CC BY
8УДК 347.961.1
Белицкая А.В.
Belitskaya A. V.
НЕОБХОДИМОСТЬ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ НАД ОРГАНАМИ НОТАРИАТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ
THE NECESSITY OF THE STATE CONTROL INSTITUTE OVER NOTARIAL SYSTEM IN THE RUSSIAN FEDERATION: THEORETICAL ASPECT
Публично-правовой статус нотариальных органов предопределяется осуществлением ими нотариальных функций от имени государства, что требует эффективного контроля со стороны государственных органов. В данной статье рассматриваются основные теоретические подходы к необходимости формирования в Российской Федерации данного института государственного контроля.
The public status of notarial bodies is predetermined by implementation of notarial functions on behalf of the State that requires effective control by the government authorities. This present article discusses the main theoretical approaches to the need of formation State Control Institute in the Russian Federation.
Ключевые слова: нотариат, нотариальная функция, государственный контроль.
Key words: notariate, notarial function, state control.
Необходимость существования в Российской Федерации контрольно-надзорной деятельности государственных органов обуславливается социальным назначением государства, направленностью на достижение государственных целей и целей общества. А.В. Петров и А.Е. Епифанов определяют контроль как процесс, направленный на обеспечение достижение системой поставленных целей и состоящий из следующих элементов: установление стандартов деятельности системы; соизмерение достигнутых результатов с ожидаемыми; корректировка управленческих процессов, если достигнутые результаты существенно отличаются от установленных стандартов [7]. В то же время контроль предполагает и деятельность государственных органов, направленную поддержание соблюдения законности.
Согласно ст. 1 Основ законодательства РФ о нотариате [3], нотариат в Российской Федерации призван обеспечивать в соответствии с Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации. Тем самым предопределяется публично-правовой статус органов нотариата. Указанные функции требуют наличия порядка взаимодействия между органами государственной власти и профессиональным сообществом нотариусов. Данный нормативный акт предполагает необходимость существования нотариальных палат как профессиональных объединений, основанных на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой.
Положения Постановления Конституционного суда РФ № 15-П от 19.05.1998 г. также касаются определения публично-правового статуса нотариусов. Кроме того, публично-правовое значение придается нотариальным палатам, что проявляется в осуществлении контроля за исполнением нотариусами, занимающимися частной практикой, своих профессиональных обязанностей [4]. Нотариальные палаты субъектов Российской Федерации наделены правом обращения в суд с ходатайствами или представлениями о лишении нотариусов права
нотариальной деятельности за нарушения законодательства (в соответствии со ст. 12, 17, 34 Основ законодательства о нотариате).
В указанном Постановлении Конституционного суда РФ особое внимание обращается на то, для организации нотариальных палат неприемлем принцип добровольности, который характерен для членства в других объединениях, создающихся исключительно на основе общности интересов граждан.
В настоящее время существуют дискуссии относительно разграничения контрольных полномочий между соответствующими органами. Основы законодательства о нотариате устанавливают конкретные виды контроля, а именно: контроль за исполнением правил нотариального делопроизводства нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, а также нотариусами, занимающимися частной практикой (в силу ст. 9 осуществляется территориальными органами юстиции и нотариальными палатами); судебный контроль за совершением нотариальных действий (ст. 33); контроль за исполнением нотариусами профессиональных обязанностей (в силу ст. 34 осуществляется территориальными органами юстиции и нотариальными палатами). Подобное разграничение полномочий является весьма условным.
Законодателем не учитывается специфика документов, совершенных в нотариальной форме: все нотариально удостоверенные документы являются государственными актами, так как совершаются от имени Российской Федерации. Как следствие, нотариальные действия в силу своего особо статуса не могут являться объектом проверок со стороны некоммерческих саморегулируемых организаций. Л.Ю. Михеева в своем исследовании обращает внимание на необходимость сбалансированного сочетания саморегулирования и государственного контроля в силу уникального правового положения нотариальных палат, установление специального правового регулирования, так как нотариальные палаты способны не только организовывать деятельность нотариусов, но в то же время эффективно контролировать и оказывать поддержку [6].
