CC BY
17
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 6. ЭКОНОМИКА. 2007. № 6
И.С. Троекурова
НЕОБХОДИМОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕШЕНИЯ
ПРОБЛЕМ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
Одной из приоритетных задач экономической политики в России в настоящее время является привлечение российских и иностранных инвестиций в реальный сектор экономики. По официальным статистическим данным для модернизации экономики России ежегодно необходимы инвестиции в размере 100 млрд долл. Недостаточный уровень инвестиций является одним из основных препятствий для увеличения темпов роста ВВП.
Очевидно, что существуют два основных пути преодоления нехватки инвестиций, которые могли бы обеспечить обновление технологической базы и выход на стандарты устойчивого роста. Первый из них связан с преимущественной ориентацией на государственные инвестиции, второй — на частный капитал, как российский, так и иностранный. С учетом ограниченности бюджетных средств и низкой их эффективностью основным приоритетом в инвестиционной сфере должно стать привлечение капиталовложений частного сектора, включая прямые иностранные инвестиции.
В настоящее время топливно-энергетический комплекс остается одним из устойчиво работающих секторов российской экономики и наиболее привлекательным для инвестирования. Поэтому основная часть прямых иностранных инвестиций (около 40%) приходится на топливно-энергетическую отрасль. Эти данные выглядят достаточно логично, в связи с тем что Россия обладает одним из крупнейших в мире минерально-сырьевым потенциалом топливно-энергетических ресурсов, являющихся основой гарантированного обеспечения экономической безопасности страны, удовлетворения текущих и перспективных потребностей экономики России в углеводородном сырье. Так, на территории РФ расположены 35% мировых запасов газа, 12% запасов нефти и 16% запасов угля1. Ежегодно Россия добывает сырья на 150 млрд долл.2
Тем не менее нарастает беспокойство относительно долгосрочных перспектив энергообеспечения страны. Одной из важнейших
1 См.: Субботин М. Инвестиционный пшик? Болевые точки российского ТЭК: итоги 2002 года // Мировая энергетическая политика. 2003. N° 1; Терехов В. Стратегия недропользования // Экономист. 2002. Nb 3.
2 Недропользование по самые сверхдоходы // Экономика и жизнь. 2005. Nb 36. С. 2.
6 ВМУ, экономика, № 6
81
проблем нефтяной отрасли остается ухудшение состояния сырьевой базы, так как с 1994 г. объемы прироста запасов нефти компенсируют ее добычу не более чем на 80%, а эффективность использования распределенного фонда недр крайне низка.
Понятно, что если не вкладывать средства в поиск новых месторождений и их разработку, то под угрозой оказываются не только сохранение экспортного потенциала России, обеспечение топливом ее внутреннего рынка, но и получение доходов в бюджет как от самих добывающих компаний, так и от их смежников, которые работают на подряде у этих компаний. Поэтому создание условий для инвестиций является одной из основных задач государственной экономической политики.
Одной из форм привлечения инвестиций как в топливно-энергетическую отрасль, так и в экономику страны в целом является соглашение о разделе продукции (СРП). Соглашения о разделе продукции достаточно давно и успешно применяются в мировой практике. Несомненными преимуществами использования указанного режима по сравнению с традиционными механизмами разработки недр можно считать прямые и косвенные макроэкономические эффекты от реализации проектов. Использование режима соглашения о разделе продукции позволяет разрабатывать трудно извлекаемые запасы минерального сырья, месторождения с небольшими запасами, проводить разведку неразведанных месторождений и разрабатывать месторождения, расположенные на шельфе.
В России закон, регулирующий отношения в области соглашений о разделе продукции, был принят только в 1995 г. Тем не менее еще до вступления в силу указанного закона уже были заключены три соглашения о разделе продукции: СРП по проектам «Сахалин—1», «Сахалин—2» и Харьягинскому проекту. Принятие закона «О соглашении о разделе продукции», а также первый опыт разработки месторождений на основе СРП вызвали достаточно глубокий общественный и политический резонанс в стране. В данный закон три раза вносились важные изменения и дополнения, уточняющие и изменяющие режим СРП. Последние изменения в закон были внесены в июне 2003 г. Внесение указанных изменений мотивировалось тем, что режим СРП фактически показал свою несостоятельность: условия заключенных соглашений слишком индивидуализированы и не защищают интересы государства должным образом, государство не получает видимых результатов от использования режима СРП.
