CC BY
54
Природная рента
опыт распределения природной ренты между государством и компаниями
о ,
нефтяной промышленности*
Н.в. ВОРОНИНА, кандидат экономических наук, доцент, консультант по налогам и сборам С.П. БАШКИРОВ, экономист
Ухтинский индустриальный институт
Опыт рентных взаимоотношений в нефтедобывающей промышленности стран переходной экономики
Наибольший интерес среди стран с переходной экономикой для России представляет опыт рентных отношений в странах СНГ, так как экономические условия в этих странах в значительной степени повторяют ситуацию в нашей стране. Естественно, история развития рентных отношений в этих странах непродолжительна, а законодательная база в этой сфере развита относительно слабо.
В ходе анализа особый акцент был сделан на опыте основных нефтегазодобывающих стран -Казахстана и Азербайджана.
Казахстан. Порядок недропользования в Казахстане регулируется указами Президента Казахстана «О недрах и недропользовании»11 и «О нефти»12. В августе 1999 г. в данные указы были внесены значительные поправки, в результате чего существовавшая до этого лицензионная система была заменена договорной системой недропользования. Данные нормативные акты обратной силы не имеют, т. е. все ранее выданные лицензии остаются в силе до срока их истечения.
Для получения своей доли природной ренты государство использует следующие виды взаимоотно-
* Окончание. Начало см. — 2006. — № 13(217).
11 Указ Президента Республики Казахстан от 27.01.1996 № 2828 «О недрах и недропользовании» (далее — Указ о недрах).
12 Указ Президента Республики Казахстан от 28.06.1995
№ 2350 «О нефти» (далее Указ о нефти).
шений с частным бизнесом: контракт на проведение работ по разведке (сервисный контракт с риском), контракт на проведение работ по добыче, контракт о разделе продукции и контракт на проведение работ по совмещенной разведке и добыче. Типовая форма договора между государством и инвестором утверждена постановлением Правительства Республики Казахстан от 31.07.2001 № 1015 и носит наименование Модельного контракта на проведение операций в недропользовании. Модельный контракт определяет условия для всех трех упомянутых типов контрактов, поэтому можно сделать вывод, что контракты на разведку, добычу и совмещенную разведку и добычу образуют последовательную цепочку операций, выполняемых в рамках одного договора.
По контракту на проведение работ по разведке контрактор получает в пользование участок потенциального залегания полезных ископаемых и за свой счет осуществляет на нем разведывательные работы. В случае, если разведка не выявила коммерчески рентабельных запасов полезных ископаемых, недропользователю затраченные на разведку средства не возмещаются.
В случае, если коммерчески рентабельные запасы обнаружены, контрактор имеет исключительное право на заключение контракта на добычу полезных ископаемых на данном участке. Если предварительно был заключен контракт на совмещенную разведку и добычу, то в случае обнаружения коммерчески рентабельных запасов он автоматически приобретает исключительное право на их добычу.
Среди значимых условий договоров разработки полезных ископаемых, содержащихся в казахском законодательстве, регулирующем вопросы недропользования, можно выделить следующие.
Контракторами в сфере недропользования могут являться как казахские, так и иностранные юридические и физические лица. Сторону государства в контрактах представляют уполномоченные правительством органы.
Контракт на разведку заключается сроком на 6 лет, при этом контрактор имеет право продлить контракт еще максимум на 4 года.
Контракт на добычу заключается сроком до 25 лет, а по месторождениям с крупными и уникальными запасами полезных ископаемых до 45 лет. В свою очередь контракт на совмещенную разведку и добычу заключается на срок, включающий срок разведки и добычи с учетом возможных сроков продления.
В ходе реализации договора контрактор обязан отдавать предпочтение казахским кадрам, привлекать услуги казахских предприятий, а также использовать оборудование и материалы, произведенные в Казахстане. В случае отсутствия какого-либо вида товаров либо услуг в стране недропользователь может использовать товары и услуги иностранных организаций только по разрешению правительства13.
Договор предусматривает страхование контрактором предпринимательских рисков, имущества и гражданско-правовой ответственности, связанных с проведением работ по договору. Отдельно устанавливается также обязанность контрактора страховать риски, связанные с загрязнением окружающей среды, которые помимо гражданско-правовой ответственности перед третьими лицами, включают в себя возможные затраты на ликвидацию последствий причиненного окружающей среде ущерба.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в Казахстане основной формой взаимодействия государства и частного бизнеса является соглашение о полном выполнении работ иностранными компаниями, без участия национального капитала, которое предусматривает финансирование всех работ исключительно инофирмой, принимающей на себя весь финансовый риск проекта. Обычно такой вид контракта считается оправданным лишь в тех случаях, когда речь идет о работах в перспективных, но очень мало изученных районах. Если месторождения нефти или газа еще не открыты, то компании, как правило, оговаривают свое преиму-
13 Статья 63 п. 1 Указа о недрах.
