CC BY
227
УДК 342.5
Чалаев Х.З.
НОРМОТВОРЧЕСКИЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПЕНСИОННОГО ФОНДА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье исследуются нормотворческие функции Пенсионного фонда Российской Федерации, а также правовой механизм реализации данного полномочия. Автор приходит к выводу, что нормативные правовые акты ПФР в теории и на практике рассматриваются как акты федеральных органов исполнительной власти.
Ключевые слова: Пенсионный фонд, нормативные акты, полномочия.
* * *
Chalaev H.Z.
NORMATIVE POWERS OF THE PENSION FUND OF THE RUSSIAN FEDERATION
The article studies the normal functions of the Pension Fund of the Russian Federation, as well as the legal mechanism for implementing this authority. The author preached to the conclusion that the normative legal acts of the FIU in theory and in practice are considered as acts of the Federal bodies of Executive power.
Key words: Pension Fund, regulations, powers.
*
Общественные отношения, складывающиеся в связи с пенсионным обеспечением населения, крайне важны, поскольку являются залогом уверенности граждан в завтрашнем дне, с одной стороны, и социальной стабильности в государстве - с другой [7, с. 33]. В силу столь высокой социальной значимости сферы пенсионного обеспечения исследование полномочий Пенсионного фонда Российской Федерации, являющегося основным органом государственного управления финансами названной сферы, представляется весьма актуальным.
Полномочия ПФР составляют основу его правового статуса. Толковый словарь русского языка определяет «полномочия» как официально предоставленные кому-нибудь права какой-нибудь деятельности, ведения дел [6, с. 571]. Юридическая наука использует термин «полномочия» для характеристики прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица: он в рав-
* *
ной степени охватывает и права, и обязанности [5, с. 35; 8, с. 22].
Таким образом, закрепленные в нормах права субъективные права и юридические обязанности ПФР составляют содержание его правового статуса. Как уже было отмечено, ПФР является особым государственным учреждением, он наделен правом на осуществление государственно-властных полномочий. Следовательно, содержание правового статуса ПФР будут составлять его права и обязанности, реализуемые им в результате осуществления управленческих функций.
Элементы правового статуса ПФР и его территориальных органов обладают некоторой особенностью, которая состоит в том, что закреплены они во многих нормативных правовых актах, имеющих различную юридическую силу [3]. Так, общие полномочия установлены в Положении о ПФР, согласно которому фонд обеспечивает:
- целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, а также финансирование расходов средств ПФР;
- организацию работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца;
- капитализацию средств ПФР, а также привлечение в него добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц;
- контроль с участием налоговых органов за своевременным и полным поступлением в ПФР страховых взносов, а также контроль за правильным и рациональным расходованием его средств;
- организацию и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц в соответствии с ФЗ от 1 апреля 1996 г. №27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования», а также организацию и ведение государственного банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в Пенсионный фонд России;
- межгосударственное и международное сотрудничество Российской Федерации по вопросам, относящимся к компетенции ПФР;
- участие в разработке и реализации в установленном порядке межгосударственных и международных договоров и соглашений по вопросам пенсий и пособий;
- изучение и обобщение практики применения нормативных актов по вопросам уплаты в ПФР страховых взносов и внесение в органы государственной власти предложений по ее совершенствованию;
- проведение научно-исследовательской работы в области государственного пенсионного страхования;
- разъяснительную работу среди населения и юридических лиц по вопросам, относящимся к компетенции ПФР.
ПФР также может принимать участие в финансировании программ социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан. Пенсионный фонд РФ выполняет отдельные банковские операции в порядке, установленном законодательством о банках и банковской деятельности.
Названные полномочия детализируются и конкретизируются в отдельных законах. Так, права, обязанности и ответственность ПФР как страховщика, осуществляющего обязательное пенсионное страхование, закреплены в ст. 13 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации». Обязанности ПФР как субъекта управления средствами пенсионных накоплений закреплены в ст. 10 Федерального закона «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации». Закон об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования предусматривает права и обязанности ПФР, связанные с осуществлением индивидуального (персонифицированного) учета (ст. 16). В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. №256-ФЗ ПФР осуществляет полномочия в сфере дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей. Отдельные права и обязанности ПФР как страховщика и субъекта управления системой обязательного социального страхования содержатся также в Федеральном законе «Об основах обязательного социального страхования».
Анализ названных нормативных актов позволяет сделать вывод, что они регулируют деятельность фонда лишь как страховщика в системе обязательного пенсионного страхования. Однако следует учитывать, что задачи, выполняемые в настоящее время ПФР, не ограничиваются пенсионным страхованием.