За годы реформ Россия пока так и не смогла принять законодательство, обеспечивающее приток инвестиций в нефтегазовую промышленность. Поэтому особенно важно изучение опыта стран, которые добились значительных успехов в создании условий для привлечения инвестиций в добычу нефти и газа.
Россия, как ни одна другая страна в мире, богата полезными ископаемыми. В ее недрах залегают 30% мировых запасов природного газа, 50% — алмазов, 25% — никеля, 17% — олова, 10% запасов нефти3. Однако для того чтобы эти богатства добыть, надо создать для инвестора такие условия, чтобы он был согласен на протяжении десятков лет вкладывать собственные, частные средства — сотни миллиардов долларов — в разработку российских недр. Только в этом случае государство получает от реализации проектов, осуществленных на деньги частных инвесторов, дополнительные, «внеплановые», доходы в бюджет.
Если инвестиции не привлекаются, то не так уж и важно, на каких условиях распределения потенциального дохода между государством и инвестором будут простаивать перспективные проекты. Не столь важно, какую долю прямых доходов от проекта недополучил каждый из его участников. Если проект не реализуется, то ресурсы недр так и не превратятся в товар, не приобретут стоимость, не смогут генерировать соответствующие прямые, косвенные и мультипликативные эффекты, качество и величина которых с общественной точки зрения могут оказаться более значимыми, чем стоимость добытого сырья или полученные налоги. Именно эти факторы должны быть в центре внимания государственных органов, регулирующих освоение недр.
Однако в ст. 2, п. 2, подпункт «а» Хартии экономических прав и обязанностей государств от 12 декабря 1974 г. записано: «Каждое государство имеет право регулировать и контролировать иностранные инвестиции в пределах действия своей национальной юрисдикции согласно своим законам и постановлениям и в соответствии со своими национальными целями и первоочередными задачами. Ни одно государство не должно принуждаться к предоставлению льготного режима иностранным инвестициям». Из этого следует, что при осуществлении любого проекта по освоению природных богатств нашей страны в первую очередь должны обеспечиваться государственные интересы России.
В настоящее время неотъемлемой частью отечественного законодательства является лицензионная система недропользования и соглашения о разделе продукции (СРП). Долгосрочные стратегии не станут популярными, пока в стране не созданы предпосылки для долгосрочных инвестиций. Для этих целей конкуренция инвестиционных режимов — лицензионного и СРП — может оказаться действенным инструментом.
3 См.: Дедовских А. Кто пойдет в геологоразведку? // Экономика и жизнь. 2005. № 16.С. 6.
Основной источник многих проблем, возникающих при реализации закона «О СРП», содержится в его исходной позиции, делающей ставку исключительно на иностранного инвестора. Практика реализации закона «О СРП» свидетельствует о том, что состояние законодательно-нормативной базы не гарантирует защиты государственных интересов.
Недостатки системы СРП связаны прежде всего с индивидуализацией условий соглашений по конкретным проектам. При проведении переговоров и заключении СРП допускается относительно большая свобода действий государственных чиновников. В условиях их неопытности это может приводить к потере государством определенной части доходов от разработки находящихся в его собственности природных ресурсов. В настоящее время отменены практически все существовавшие законодательные ограничения в области недропользования и налогообложения. Конституционное положение о государственной собственности на природные ресурсы сегодня носит явно декларативный характер.
Полную свободу получили и участники инвестиционных проектов, реализуемых на условиях СРП. Теперь каждый участник СРП может в любое время продать свою долю в проекте. Процесс передачи компаниям крупных участков недр размером с некоторые европейские государства приобрел масштабный характер с принятием закона «О СРП». Практически вся территория страны, включая шельфовую зону, уже поделена. В свое время большая часть лицензий была выдана бесплатно. Подобным образом было распределено почти 90% общего фонда месторождений4. Только на разработку нефтяных месторождений выдано около 2,6 тыс. лицензий, но работы ведутся лишь на четверти5.