щественное право на получение эксплуатационной лицензии в будущем, в случае открытия месторождений и проведения конкурса (или даже без него), либо право свободно продавать (совместно с принимающим государством) геолого-геофизическую информацию, полученную в результате выполненных контрактных работ. В Казахстане 13 западных фирм работают без участия национального капитала. Восемь из них имеют контракты только на поисково-разведочные работы в различных районах страны, 5 компаний — комплексные контракты на поисково-разведочные работы и добычу нефти и газа14.
Наиболее крупными иностранными компаниями, работающими в настоящее время в Казахстане на условиях полного риска, являются японская JNOC, англо-голландская Shell и германская Veba 01. Две последние образовали совместное предприятие на базе своих дочерних компаний Shell Temir Petroleum DevelopmentBV(60 %) и Veba 01 Kazakhstan (40 %), которое в 1999 г. открыло нефтяное месторождение Сайгак в пределах блока Темир недалеко от Шубаркудука, примерно в 150 км от Актобе, и получило право на его разработку. Португальская компания Partex и оманская Oman Oil на таких же условиях проводят детальную сейсморазведку 3D и эксплуатационное бурение на месторождениях Дунга, Жоласкан и Еспелисай, в пределах западной предгорной части Мангышлака, в целях их последующей эксплуатации. JNOC, а также ряд других компаний пока выполняют только геофизические работы в пределах своих блоков.
Характерно, что и в этих случаях казахстанская сторона стремится в максимальной степени использовать для производства работ местные геофизические организации. Так, например, казахстанская компания «Геотекс» выполнила 300 км сейсморазведки 2D в пределах Северного Устюрта по заказу Oman Oil. Илийской геофизической экспедицией выполнены площадные сейсморазведоч-ные работы 2D на прибрежном шельфе Каспия в пределах Бузачинского и Тенгизского секторов по заказу JNOC15.
Одним из рычагов изъятия природной ренты государством является его первоочередное право на приобретение у контрактора добытых полезных ископаемых по льготным ценам. Заключаемый контракт устанавливает предельный объем такого приобретения, порядок определения цен и оплаты.
14 Моделевский М. С. Условия и практика реализации соглашений о проведении поисково-разведочных работ и добыче нефти и газа в странах Каспийского региона. ООО «Теошанс», 2000.
15 Там же.
Участки недр передаются для разведки и разработки на конкурсной основе. При этом национальные компании могут получить участки недр на основе прямых переговоров с соответствующим компетентным органом. После принятия заявки на участие в конкурсе заявитель за отдельную плату приобретает пакет геологической информации по предлагаемому участку недр, на основании которой он вырабатывает программу своей деятельности и вычисляет основные технико-экономические показатели по осуществлению разведки и добычи. После этого заявитель составляет конкурсное предложение, которое должно содержать информацию о его предыдущей деятельности, источниках финансирования, программу работ, ожидаемый срок начала добычи, расчет расходов, доходов и капитальных вложений в развитие инфраструктуры территории, на которой будут проводиться работы.
Добывающая компания в ходе своей деятельности уплачивает адвалорные платежи, основанные на справочных ценах и объеме добычи, при этом их ставка регулируется в зависимости от затрат и качества добываемых ресурсов. Также компания уплачивает налог на прибыль корпораций, который составляет 30 %. Кроме того, в Казахстане существует специальный налог на сверхдоходы от добычи нефти, основанный на внутренней норме рентабельности (IRR). Его шкала выглядит следующим образом:
0 %, если IRR меньше чем 20 %;
4 %, если IRR больше, чем 20 %, но меньше, чем 22 %;
8 %, если IRR больше, чем 22 %, но меньше, чем 24 %;
12 %, если IRR больше, чем 24 %, но меньше, чем 26 %;
18 %, если IRR больше, чем 26 %, но меньше, чем 28 %;
24 %, если IRR больше, чем 28 %, но меньше, чем 30 %;
30 %, если IRR больше, чем 30 %.
Этот налог вычитается при расчете налога на прибыль корпораций.
Процедура проведения конкурсов страдает непрозрачностью — законодательством четко не устанавливаются определяющие критерии при оценке конкурсных предложений, что создает поле для коррупции при определении победителя конкурса.
В Казахстане осуществляются реформы в области управления природной рентой. В январе 2001 г. президент страны издал указ, в соответствии с которым был создан национальный фонд, основ-
ной задачей которого стало снижение зависимости страны от конъюнктуры сырьевых рынков. Первоначальный взнос в размере 600 млн дол. был внесен компанией «Шеврон» в обмен на 5 %-ную долю участия в совместном предприятии по освоению месторождения Тенгиз. Источниками пополнения фонда служат дополнительные доходы бюджета, налоги, уплачиваемые нефтяными компаниями, а также бонусы и роялти, уплачиваемые иностранными партнерами совместных предприятий. В феврале 2002 г. Президент Казахстана объявил о формировании национальной нефтегазовой компании «Казмунайгаз» путем слияния государственной нефтяной компании «Казахойл» и национальной нефтегазотранспортной компании «Транснефтегаз». Целью создания компании служит проведение единой государственной политики в области минеральных ресурсов.
Азербайджан. В Азербайджане раздел природной ренты между государством и частным бизнесом происходит на основе СРП. Для того чтобы соглашение вступило в силу, после подписания его участниками проекта оно должно быть утверждено парламентом страны.