Сегодня Пенсионный фонд РФ осуществляет ряд социально значимых функций [4]. Так, ПФР ведет учет страховых средств, поступающих по обязательному пенсионно-
му страхованию; персонифицированный учет участников системы обязательного пенсионного страхования. Фонд занимается назначением и выплатой пенсий, социальных выплат отдельным категориям граждан. К функциям ПФ РФ также относятся выдача сертификатов на получение материнского (семейного) капитала, управление средствами пенсионной системы и реализация Программы государственного софи-нансирования пенсии1.
ПФР наделен значительными полномочиями по проведению государственной политики в социальной сфере, хотя в систему федеральных органов исполнительной власти не входит [9, с. 122-124]. Согласно Постановлению Правительства РФ от 19 июня 2012 г. №6102 координацию деятельности ПФР осуществляет Министерство труда и социальной защиты РФ. Однако ПФР близок к органам исполнительной власти по своему правовому положению, хотя, как уже было отмечено, таковым не является. Более того, в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 25.06.2001 г. №9-П ПФР наделен публично-властными полномочиями по обеспечению конституционного права на государственную пенсию. Такие полномочия относятся к сфере функционирования исполнительной власти и ее органов.
На сегодняшний день ПФР осуществляет следующие функции:
- функция по государственному управлению имуществом Российской Федерации (управляет финансами пенсионного обеспечения РФ, находящимися в государственной собственности РФ и составляющими ее казну);
- функция по контролю (контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, а также полномочия в области контроля над правильностью рас-
ходования средств на выплату пенсий, в том числе правильностью их назначения, перерасчета и доставки);
- функция по оказанию государственных услуг (оказывает через единый портал государственных и муниципальных услуг свыше десяти государственных функций);
- функция по принятию нормативных правовых актов.
Принятие нормативных актов по вопросам, отнесенным к компетенции ПФР, является его важным полномочием. В 2001 г. была введена обязательная государственная регистрация и официальное опубликование документов ПФР. Регистрация таких документов осуществляется Минюстом России в порядке, установленном для нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.
В соответствии с Постановлением Правления ПФ РФ от 3 сентября 2015 г. №337п «О подготовке актов Пенсионного фонда Российской Федерации» [2] ПФР издает распоряжения и постановления Правления ПФР.
Постановление Правления ПФР издается в целях разрешения наиболее важных задач, имеет неопределенный или длительный срок действия, направлено на неоднократное применение, иными словами, имеет нормативный характер. Распоряжение Правления ПФР издается в целях разрешения оперативных, текущих и кадровых вопросов, как правило, имеет ограниченный срок действия.
Акт ПФР, имеющий нормативный характер, - это письменный официальный документ, изданный ПФР на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе ПФР и направленный на установление, изменение или отмену пра-
1 О Пенсионном фонде // Пенсионный фонд Российской Федерации. URL: http://www.pfrf.ru/about/.
2 Собрание законодательства РФ. 2012. .№26. Ст. 3528.
вовых норм. Издание актов ПФР, имеющих нормативный характер, в виде писем и телеграмм (телетайпограмм), а также распоряжений Правления ПФР не допускается. Структурные подразделения Исполнительной дирекции ПФР, Ревизионная комиссия ПФР и территориальные органы ПФР не вправе издавать акты, имеющие нормативный характер.
Издание нормативных правовых актов ПФР имеет определенную процедуру, которая включает подготовку проекта акта, его рассмотрение и принятие, государственную регистрацию, опубликование и вступление в силу.
Решение о подготовке проекта акта ПФР принимается Председателем Правления ПФР или заместителем Председателя Правления ПФР в соответствии с теми обязанностями, которые устанавливаются посредством предложений структурных подразделений или в соответствии с поручениями о подготовке нормативного акта. В случае если проект акта ПФР поручается подготовить нескольким структурным подразделениям, работу по его подготовке организует структурное подразделение, которое в поручении указано первым либо которому отдельно дано соответствующее поручение.
Для подготовки проектов наиболее важных и сложных актов ПФР, а также актов, издаваемых ПФР совместно с другими ведомствами, могут создаваться рабочие группы.
Проекты актов ПФР должны соответствовать общим правилам делопроизводства, а проекты актов ПФР, имеющих нормативный характер, должны соответствовать Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. №10093. Подготовленный проект акта ПФР визи-
руется в установленном порядке и проходит процедуру согласования с заинтересованными структурными подразделениями. При наличии возражений проект акта ПФР не визируется. Замечания, особые мнения и дополнения оформляются в виде служебной записки. После устранения замечаний проект акта ПФР представляется повторно на рассмотрение и согласование в том же порядке. Согласованный проект акта ПФР проходит правовую и антикоррупционную экспертизу в Департаменте правовой политики.