Следует отметить, что законодатели западных стран четко определяют предельные размеры участков недр, которые по российским меркам весьма скромны. Так, в США для одного недропользователя предельная площадь всех участков недр, арендуемых им земель геологического отвода для поисков нефти и газа, ограничена величиной 20480 акров (82,9 км2), причем в одном штате не более 10240 акров на срок не более двух лет. В Китае предельная площадь поисково-разведочных работ по одной лицензии ограничена величиной 2500 базовых блоков, при этом размеры одного базового блока составляют одну географическую минуту по долготе и столько же — по широте. В Канаде для добычи нефти и природ-
4 См.: Львов Д. Совместимы ли интересы государства и нефтяников // Нефть России. 2004. № 7. С. 19. 3 БИКИ. 2003. № 74. С. 2.
ного газа по арендному договору (лицензии) предоставляется участок недр площадью не более 5760 акров (23,31 км2).
В российском законодательстве отсутствуют нормативные акты, определяющие предельные размеры участков недр, устанавливающие их предельное количество и предельный объем запасов полезных ископаемых, предоставляемых одному недропользователю. Так, проект «Сахалин—4» включает Астрахановский и Шмид-товский блоки площадью более 15 тыс. км2. Проект «Сахалин—5» включает самый северный участок шельфа — Восточно-Шмидтов-ский (протяженность участка составляет около 25 тыс. км2)6. В
2004 г. было подготовлено проведение аукционов по нефтегазоносным участкам проектов «Магадан—1» (площадь 18,5 тыс. км2) и «Магадан—2» (площадь 16,1 тыс. км2)7. Первые лицензионные блоки При магаданского шельфа были предложены нефтяникам в
2005 г.
В августе 2004 г. Газпром получил лицензию на геолого-разведочные работы на западном и восточном участках Южно-Ковыктин-ской области. Общий размер участков составляет 2,8 тыс. кв. км8.
Обеспеченность запасами в крупных российских нефтяных компаниях составляет от 40 до 80 лет, в то время как в крупнейших компаниях США этот показатель не превышает 10—15 лет, что заставляет их добиваться более полного извлечения сырья и активно заниматься поиском и разведкой новых месторождений9.
Следует отметить, что ст. 17 закона «О недрах» не выполняет своего назначения — четко зафиксировать антимонопольные требования к недропользователям. Если в США невозможны монопольные позиции какой-либо нефтяной компании даже в пределах одного штата (так, при слиянии двух американских компаний одной из них пришлось срочно продавать свой бизнес на Аляске, чтобы выполнить антимонопольные требования законодательства), то в большинстве субъектов федерации нефтяной бизнес принадлежит целиком одной компании.
Очевидные нарушения антимонопольного законодательства при недропользовании уже сейчас создают условия для захвата вполне демократическим путем на выборах административной власти в регионах. Не случайно на последних выборах глав адми-
6 См.: Воронцова Н. Нефтяная кубышка для капитала // Дальневосточный капитал. 2003. № 6. С. 19.
7 «Черное золото» в золотом краю // Нефть и капитал. 2004. № 3. С. 41.
8 См.: Калачева Л. Иркутская газовая закавыка // Нефть России. 2004. N° 11. С. 35.
9 См.: Киммельман С., Санько В. Государство потеряло контроль над природными ресурсами // Независимая газета. НГ-Политэкономия. 2001. 17 апр. (http:// afnet.intergum.ru).
нистрации субъектов федерации победителями часто становились именно менеджеры компаний-монополистов, что приводит к сращиванию бизнеса и власти.
Важнейшими элементами механизма эффективного использования недр является указание в лицензии соответствия сроков и видов пользования недрами, что отражено в ст. 6 и ст. 10 закона «О недрах». В ст. 6 закона в редакции 1995 г. установлено, что недра предоставляются в пользование для регионального геологического изучения на срок до 5 лет; для геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, — тоже на срок до 5 лет; для разведки и добычи полезных ископаемых — на срок до 20 лет; одновременно для геологического изучения (поисков и разведки) и добычи полезных ископаемых — на срок до 25 лет.
В большинстве стран мира установлены два вида недропользования и соответственно два вида лицензий — на геолого-разведочные работы и на добычу. Совмещение этих видов деятельности в одной лицензии, как правило, не допускается.