По мнению С.В. Смирнова, Т.Г. Калиниченко и В.А. Бочковенко, в целях осуществления качественной проверки работы нотариусов проверяющий должен обладать необходимыми знаниями и подготовкой, а этим требованиям могут отвечать только нотариусы; «профессионала должны проверять профессионалы, что сегодня и происходит» [10, с. 33]. Авторы в своем исследовании также обращают внимание на то, что отсутствие в законе критериев разграничения предмета профессионального контроля влечет такую ситуацию, когда членам комиссии приходиться «судить своего коллегу - другого нотариуса, т.к. при проведении проверок одними нотариусами дается правовая оценка нотариальных действий, совершенных другим нотариусом» [10, с. 32]. Наблюдается смешение профессионального и судебного видов контроля в силу того, что правильность совершения определенных нотариальных действий осуществляется исключительно судом.
В то же время Указом Президента РФ № 1313 от 13.10.2004 г. [1] на Министерство юстиции РФ возлагаются функции по осуществлению надзора и контроля в сфере нотариата, в том числе путем издания документов нормативного характера единолично либо совместно с Федеральной нотариальной палатой. При этом указанные положения распространяются лишь на государственный нотариат.
В научной литературе многие авторы обращают внимание на пробелы в правовом регулировании порядков совершения отдельных видов нотариальных действий. К примеру, Г.Г. Черемных отмечает, что Министерство юстиции РФ отменяет устаревшие акты, которые регламентируют совершение нотариальных действий, но при этом не издает новые акты, в результате чего образуются пробелы в законодательстве [11]. Попытки восполнения пробелов правового регулирования предпринимаются самими нотариальными палатами.
Зачастую официальные позиции Федеральной нотариальной палаты РФ принимают форму методических рекомендаций либо писем. Например, в связи с вступлением в силу с 01.09.2014 г. изменений в Гражданский кодекс РФ в части правового регулирования юридических лиц, Федеральной нотариальной палатой было опубликовано Пособие по удостоверению нотариусом принятия общим собранием участников хозяйственного общества решения и состава участников общества, присутствовавших при его принятии [5]. В указанном пособии устанавливаются общие правила совершения нотариальных действий по удостоверению решений собраний, в том числе указаны случаи, при которых нотариус не может удостоверять решения собраний. Подобные разъяснения имеют неоднозначную природу. Формально законодатель не наделяет данные документы обязательной юридической силой, но нотариусы придерживаются толкований Федеральной нотариальной палаты в целях поддержания единообразия правоприменительной практики. В то же время применение указанных рекомендаций нотариусами в своей практической деятельности противоречит положениям Указа Президента РФ № 763 от 23.05.1996 г. [2]. В соответствии с данным Указом, нормативные правовые акты, которые затрагивают права и интересы граждан, подлежат обязательной государственной регистрации и публикации в установленном законом порядке.
На наш взгляд, эффективное государственное регулирование возможно не только при наличии контрольных полномочий у государственных органов, но и при определенной правовой регламентации отдельных аспектов нотариальной деятельности. Сторонником необходимости государственного контроля по отношению к нотариальной деятельности и придания особого статуса нотариальным палатам является О.В. Романовская [8]. По мнению данного автора, совершенствование норм, регулирующих вопросы нотариата, не следует ограничивать установлением исключительно государственного контроля. Нотариальные палаты должны быть интегрированы в систему государственного управления. Негосударственным организациям следует выполнять функции органов государственной власти.
Г.Г. Черемных, напротив, опровергает необходимость наделения нотариальных палат государственными полномочиями, обращая внимание на то, что правила, регламентирующие порядок и правила совершения отдельных видов нотариальных действий, не могут определяться нотариальным сообществом самостоятельно, а должны устанавливаться только уполномоченными на то государственными органами. В силу ст. 72 Конституции РФ, вопросы нотариата относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Исследователь настаивает на необходимости существования в Российской Федерации государственного контроля, который бы осуществлялся судебными органами, органами юстиции, нотариальными палатами субъектов РФ, но при наличии конкретного законодательного определения пределов контроля для каждого из указанных контролирующих органов [12].