Согласованный проект акта ПФР представляется на подпись Председателю Правления ПФР или заместителю Председателя Правления ПФР в соответствии с распределением обязанностей. На подлинно-м(ых) экземпляре(ах) подписанного акта ПФР проставляется регистрационный номер и дата. Затем акт передается в Департамент правовой политики для пополнения информационно-справочной системы «Документы ПФР». Совместный акт ПФР и другого ведомства после его подписания направляется с сопроводительным письмом для его подписания в соответствующее ведомство.
Имеют место особенности подготовки проектов актов ПФР об утверждении учредительных документов территориальных органов ПФР, а также проектов актов ПФР, предусматривающих внесение изменений, дополнений и отмену учредительных документов территориальных органов ПФР.
Проекты нормативных правовых актов ПФР подлежат размещению Департаментом общественных связей и взаимодействия со средствами массовой информации на официальном интернет-сайте ПФР для проведения независимой антикоррупционной экспертизы, за исключением проектов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
3 Собрание законодательства РФ. 1997. .№33. Ст. 3895. http://www.pravo.gov.ru, 03.08.2017.
Независимая антикоррупционная экспертиза проводится в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. №964, юридическими и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Поступившие заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы регистрируются Департаментом управления делами в качестве входящей корреспонденции в установленном порядке и направляются в Департамент правовой политики. Результаты независимой антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении антикоррупционной экспертизы, подготавливаемом Департаментом правовой политики5.
Прошедший в Департаменте правовой политики независимую антикоррупционную экспертизу проект нормативного правового акта ПФР подлежит согласованию: с Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации; с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если проект нормативного правового акта содержит положения межотраслевого значения или предусматривает совместную деятельность ПФР и федерального органа исполнительной власти.
Структурное подразделение - Исполнитель передает согласованный со всеми заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проект норматив-
ного правового акта в отдел оформления документов Департамента управления делами и сообщает об этом служебной запиской в Департамент правовой политики.
Ответственным за прохождение государственной регистрации в Минюсте России актов ПФР, имеющих нормативный характер, в том числе содержащих сведения, составляющие государственную тайну, является Департамент правовой политики.
Прошедшие государственную регистрацию акты ПФР направляются в структурные подразделения и территориальные органы ПФР для исполнения, а также размещаются на официальном интернет-сайте ПФР.
В случае отказа Минюстом России в государственной регистрации акта ПФР, имеющего нормативный характер, Департамент правовой политики информирует об этом руководство ПФР, структурное подразделение - Исполнителя. Структурное подразделение - Исполнитель готовит соответствующий проект акта ПФР об отмене имеющего нормативный характер акта ПФР, в регистрации которого было отказано.
Проекты актов ПФР об отмене актов ПФР, имеющих нормативный характер, в государственной регистрации которых было отказано, подлежат согласованию в упрощенном порядке и визируются в установленном порядке. Копия указанного акта направляется Департаментом правовой политики в Минюст России.
В случае возвращения Минюстом России акта ПФР, имеющего нормативный характер, без государственной регистрации в связи с нарушением установленного порядка представления проектов нормативных правовых актов на государственную регистрацию Департамент правовой политики совместно со структурным подразделением -Исполнителем устраняет все нарушения и повторно направляет данный акт на госу-
4 Собрание законодательства РФ. 2010. .№10. Ст. 1084. http://www.pravo.gov.ru, 14.07.2017.
5 Приказ Минюста России от 21.10.2011 г. №363 «Об утверждении формы заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы» (ред. от 18.01.2013 г.) // Российская газета. № 260. 18.11.2011; Российская газета. №>42. 27.02.2013.
дарственную регистрацию либо направляет в Минюст России копию документа об отмене акта.
Следует отметить, что требование обязательной государственной регистрации актов ПФР на основании их нормативных свойств предусмотрено Указом Президента Российской Федерации от 20 марта 2001 г. №318 «О введении государственной регистрации актов, издаваемых Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Фондом социального страхования Российской Федера-ции»6.
При выявлении в акте ПФР положений (предписаний), противоречащих законодательству Российской Федерации или способствующих созданию условий для проявления коррупции, Департамент правовой политики готовит проект об отмене акта
ПФР или предложения по устранению выявленных нарушений.
Акты ПФР, в том числе нормативные акты ПФР, подлежат учету и хранению в установленном порядке. Акты ПФР, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат хранению с учетом особенностей, установленных законодательством Российской Федерации о государственной тайне.