Лицензия в России совмещает сейчас два разных юридических аспекта. С одной стороны, это разрешение на вид (виды) деятельности (поиск, разведка, добыча), с другой — разрешение на выполнение конкретных видов работ на конкретном участке недр. Таким образом, законодательно ликвидировано отдельное лицензирование важнейшей стадии геолого-разведочных работ, а именно разведки месторождений, по результатам которой устанавливаются окончательные границы месторождений (горные отводы), рациональное разделение его на залежи, пласты и другие промысловые объекты, утверждаются балансовые и извлекаемые запасы нефти и газа, формируются показатели экономической эффективности и соответствующие ей фискальные нормативы.
Необходимость объединения этапов разведки и добычи обосновывалась тем, что недропользователи будут обязаны производить разведочные работы за собственные средства. Этот довод противоречит мировой практике, поскольку поисково-разведочные работы всегда связаны с высоким риском и, как правило, проводятся за счет недропользователя, а при неудаче его расходы чаще всего никто не компенсирует. Если по результатам работ наличие запасов подтверждается, то, получив лицензию на добычу, инвестор сможет возместить расходы на разведку.
В большинстве стран срок, на который выдаются разведочные лицензии, жестко ограничен. Так, в Канаде для поиска и разведки углеводородов устанавливаются крайне сжатые сроки — до 4 месяцев. Если бурение начато, то этот срок может увеличиваться 6 раз по 3 месяца. То есть срок действия разведочной лицензии при его
последовательном увеличении по результатам бурения не может превышать 22 месяца. Срок действия лицензии на добычу в мировой практике, как правило, устанавливается в зависимости от размера месторождения. В Китае на крупных месторождениях он не превышает 30 лет, на средних — 20 лет, на мелких — 10 лет10.
В России же в этом вопросе проигнорирован положительный мировой опыт. В ст. 10 закона «О недрах» в редакции 2000 г. внесено изменение, по которому пользование участком недр для целей разведки и добычи устанавливается «на срок отработки месторождения полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования (ТЭО) разработки месторождения, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр». Но из ТЭО следует, что срок экономически рентабельной отработки месторождений нефти нередко превышает 50—60 и более лет. Очевидно, что максимальный срок действия лицензии не должен превышать 20 лет с правом последующего продления.
Закон «О недрах» указывает, что лицензии на пользование недрами закрепляют форму договорных отношений недропользования, в том числе на условиях концессии, договора о разделе продукции, контракта на предоставление услуг (с риском и без риска), т.е. формально отношения в недропользовании находятся в поле гражданского права, как и в мировой практике. Однако на деле при выдаче лицензии к ней прилагается лицензионное соглашение, являющееся неотъемлемой частью пакета обязательных документов. Понятие «лицензионное соглашение» в мировой практике не встречается. Именно его использование в российском законодательстве о недрах вывело лицензионные вопросы из сферы гражданского права в сферу административного. Это делает практически невозможным применение каких-либо санкций к нарушителю лицензионных обязательств, как и изъятие самой лицензии.
Министерство природных ресурсов начало разрабатывать новые бланки лицензионных соглашений. Для каждого вида недр будут отдельные формы бланков. Лицензионные соглашения, которые заключались с начала 90-х гг., имеют произвольную форму, они могут состоять из нескольких страниц до нескольких томов11.
Во всех странах, богатых природными ресурсами, проблема недропользования находится под жестким контролем правительства. Правительства западных стран (например, США) всегда имеют в стратегическом резерве разведанные месторождения с доказанны-
10 См.: Киммельман С., Санько В. Указ. соч.
11 См.: Степанков В. Государство должно знать реальную цену каждого месторождения // Нефть и капитал. 2004. № 9. С. 12.
ми запасами, которые в кризисной ситуации могут быть введены в эксплуатацию в относительно короткое время.
Предоставление льготного налогового режима не влечет со стороны владельца лицензии никаких обязательств. Месторождение может не разрабатываться годами. Складывается странная ситуация: государство самоустраняется от контроля за использованием, распоряжением своей собственностью — природными ресурсами. Наличие у владельца лицензии, льготного налогового режима существенно повышает рыночную цену месторождения. Причем торги проходили чаще всего без участия государства. При выборе между покупкой лицензий, участием в капитале российских нефтяных компаний (в этом случае уплачиваются общепринятые налоги) или же заключением договора СРП решающее значение имеют ставки налогообложения. СРП привлекательны для инвестора при условии, если ставки по соглашению будут ниже. При одинаковых процентных ставках покупка лицензии оказывается более выгодной инвестору, поскольку не несет в себе обязательств немедленного вложения средств и одновременно увеличивает показатель запасов, которыми владеет компания, и соответственно ее рыночную капитализацию. Инвестор, с которым сторговался владелец лицензии, может годами вести переговоры с правительством об условиях соглашения. По существу, собственнику природных ресурсов диктуют условия разработки месторождения.
