CC BY
36
ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ОТНОШЕНИЙ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ СОГЛАШЕНИЯ О РАЗДЕЛЕ ПРОДУКЦИИ
Р.В. ГАВВА
Российская экономическая академия им. Г. В. Плеханова
В настоящее время в российской экономике топливно-энергетический сектор выполняет системообразующую функцию. На его долю приходится около 30 % объема промышленного производства, 32 % доходов консолидированного и 54 % федерального бюджета, 54 % экспорта, около 45 % валютных поступлений. Кроме того, нефтяная отрасль полностью обеспечивает внутренние потребности в жидком топливе. Поэтому требования к качеству и эффективности государственного регулирования в данном сегменте российской экономики чрезвычайно велики.
Как свидетельствует мировая практика, в сфере освоения природных ресурсов используется следующий механизм недропользования: принимающая сторона (государство) выбирает соответствующую контрактную форму соглашений с инвестором; наиболее распространенными вариантами являются лицензии как форма административного права и концессии/соглашения о разделе продукции (СРП) как форма гражданского права.
Главное отличие договорной системы кроется в самом факте заключения контракта между компанией-подрядчиком и государством, а также в соответствующем переходе отношений в гражданско-правовую плоскость. Если государство может отозвать лицензию в одностороннем порядке, то контракт этого сделать не позволяет (хотя в таких документах, как правило, присутствует пункт об одностороннем расторжении договора государством в «исключительных случаях», но позиция государства в любом случае должна быть обоснованной).
Государство не может также изменять отдельные пункты договора, наиболее важным из которых является фиксация налоговой нагрузки на весь срок его действия. При лицензионной системе налоговая нагрузка на лицензиата может меняться вслед за изменениями налогового законодательства.
Государства с развитой экономикой и правовой системой отдают предпочтение лицензионной
форме управления недрами. Как показывают исследования, подобная практика недропользования распространена в Норвегии, Австралии, США, Великобритании, Канаде и ряде других развитых стран.
Следует отметить, что соглашение о разделе продукции предусматривает, что только часть добытого сырья становится собственностью компании-инвестора. Другая часть передается принимающей стороне в счет оплаты за пользование природными ресурсами. Поэтому весь риск поисково-разведочных работ несет инвестор, так как связанные с этим затраты окупятся лишь в случае обнаружения на месторождении коммерчески рентабельных запасов. Если таких запасов не обнаружено, участок возвращается государству.
На основе СРП недра разрабатываются в странах — членах ОПЕК, Египте, Азербайджане, Мексике. Тот факт, что получение дохода в виде нефти позволяет минимизировать валютные риски, делает подобный режим наиболее эффективным в развивающихся странах и странах с переходной экономикой.
В настоящее время в России сложилась двойственная и потому противоречивая система отношений недропользования:
1) лицензионная на основе административного права в соответствии с Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (в редакции от 25 октября 2006 г.);
2) договорная на основе гражданского права, введенная в действие Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (в редакции от 29 декабря 2004 г.).
Как показал экономический анализ, 2006 г. стал рекордным за последнее десятилетие по количеству предоставленных лицензий на право пользования недрами. По результатам прошедших в 2006 г. аукционов и конкурсов предоставлено более 170 лицензий на право пользования недрами на углеводородное сырье, выдано 98 лицензий на
геологическое изучение недр, кроме того, по факту открытия месторождений компании получили 27 лицензий на их дальнейшее освоение.
Вместе с тем, по мнению автора, лицензионная система малоэффективна. Из объявленных в 2006 г. 309 аукционов на право пользования недрами проведено только 269 аукционов, из них торги не состоялись по 88 участкам недр (32,7 %) из-за отсутствия заявителей или подачи одной заявки1.
Кроме того, владельцы лицензий систематически нарушают условия лицензирования. За 2006 г. по итогам проверок Росприроднадзора в Роснедра переданы документы по 98 лицензиям на право пользования недрами на углеводородное сырье. В отношении 42 из них были даны предписания на устранение нарушений, а по 14 — отозвана лицензия2.