Следует отметить, что в судебной практике нормативные правовые акты ПФР рассматриваются как акты федеральных органов исполнительной власти [см.: 1; 2]. Такого рода подход сближает ПФР с органами исполнительной власти в структуре федерального государственного аппарата, но не дает, все же, достаточных оснований рассматривать ПФР в качестве органа государственной исполнительной власти.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Решение Верховного Суда РФ от 10.07.1998 г. №ГКПИ98-239 «О признании частично недействующей телеграммы Минтруда РФ « 2161-ЮЛ, ПФ РФ №ВБ-06-28/2706 от 14.04.1998» // Пенсия. 1998. №8.
2. Определение Верховного Суда РФ от 11.02.2003 г. №КАС03-29 о признании незаконным, утратившим силу письма Пенсионного фонда РФ от 21.11.2001 г. №ЛЧ-06-25/ 9448 и Минтруда России от 23.11.2001г. №8311-АО «О выплате ежемесячной денежной компенсации в возмещение вреда вследствие катастрофы на ЧАЭС» // Документ опубликован не был. Доступ из СПС "Консультант Плюс".
3. Асадов А.М. Правовое обеспечение организации финансовой деятельности государства // Современное право. 2005. №6. С. 2.
4. Ерохина Т.В. Полномочия Пенсионного фонда России: правовой аспект // Социальное и пенсионное право. 2015. №4. С. 15 - 20.
5. Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов: Учебное пособие. М.: Юрид. лит., 1982.
6. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка / РАН: Институт русского языка; Российский фонд культуры. М.: Азъ, 1993.
7. Сивакова И.В., Соколов И.Н. Взыскание страховых взносов в Пенсионный фонд РФ: необходимость совершенствования правового регулирования // Социальное и пенсионное право. 2013. №4.
8. Старовойтов Н.Г., Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов (Конституционные основы, теория, практика). М.: Изд-во Моск. ун-та, 1980.
6 Собрание законодательства РФ. 2010. №4. Ст. 368; Собрание законодательства РФ. 2001. №13. Ст. 1216.
9. Шмалий О.В. Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты): Дис. на соиск. уч. степ. д.ю.н. Ростов-на-Дону, 2011.
REFERENCE
1. Resheniye Verkhovnogo Suda RF ot 10.07.1998 g. N GKPI98-239 «O priznanii chastichno nedeystvuyushchey telegrammy Mintruda RF «2161 -YUL, PF RF N VB-06-28/2706 ot 14.04.1998» // Pensiya. 1998. №2 8.
2. Opredeleniye Verkhovnogo Suda RF ot 11.02.2003 g. № KAS03-29 o priznanii nezakonnym, utrativshim silu pis'ma Pensionnogo fonda RF ot 21.11.2001g. №2 LCH-06-25/9448 i Mintruda Rossii ot 23.11.2001 №2 8311-AO «O vyplate yezhemesyachnoy denezhnoy kompensatsii v vozmeshcheniye vreda vsledstviye katastrofy na CHAES» // Dokument opublikovan ne byl. Dostup iz SPS Konsul'tant Plyus.
3. Asadov A.M. Pravovoye obespecheniye organizatsii finansovoy deyatel'nosti gosudarstva // Sovremennoye pravo. 2005. №6. S. 2.
4. Yerokhina T.V. Polnomochiya Pensionnogo fonda Rossii: pravovoy aspekt // Sotsial'noye i pensionnoye pravo. 2015. №4. S. 15 - 20.
5. Kutafin O.Ye., Sheremet K.F. Kompetentsiya mestnykh Sovetov: Uchebnoye posobiye. M. : Yurid. lit., 1982.
6. Ozhegov S.I., Shvedova N.YU. Tolkovyy slovar' russkogo yazyka / RAN: Institut russkogo yazyka; Rossiyskiy fond kul'tury. M.: Az", 1993.
7. Sivakova I.V., Sokolov I.N. Vzyskaniye strakhovykh vznosov v Pensionnyy fond RF: neobkhodimost' sovershenstvovaniya pravovogo regulirovaniya // Sotsial'noye i pensionnoye pravo. 2013. J№4.
8. Starovoytov N.G., Avak'yan S.A. Pravovoye regulirovaniye deyatel'nosti Sovetov (Konstitutsionnyye osnovy, teoriya, praktika). M.: Izd-vo Mosk. un-ta, 1980.
9. Shmaliy O.V. Pravovoye obespecheniye effektivnosti ispolnitel'noy vlasti (teoretiko-metodologicheskiye aspekty): Dis. na soisk. uch. step. d.yu.n. Rostov-na-Donu, 2011.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
ЧАЛАЕВ Хамзат Зайндиевич, магистрант 2 курса, Южно-Российский институт, филиал РАНХиГС при Президенте РФ, г. Ростов на Дону.
Рецензент:
доктор юридических наук, доцент
Шмалий О.В.
E-mail: adminpravo@uriu.ranepa.ru