Проект нового закона «О недрах» предусматривает, что основной формой предоставления лицензий будет аукцион. Например, на аукционы в 2005 г. было выставлено 250 участков недр углеводородного сырья и твердых полезных ископаемых12. Однако выставляемые на аукцион лицензионные участки должны быть намного лучше подготовлены, чем те, которые предлагаются на конкурс, ведь главным критерием при выборе победителя станут деньги. Недропользователю будет нужна как можно более полная информация об участках.
Однако в 1999—2002 гг. в России объем поисково-разведочного бурения на нефть сократился с 5,2 до 1,1 млн м, т.е. в 4 раза, а эксплуатационного — с 32,4 до 8,6 млн м, т.е. в 3,8 раза. Неудивительно, что в последние годы не было открыто новых крупных нефтяных месторождений и происходило истощение старых13. Следовательно, государство должно будет вкладывать больше средств в геологоразведку, доказать и подтвердить запасы выстав-
12 См.: Дедовских А. Указ. соч. С. 6.
13 Иванов A.C., Копылов В.М. Третий Российский нефтегазовый конгресс — о проблемах отечественного и мирового энергетического комплекса // БИКИ. 2005. №92. С. 14.
ляемых на продажу лицензионных участков. В 2005 г. инвестиции составили 10,8 млрд руб., что в 2 раза больше, чем в 2004 г., но, по оценкам экспертов, это составляет только 10% от необходимого объема14.
Теперь ТЭО выставляемых на разработку месторождений будут готовить не недропользователи, как это было раньше, а государственные специализированные НИИ. Придется увеличить расходы из бюджета, но при определенной стартовой цене месторождения государство должно знать его реальную цену. Это позволит существенно увеличить роялти, так как по проектам «Сахалин—1» и «Сахалин—2» эти величины составляют всего лишь 8 и 6% соответственно. Известно, что в развитых странах эта величина значительно больше: в США (на Аляске) она составляет 12,5%15.
Для увеличения расходов на геологоразведку возможно привлечение частных инвесторов, однако существующее законодательство не позволяет снизить риски при инвестировании в геологоразведку частных компаний. Принятие нового закона «О недрах» даст право компаниям, вложившим свои деньги в разведку, пользоваться месторождением в автоматическом порядке (без участия в аукционе), тем самым стимулируя крупные компании к проведению геолого-разведочных работ. Это очень важно для государства, так как если в 2005 г. перечень новых разведанных и подготовленных к разработке участков с поставленными на баланс подтвержденными запасами включал 26 месторождений, то в 2006 г. их число должно было сократиться до 1616.
Для предупреждения становления монополий в развитых странах применяется система предельных нормативов — максимально допустимые суммарные размеры горных отводов (запасов) для одной компании в целом по стране и в отдельном регионе. Это оставит нишу для существования средних и мелких компаний.
Плата за арендуемые территории за рубежом вполне весомая (в Китае — до 125 долл. за км2 при добыче нефти, в США — в пять раз меньше), т.е. годами держать впрок десятки тысяч квадратных километров никто не будет. В России иностранная компания годами может держать лицензию на 60 тыс. км2 Карельской земли для поисков алмазов.
Необходимо законодательно определить лицензионные требования и обеспечить механизм неукоснительного их исполнения,
14 Без разведки не будет добычи // Экономика и жизнь. 2005. N° 12. С. 2.
13 См.: Стейнер Р. Налогообложение нефтедобычи и использование нефтяной ренты: поучительный опыт американского штата Аляска // Российский экономический журнал. 2004. Nb 1. С. 39.
16 Без разведки не будет добычи. С. 2.
разработать эффективную систему санкций за нарушение договорных обязательств, ликвидировать правовую двойственность и четко зафиксировать гражданско-правовой характер всего пакета документов, составляющих неотъемлемую часть лицензии. Непременно с введением в действие закона «О недрах» должна быть проведена перерегистрация всех лицензий в соответствии с новыми требованиями.
