2.
Рецензия
на статью «Необходимость реорганизации Пенсионного фонда Российской Федерации на основе разграничения его функций» соискателя Соколова Романа Андреевича
Статья Соколова Р.А. посвящена научному исследованию относительно необходимости реорганизации Пенсионного фонда Российской Федерации (далее -ПФР) на основе разграничения его функций.
Автор поднимает в своей статье весьма актуальную тему. Таковой она является по следующим причинам.
Во-первых, действительно назрела такая необходимость. Если исходить из целей создания ПФР, осуществляемых им государственных функций, присущих ему публично - властных полномочий, фактически ПФР является органом исполнительной власти.
В настоящее время ПФР наделен функцией по изданию нормативных правовых актов в пределах своей компетенции, функцией контроля, функцией по управлению государственным имуществом и функцией по оказанию государственных услуг. В этой связи возни-
239
3'2014
Пробелы в российском законодательстве
кает актуальный вопрос в необходимости разграничения функций, которые выполняет ПФР.
Во-вторых, в силу проводимых реформ в области обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации.
Так, разделом III Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации и пунктом 7 Плана-графика подготовки проектов федеральных законов по реализации Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2012 г. № 2524-р (далее - Стратегия), предусмотрены мероприятия, связанные с совершенствованием законодательства, регулирующего деятельность и правовой статус ПФР.
В работе Соколова Р.А. детализировано и аргументировано описываются предложения относительно возможности пути решения поставленной Правительством РФ задачи перед уполномоченными органами, ответственными за реализацию вышеуказанной Стратегии.
Особое внимание в статье уделено разграничению функций ПФР в рамках трехзвенной системы федеральных органов исполнительной власти по компетенции вопросов, определенных Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
Несомненным достоинством рецензируемой работы является то, что ее автор впервые последовательно и обоснованно описывает этапы реорганизации ПФР, в частности, предлагает упразднить ПФР и образовать отдельную федеральную службу, отдельное федеральное агентство, а также наделить федеральное министерство, осуществляющее функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере пенсионного обеспечения полномочиями по осуществлению координации и контролю деятельности, предлагаемой к образованию федеральной службы и федерального агентства.
Также достоинством статьи следует признать глубокое понимание автором исследуемой темы, тщательное и обстоятельное изучение трудов видных отечественных представителей теории государства и права, известных ученых в области науки управления, административного права, а также критическое осмысление широкого круга позиций и взглядов на данную проблему.
Все содержание статьи логически взаимосвязано и подтверждено цитатами из авторитетных источников. Кроме того, источники, цитируемые в настоящей статье, отражают современную точку зрения на исследуемую проблему. Рецензируемую работу отличают новизна и доказательность предложенных автором предложений.
Достоверность и обоснованность полученных выводов обеспечивается анализом большого количества теоретического, исторического, эмпирического материала, а также объективным анализом федерального и законодательства и нормативных правовых актов Российской Федерации, материалов судебной практики и применении современных методов научных исследований.
Соколов Р.А. обоснованно аргументирует свою собственную точку зрения о необходимости разграничения функций ПФР в рамках трехзвенной системы федеральных органов исполнительной власти.
Заслуживает одобрения включение автором в свою статью таблицы № 1 «Распределение функций ПФР», которая поможет правильно понять, какие функции ПФР предлагается распределить между федеральным министерством, федеральной службой и федеральным агентством.
Автор совершенно уместно подчеркивает о нецелесообразности делегирования федеральными органами исполнительной власти своих полномочий по выполнению государственных функций федеральным казенным учреждениям.
Выводы и предложения Соколова Р.А. детализировано описывают возможность решения поставленной Правительством РФ задачи перед уполномоченными органами, ответственными за реализацию вышеуказанной Стратегии.
Статья Соколова Р.А. выполнена на высоком научном уровне, содержит ряд выводов, представляющих практический интерес, в частности, вносит определенный вклад в совершенствование теоретико-правовых знаний и представлений, а также совершенствование законодательства Российской Федерации, регулирующего деятельность и правовой статус ПФР. Кроме того, сформулированные выводы представляют значительный интерес не только с точки зрения теории, но и практики государственного управления.
Данная статья рекомендуется к публикации в научном журнале.
Доцент, Государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования Московской области «Академии социального управления», к.ю.н. Мак-Мак Василий Петрович
Проверено в системе антиплагиат Итоговая оценка оригинальности текста 82 %
240