Существуют и противники введения института государственного контроля над органами нотариата, в не зависимости от того, кто будет уполномочен на осуществление контрольный функций. По мнению нотариуса г. Москвы А.В. Сафонова, в случае внесения изменений в законодательство о нотариате, нотариусы могут подвергнуться проверкам со стороны соответствующей региональной нотариальной палаты, Управления юстиции, Федеральной нотариальной палаты, Министерства юстиции РФ последовательно, «причем основанием будет заявление какого-нибудь гражданина» [9, с. 26]. Любая из указанных четырех организаций будет вправе приостановить деятельность соответствующего нотариуса, но ответственности за причиненный ущерб законодательством не предусмотрено. Исходя из логики существующих проектов, направленных на изменение законодательства о нотариате, любая из указанных контролирующих организаций вправе инициировать проверку любого аспекта нотариальной деятельности. При реализации контрольных полномочий территориальный орган Министерства юстиции РФ приобретает статус вышестоящего органа по отношению к нотариальной палате.
Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что формирование института государственного контроля в Российской Федерации необходимо. Нерешенным остается вопрос о предмете контроля и пределах его осуществления. Государственные органы должны быть наделены контрольным полномочиями не только по отношению к государственному нотариату, но и к частному. Министерство юстиции РФ должно обладать полномочиями на совместное издание с Федеральной нотариальной палатой нормативно-правовых актов, которые основываются именно на анализе и обобщении правоприменительной и судебной практики, что будет способствовать организации профессионального контроля над деятельностью органов нотариата. Возможно делегирование нотариальным палатам таких государственных полномочий, как контроль профессиональных обязанностей нотариусов. Разработке подлежат и стандарты по осуществлению контроля.
Считаем необходимым согласиться с мнением Г.Г. Черемных о том, что в связи с развитием в нашем государстве гражданско-правовых отношений, Федеральной нотариальной палате, во взаимодействии с Министерством юстиции РФ, следует сосредоточиться на создании для нотариусов необходимой нормативной базы.
Литература
1. Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации : Указ Президента РФ № 1313 от 13.10.2004 г. (ред. от 12.12.2014) // Собр. законодательства Рос. Федерации. -2004. - № 42, ст. 4108.
2. О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти : Указ Президента РФ № 763 от 23.05.1996 г. (ред. от 14.10.2014) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1996. - № 22, ст. 2663.
3. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате : утв. ВС РФ 11.02.1993 г. - № 4462-1 (ред. от 29.12.2014) // Рос. газ. - 1993. - 13 марта.
4. По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате : постанов. Конституционного суда РФ № 15-П от 19.05.1998 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1998. - № 22, ст. 2491.
5. Пособие Федеральной нотариальной палаты по удостоверению нотариусом принятия общим собранием участников хозяйственного общества решения и состава участников общества, присутствовавших при его принятии от 30.11.2014 г. // Офиц. сайт Федеральной нотариальной палаты Российской Федерации. URL : http://www.notariat.ru/prof/teorija-i-praktika/14288/ (дата обращения: 30.03.2015).
6. Михеева Л. Ю. Реформа российского нотариата: основные идеи // Актуальные проблемы частного права : сб. ст. к юб. П.В. Крашенинникова. М. : Статут, 2014. 272 с.
7. Петров А. В., Епифанов А. Е. Юридическая природа государственного контроля и надзора // Журнал российского права. 2013. № 7. С. 36-49.
8. Романовская О. В. К дискуссии о будущем нотариата // Нотариус. 2013. № 5. С. 40-44.
9. Сафонов А. В. Будущее за нами // Нотариус. 2012. № 6. С. 26.
10. Смирнов С. В., Калиниченко Т. Г., Бочковенко В. А. О контроле в сфере нотариата в свете грядущей реформы // Российская юстиция. 2011. № 9. С. 32-36.
11. Черемных Г. Г. В современной России должного нормативного правового регулирования в сфере нотариата не было и нет // Нотариус. 2009. № 4. С. 2-9.
12. Черемных Г. Г. У Федеральной нотариальной палаты нет и не может быть контрольных функций в сфере нотариата // Нотариус. 2014. № 2. С. 7-14.