В России назрела острая необходимость дифференцировать налог на добычу полезных ископаемых в зависимости отгорно-гео-логических и экономико-географических особенностей участков недр. Постепенно происходит выборочная эксплуатация богатых месторождений, а старые и небольшие участки стали практически нерентабельными. Если у государства есть желание изъять природную ренту дифференцированно по каждому месторождению, то лучшего механизма, чем СРП, простонет. В рамках СРП государство может с отдельного месторождения взять столько ренты, сколько может вполне легитимным, прозрачным для общества способом, чтобы это не зависело от конкретного чиновника или группы, которые ведут переговоры. Это вполне контролируемый процесс: профессионалам выдаются директивы, от них ожидаются результаты, к процессу можно привлечь общественность, а без утверждения правительства или уполномоченного органа соглашение в силу вступить не может.
К числу наиболее острых можно отнести и проблему возмещения затрат при выполнении соглашений. Экономический механизм закона содержит понятие «возмещаемые затраты». Одним из основных недостатков как самой российской модели СРП, так и законодательной базы является нечеткое определение понятия «компенсационная продукция» и соответствующий ей состав возмещенных затрат, что создает простор для возможного недобросовестного поведения инвестора, обеспечивает громадные возможности нефтяным компаниям минимизировать облагаемую налогами прибыль как за счет издержек производства, так и за счет ценовых манипуляций при реализации продукции. В соответствии с российской моделью СРП в собственность инвестора передается компенсационная продукция для возмещения его затрат и часть чистой прибыльной продукции после уплаты налога на прибыль. Поэтому состав и порядок расчета этих двух частей произведенной продукции должны быть объективно и предельно точно обозначены в законодательстве о СРП с учетом защиты интересов как государства, так и инвестора.
Порядок и точность определения части продукции, передаваемой инвестору на покрытие произведенных им затрат, имеет решающее значение в экономике СРП, поскольку основная налого-
вая нагрузка инвестора перенесена на раздел оставшейся после компенсации части произведенной продукции.
В практике российских СРП применяется, как правило, порядок прямого возмещения капитальных вложений в первые годы эксплуатации на всю сумму, равную разности компенсационной продукции и возмещаемых в данном году эксплуатационных затрат и отчислений в ликвидационный фонд. Такой порядок возмещения затрат наиболее выгоден для инвестора, поскольку позволяет ему в максимально короткий срок возместить вложенные им инвестиции. При этом получение прибыльной продукции и ее раздел отодвигаются на более длительный срок.
В российском варианте СРП в целях создания благоприятного инвестиционного климата предусматривается возврат заемных средств (включает также проценты, в том числе сложные проценты) за период пользования заемным капиталом, которые вычитаются из прибыли до налогообложения. Из доли прибыльной продукции до ее налогообложения вычитаются также уплаченные инвестором разовые платежи и бонусы. При этом законодательство о СРП не ограничивает величину процентов, а предельный норматив процентов устанавливается в процессе переговоров. Такой механизм возврата заемных средств стимулирует инвестора к увеличению процентов по заемному капиталу, что приводит к снижению общей суммы налога на прибыль, поступающей в бюджет, и на более поздний срок отодвигается получение государством налога на прибыль.
Одним из основных противоречий законодательства о СРП является разделение обязательных налогов на возмещаемые и невозмещаемые. В соответствии со ст. 8 закона «О СРП», платежи за пользование недрами выведены из компенсационной продукции и не подлежат возмещению государством, а социальные платежи включены в компенсационную продукцию и подлежат возмещению государством. В результате создается иллюзия, что социальные платежи и подоходный налог в денежном выражении поступают в бюджет государства, но в то же время государство при разделе продукции возвращает (возмещает) эти уплаченные налоги в виде компенсационной продукции.
По закону «О СРП» инвестор обязан уплачивать роялти регулярно, несмотря на то что в первые годы разработка месторождений может быть убыточной, увеличивая тем самым убытки и перенося их в невозмещенные затраты. Кроме того, взимание роялти отодвигает на более длительный срок уплату процентов за пользование заемным капиталом, увеличивая их абсолютную массу по схеме сложных процентов, что соответственно уменьшает налогооблагаемую долю прибыльной продукции инвестора. Таким обра-
зом, государство получает регулярно платеж, который увеличивает стоимость привлеченных инвестиций, снижая при этом долю прибыльной продукции государства и сумму налога на прибыль.