Действующее российское законодательство предусматривает лишь приобретение права пользования недрами: либо по решению уполномоченных органов исполнительной власти, либо по соглашению о разделе продукции. Предоставление недр в пользование во всех случаях оформляется лицензией, то есть регулирование недропользования в России строится по административному принципу.
Между тем ч. 2 ст. 9 Конституции РФ допускает различные формы собственности на землю и другие природные ресурсы, включая частную собственность. Гражданский кодекс РФ в ст. 130 вообще относит участки недр и земельные участки к категории недвижимости, которая может находиться в гражданском обороте. То, в какой мере возможно допустить или ограничить такой оборот, должно быть зафиксировано в специальных законах о природных ресурсах, которые в России пока не приняты.
В международной практике применяются как административные, так и гражданские формы недропользования, когда участки недр продаются или сдаются в аренду. В странах англо-американской правовой системы собственность на недра про-изводна от собственности на землю. Так, в США собственник участка земли является и собственником полезных ископаемых, которые находятся в его недрах. Собственник участка платит налог на собственность исходя из стоимости участка с учетом стоимости запасов полезных ископаемых. Подобный подход стимулирует более полное изъ-
1 Мельников В. Российские недра дорожают // Нефть и капитал, № 1 - 2 (133), 2007. С. 38 - 41.
2 Стратегия успеха // Российские недра, № 1(36), 2007. С. 1 — 2.
ятие жидкого топлива из недр вместо экстенсивного расширения территорий, на которых ведется нефтедобыча.
Добывающим компаниям нет смысла увеличивать доказанные запасы, так как за них придется платить дополнительные налоги. Поэтому средняя обеспеченность доказанными ресурсами у ведущих международных нефтегазовых корпораций составляет 10—15 лет, у российских — превышает 30 лет, в некоторых случаях достигает 50 и более лет. По оценкам самих нефтяных компаний обеспеченность доказанными ресурсами составляет, в частности, ЛУКОЙЛ — 24 года, ТНК-ВР — 16 лет, Роснефть — 28 лет. Высокая обеспеченность запасами, а также снижение внимания к рациональному использованию недр привели к уменьшению коэффициента извлечения нефти в России за последние 20 лет с 0,45 до 0,303.
Кроме того, распространение частной собственности на землю, ставшее возможным после принятия Земельного кодекса РФ, поднимает вопрос о том, как соотносятся права на земельные участки с правами на участки недр. Так, обязан ли собственник земельного участка, в недрах которого обнаружено месторождение полезных ископаемых, предоставить этот участок для целей недропользования?
Другой вопрос, требующий законодательного решения, заключается в разграничении полномочий органов власти на различных уровнях. Конституция РФ относит вопросы владения, пользования и распоряжения недрами к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Анализ показал необходимость отказа от двойственности в отношениях недропользования и необходимость распределить полномочия между органами государственной власти РФ и субъектов РФ.
Например, основные законодательные и контрольные функции сосредоточить на федеральном уровне, а исполнительно-распорядительные — на уровне субъектов Федерации. Одновременно от лицензионной системы следует перейти к договорной, законодательная база для которой в России закреплена законом «О соглашениях о разделе продукции».
Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» был подписан 30 декабря 1995 г. В
3 Выступление министра природных ресурсов Трутнева Ю. П. на заседании коллегии МПР Российской Федерации и Генеральной прокуратуры Российской Федерации 8 декабря 2006 г.
соответствии с действующим законом механизм реализации СРП таков.
Произведенная продукция подлежит в обязательном порядке разделу по трем направлениям: компенсационная продукция предназначается инвестору в качестве возмещения затрат на выполнение работ по соглашению; прибыльная продукция делится между инвестором и государством. В свою очередь часть прибыльной продукции инвестора составляют его платежи за пользование недрами — роялти, которые уплачиваются государству.