Уменьшение налогооблагаемой доли прибыльной продукции инвестора на сумму уплаченных им разовых платежей за пользование недрами (бонусов) противоречит принятой в мировой практике системе платного недропользования. Бонусы, являясь первоначальным взносом за выдачу лицензии на аренду участка недр, не должны возмещаться и снижать налогооблагаемую базу прибыли. Если налоги в соответствии с законом «О СРП» определены как обязательные для уплаты инвестором, то их нельзя возмещать, поскольку в этом случае государство как собственник недр лишается принадлежащих ему доходов. В итоге инвестор получает дополнительный доход или, более того, скрытую, не облагаемую налогом прибыль, равную сумме компенсированных возмещенных налогов.
Кроме того, существующий закон «О СРП» практически полностью исключает финансовый риск со стороны инвестора, поскольку возмещение всех издержек ему всегда гарантируется. Таким образом, инвестор получает льготный режим при отсутствии реального риска на разработку крупных месторождений с доказанными запасами. При этом начальные платежи, выплачиваемые инвестором, в несколько раз меньше, чем для аналогичных проектов в других странах.
Поскольку все инвестиции относятся к возмещаемым затратам, которые в любом случае будут компенсированы, постольку увеличение размеров капиталовложений позволяет инвестору существенно ухудшить экономику и прибыльность проекта и добиться от государства более выгодного раздела продукции. Занижение инвестиционной привлекательности и рентабельности инвестиционных проектов, реализуемых на основе СРП, позволяет инвестору минимизировать долю прибыльной продукции государства. Например, по условиям соглашения «Сахалин—2», на начальном этапе 10% прибыльной нефти идет государству, а 90% — инвестору. Лишь по достижении уровня рентабельности 17,5%, да еще с учетом инфляции в США (совершенно немыслимое условие), соотношение будет 50 на 5017.
Очевидно, что наиболее выгодным моментом заключения договора о разделе продукции для инвестора является период низких цен на нефть. В этом случае он фиксирует выгодные для себя условия на все время разработки месторождения.
17 Бессмысленные претензии // Эксперт. 2002. N° 40. С. 48.
Таким образом, существующее российское законодательство обеспечивает максимальную защиту интересов инвестора и не учитывает стратегические государственные интересы. Переговорный процесс лишен законодательной базы и полностью зависит от профессионализма и добросовестного поведения участников переговорной группы, что создает широкий простор для оппортунистического поведения участников соглашения. До тех пор пока специальным нормативным актом не будут определены порядок и предельные нормативы компенсационной продукции, экономика СРП будет носить затратный характер.
Мировой опыт применения режима СРП исключает консолидацию нескольких месторождений в одном проекте. Вполне очевидно, что это резко снижает объем необходимых собственных финансовых ресурсов инвестора: основным источником денежных средств служит выручка по результатам первой очереди проекта. Выделение в рамках одного соглашения нескольких месторождений позволяет инвестору обходиться без привлечения крупных капиталов, так как основные финансовые ресурсы он черпает из выручки первой очереди проекта. Этому способствует то, что возмещаемые и текущие издержки выплачиваются инвестору в первоочередном порядке.
Освоение Лунского газового месторождения в рамках проекта «Сахалин—2» будет финансироваться из выручки за нефть, добытую на Пильтун-Астохском месторождении. В проекте «Сахалин—2» основное финансирование вначале планировалось за счет нефти с Аркутан-Даги, но позже в проект внесли изменения: средства будут браться с выручки за нефть и газ с месторождения Чайво. Подобная консолидация месторождений в одном проекте при первоочередном возмещении текущих и капитальных затрат переносит на дальнюю перспективу получение государством прибыльной продукции18.
Государство должно принимать активное участие в получении заказов российскими производителями. Увеличение доли участия национальных производителей работ и услуг в реализации проектов «Сахалин—1» и «Сахалин—2» приводит (за счет совокупности мультипликативных эффектов) к увеличению налоговых и других обязательных платежей в бюджет РФ. Кроме того, присвоение российским производителям промышленных товаров статуса квалифицированных подрядчиков сахалинских проектов означает, что они автоматически включаются в списки потенциальных поставщиков крупных нефтяных корпораций. Вследствие этого они смо-
18 См.: Санько В. Соглашение как продукт непротивления одной из сторон // Независимая газета. 2000. 16 нояб. С. 4.