С момента принятия базового закона в парламенте утверждено 28 нефтяных месторождений, которые могут разрабатываться на условиях СРП4. В настоящее время в Российской Федерации заключены четыре соглашения о разработке месторождений углеводородного сырья на условиях раздела продукции, а именно:
1. Соглашение о разделе продукции по нефте-газоконденсатным месторождениям Чайво, Одопту и Аркутун-Дагинское на шельфе острова Сахалин (далее — проект «Сахалин-1»).
2. Соглашение о разработке Пильтун-Астох-ского и Лунского месторождений нефти и газа на условиях раздела продукции (далее — проект «Сахалин-2»).
3. Соглашение между Российской Федерацией в лице Правительства Российской Федерации и администрации Ненецкого автономного округа и французским акционерным обществом «То-таль Разведка Разработка Россия» о разработке и добыче нефти на Харьягинском месторождении на условиях раздела продукции (далее — проект «Харьягинское СРП»).
4. Соглашение о разработке южной части Са-мотлорского нефтегазоконденсатного месторождения в Ханты-Мансийском автономном округе на условиях раздела продукции между Российской Федерацией и открытым акционерным обществом «Самотлорнефтегаз» (далее — проект «Самотлорс-кое СРП»).
Из них в стадии реализации находятся три проекта: «Сахалин-1», «Сахалин-2» и «Харьягинское СРП». СРП по этим проектам заключены до вступления в силу Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции». В соответствии с п. 7 ст. 2 указанного закона данные соглашения подлежат исполнению в соответствии с определенными в них условиями. «Самотлорское СРП» заключено
4 Доклад Правительства Российской Федерации «Об итогах работы по подготовке и реализации соглашений о разделе продукции за 2003 год» // Москва, 2004.
после вступления в силу указанного федерального закона.
На наш взгляд, причины, по которым российские и зарубежные компании на протяжении вот уже восьми лет не заключили ни одного СРП, кроются прежде всего в самом законе. Но помимо этого влияние оказывают и внешние факторы, которые «перенаправили» иностранных инвесторов в другие страны. Это, например, поисково-разведочные работы и проекты по разработке нефти в Каспийском море. Следует заметить, что пока в России шли дискуссии и дебаты об СРП, только в Азербайджане подписаны соглашения по 18 проектам. Многомиллиардные инвестиции привлекли также проекты, связанные с открытием новых запасов нефти в Мексиканском заливе и на шельфе Западной Африки. Активные геологоразведочные работы и разработки новых нефтяных месторождений начались в Анголе, Нигерии, Конго и Экваториальной Гвинее.
Очевидно, что иностранные капитальные вложения отечественному нефтегазовому сектору необходимы. Если десять лет назад в стране было сосредоточено 70 % легкоизвлекаемых и 30 % труд-ноизвлекаемых ресурсов, то сейчас соотношение стало обратным — 30 % легкоизвлекаемых и 70 % трудноизвлекаемых5. Лишь для освоения месторождений Восточной Сибири потребуется более 70 млрд долл. инвестиций, еще столько же — для разработки залежей на арктическом шельфе. В то же время капитализация российских нефтегазовых компаний все еще несоизмеримо ниже аналогичного показателя зарубежных корпораций. Суммарная капитализация пяти ведущих российских компаний в три с лишним раза ниже капитализации одной американской нефтяной корпорации Exxon Mobil.
Что касается преимуществ, получаемых государством от реализации проектов на основании СРП, то становится очевидным, что режим СРП не может быть невыгодным государству. Ведь все решается на базе соглашения, поиска компромисса между государством и инвестором. При заключении соглашения государство просчитывает свою прибыль, и если ему данное конкретное соглашение невыгодно, оно не соглашается, если невыгодно инвестору — то не подписывает договор он.
Поэтому, если основной стратегией государства в отношении СРП будет наполняемость бюджета, инвесторам этот режим будет невыгоден и они вкладывать средства в проекты не будут.
5 Продолжая традиции // Деловая репутация, № 39(228). 2006.
Противоположные позиции, с одной стороны, у Минэкономразвития России, которое рассматривает СРП как одну из самых перспективных форм инвестирования, а с другой — у Минфина России, тормозящего реализацию СРП из опасений уменьшения налоговых доходов. Это противоречие не позволяет эффективно использовать СРП. Если же целью государства является создание условий для нормального инвестиционного процесса и освоения «тяжелых» месторождений, фискальные интересы следует отодвинуть на второй план.
Кроме того, выигрыш государства от СРП нельзя оценивать только налоговыми доходами, ведь оно получает также и нефть, а в бюджет будут поступать доходы от ее реализации. Более того, параметры СРП можно подобрать таким образом, чтобы доходы государства и инвестора были практически равны значениям этих показателей при действующей налоговой системе.
Как положительный момент следует отметить, что в июне 2003 г. Налоговый кодекс РФ был дополнен новой гл. 26.4 «Система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции». Ею устанавливается специальный режим налогообложения для компаний-инвесторов, заключивших соглашения о разделе продукции.
Новая система налогообложения фактически предоставляет льготы инвесторам, поскольку в обмен на выполнение условий о разделе продукции компании разрешается уплачивать лишь часть установленных налогов. Перечень уплачиваемых налогов зависит от соглашения. Если оно предусматривает раздел всей произведенной продукции, то инвестор должен платить только ЕСН, государственную пошлину, таможенные сборы, НДС и плату за негативное воздействие на окружающую среду.
Если же соглашение предусматривает раздел прибыльной части продукции, то дополнительно к перечисленным уплачиваются налоги на прибыль, на добычу полезных ископаемых, платежи за пользование природными ресурсами и водными объектами, а также акциз (за исключением акциза на природный газ).
При этом, согласно новому режиму налогообложения, инвесторы уплачивают налог на добычу полезных ископаемых, налог на прибыль и НДС в особом порядке. Региональные (местные) власти могут освободить инвестора от уплаты региональ-
ных (местных) налогов и сборов. Если же такое решение не будет принято, инвестору должны возместить затраты на уплату региональных и местных налогов путем уменьшения доли продукции, передаваемой государству.
С целью совершенствования системы недропользования на условиях раздела продукции, на взгляд автора, необходима разработка механизмов регулирования деятельности инвесторов и государства по следующим вопросам: о возврате уплаченных сумм НДС, в том числе по способу возврата (зачетом в счет подлежащих уплате налогов, учетом при разделе прибыльной продукции или выплатой из бюджета Российской Федерации); о государственном контроле возмещаемых затрат; о порядке согласования и принятия решений управляющими комитетами; об источниках финансирования деятельности уполномоченных организаций по оказанию содействия в обеспечении интересов Российской Федерации при подготовке и реализации соглашений о разделе продукции; о порядке создания и использования совместных объектов инфраструктуры в рамках реализации проектов СРП.
ЛИТЕРАТУРА
1. Мельников В. Российские недра дорожают // Нефть и капитал, № 1 — 2 (133), 2007. С. 38 — 41.
2. Стратегия успеха // Российские недра, № 1(36), 2007. С. 1 — 2.
3. Выступление Министра природных ресурсов Трутнева Ю. П. на заседании коллегии МПР Российской Федерации и Генеральной прокуратуры Российской Федерации 8 декабря 2006 г.
4. Доклад Правительства Российской Федерации «Об итогах работы по подготовке и реализации соглашений о разделе продукции за 2003 год» // Москва, 2004.
5. Продолжая традиции // Деловая репутация, № 39(228). 2006.
6. Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (в редакции от 25 октября 2006 г.).
7. Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (в редакции от 29 декабря 2004 г.).