гут в дальнейшем получать приглашения на участие в тендерах по другим проектам, реализуемым этими корпорациями не только в России, но и на территории других государств. В то же время необходимо учитывать, что СРП — это коммерческая сделка между государством и иностранным инвестором, построенная на рыночных механизмах. Инвесторы взяли в обязательство использовать в реализации проектов лучшие технические решения, оборудование, материалы и услуги при соблюдении принципа «цена — качество — сроки». Поэтому одной из основных задач государственных органов при использовании СРП является создание реальных предпосылок для максимально возможного включения российских предприятий в процесс поставки высококачественных материалов и оборудования, привлечения их к выполнению работ и оказанию услуг в ходе проектирования и строительства добывающих, перерабатывающих и транспортных мощностей проектов. В этой связи разумно было бы со стороны государства принять комплексную программу, основной акцент которой должен делаться на оказании российским предприятиям действенной помощи в подготовке к тендерам, стимулировании модернизации продукции и технологий, систем управления качеством и улучшении принципов ведения бизнеса. Внедрение такой программы поможет российским предприятиям получать заказы от иностранных инвесторов как на строительство, так и на многолетнюю эксплуатацию построенных объектов19.
В ходе реализации СРП по сахалинским проектам инвесторы столкнулись с тем, что российское законодательство не предусматривает возможности создания совместной инфраструктуры. Льготы по налогам и сборам, предоставляемые государством при выполнении работ или поставках товаров и услуг по одному проекту, не могут распространяться на другой. Такое положение дел является препятствием для совместного строительства и использования объектов промышленной инфраструктуры. Нормативное урегулирование возможностей инвесторов и операторов различных проектов создавать совместную инфраструктуру повлечет за собой уменьшение сумм возмещаемых затрат за счет уменьшения капитальных затрат по каждому из проектов.
Еще одной проблемой ТЭК, требующей решения государства, является создание условий для работы неинтегрированных компаний малого и среднего бизнеса. На рынке их сейчас всего 5%. Высокая степень монополизации отрасли не отвечает ни экономической задаче — формированию конкурентной среды и противо-
19 См.: Шуман В.В. Влияние СРП на доходы государства // Финансы. 2004. № 1. С. 15.
действию монопольным ценам, ни политической задаче — созданию в стране среднего класса.
С началом разработки шельфа Сахалина одним из основных вопросов является экологический. Безусловно, состояние уникальной среды острова и его морской акватории в связи со строительством нефтепромыслов не должно пострадать. Риск всегда существует, но его необходимо свести к минимуму. Для этого подписано соглашение между губернаторами Аляски, Хоккайдо и Сахалина о соблюдении экологических норм.
Со стороны государства требуется усиление экологического контроля на стадии подготовки и заключения СРП, что обеспечит в будущем надежный уровень экологической безопасности.
Расходы по возмещению ущерба природной среде в случае техногенных и экологических катастроф должны нести страховые компании, а не бюджет. Однако справиться с колоссальными выплатами отечественные компании смогут только при помощи западных партнеров, которые будут перестраховывать их риски. Схема перестрахования рисков работает во всем мире, и она позволяет прибегнуть к услугам крупных иностранных страховых компаний. С одной стороны, это поможет уменьшить бремя расходов для отечественных страховщиков, с другой — принесет им прибыль в виде комиссии. Однако у перестрахования рисков есть и обратная сторона: российские капиталы фактически будут инвестированы в иностранную экономику. Государство должно способствовать разработке таких схем страхования, которые будут выгодны и предпринимателям, и стране.
Страхование экологических рисков хорошо развито на Западе. В ряде стран (Великобритания, Швеция, Дания, Испания) действует система, при которой, выдавая лицензии на хозяйственную деятельность, государство требует от компании доказательства финансовой возможности покрыть возможные ущербы окружающей среде.
России необходимо привлекать иностранные компании и их капиталы в ТЭК, но на более выгодных для государства условиях и не на уже открытые месторождения. Необходимо не «забрать» побыстрее уже подготовленную к добыче нефть, а использовать иностранные инвестиции прежде всего для того, чтобы открывать новые месторождения, особенно те, которые находятся в тяжелых климатических условиях, и поддерживать месторождения, требующие больших капитальных вложений.