В Азербайджане название Соглашения о разделе продукции в соответствии с законом «О нефти и газе» меняется в зависимости от типа лицензии. В случае комплексной лицензии оно может называться Соглашением о разведке, разработке и долевом разделе добычи (СРРДРД) или Соглашением о реабилитации, разведке, разработке и долевом разделе добычи (СРРРДРД). Во втором случае контрактная площадь может быть условно разделена на две — реабилитируемую и разведываемую, для которых существенно различаются условия финансирования (в освоение ныне реабилитируемой площади Азербайджан в свое время уже вложил много средств, тогда как в освоение площади, которая только начала разведываться, средства будет вкладывать только новая компания). Фактически речь идет, конечно, не о различных площадях, а о различных объектах (тектонических блоках, горизонтах, структурных этажах), с топографической точки зрения нередко расположенных в пределах одной и той же площади. В данном случае «реабилитируемая площадь» и «разведуемая площадь» — просто удобные финансово-юридические термины16.
Модель раздела нефти зависит от того, добывается она на так называемых старых месторожде-
16 Моделевский М. С. Условия и практика реализации соглашений о проведении поисково-разведочных работ и добыче нефти и газа в странах Каспийского региона. ООО «Теошанс», 2000.
ниях, либо на новых месторождениях. Нефть, добываемая на старых месторождениях, разделяется на две части — «нефть местного рынка» и «нефть мирового рынка». Пропорция раздела зависит от условий добычи на данном месторождении и от динамики добычи нефти за последние несколько лет. Нефть местного рынка подлежит обязательной продаже государству по текущим внутренним ценам и за местную валюту. Нефть мирового рынка может быть реализована на экспорт. Выручка от ее продажи должна идти на погашение затрат операционной компании и распределяться в виде прибыли между партнерами.
Для новых месторождений разделения на нефть местного и мирового рынка не существует. Добываемая нефть используется для покрытия капитальных и эксплуатационных затрат операционной компании. Оставшаяся «прибыльная» нефть распределяется между государством и участниками проекта. Распределение прибыльной нефти изменяется по мере увеличения разницы между накопленной прибылью и накопленными затратами инвесторов — от 50/50 в начальный период действия контракта до 90/10 в пользу государства к окончанию срока действия проекта.
Характерной особенностью является тот факт, что попутный газ, добываемый в ходе разработки нефтяных месторождений, должен бесплатно передаваться государственной нефтяной компании Азербайджана (ГНКАР). Поскольку в этом случае иностранные инвесторы оказываются незаинтересованными в использовании попутного газа и лишь несут дополнительные затраты на его сбор и транспортировку, то фактически большая часть этого газа теряется. Однако такое положение может быть изменено, если в ближайшем будущем в связи с открытием месторождения Шах Дениз Азербайджан станет крупным экспортером природного газа, а совместные предприятия и операционные компании смогут принимать участие в этом экспорте.
В последнее время в СРП включаются пункты, предусматривающие соблюдение инвесторами мер безопасности и охраны окружающей среды. Государство имеет право применять к операционной компании санкции за невыполнение условий контракта, вплоть до его прекращения. К наиболее распространенным нарушениям относятся несоблюдение сроков начала инвестирования и несоответствие заявленных объемов инвестиций и добычи нефти.
Принимающая сторона имеет право применять санкции к операционной компании за невыполне-
ние условий контракта, вплоть до его приостановки или даже досрочного прекращения. Наиболее часто не выполняются такие условия контракта, как начало инвестирования и объем инвестиций, а также обещанный уровень увеличения добычи. Так, например, компании Commonwealth Oil & Gas, Frontera Resources и ВР Amoco, получившие в середине 1998 г. СРП-лицензии на разведку и разработку блоков соответственно на суше (ЮЗ Гобустан и месторождений Курсанги-Карабаглы) и в азербайджанской части Каспийского моря (блок Араз-Алов-Шарг), к концу 1999 г. не начали на своих контрактных участках никаких работ (в одних случаях — по вине инофирмы, в других — вследствие объективных трудностей с буровым оборудованием, в третьих — вследствие разного рода местных бюрократических причин). После энергичных действий ГНКАР, в том числе и по преодолению бюрократической волокиты, Frontera Resources приступила в начале 2000 г. к бурению на своем блоке, а ВР Amoco изыскала возможность начать проведение трехмерной сейсморазведки в пределах всей своей контрактной акватории. Британско-канадская компания Commonwealth Oil & Gas вынуждена была часть своей доли (11 из 80 %) уступить американской компании Sooner Gobustan Ltd., дочерней компании Sooner International Petroleum Co (SIPCO), которая обязалась начать работы не позднее 6 мес после оформления всей документации17.
В случае открытия в ходе поисково-разведочных работ коммерчески рентабельных запасов нефти разработка месторождения начинается со дня утверждения ГНКАР программы разработки, составленной операционной компанией. Период разработки длится 25 лет. Этот срок может быть продлен на 5 лет в случае обнаружения запасов нефти на контрактной площади и уведомления об этом ГНКАР.
В качестве заключения можно изложить выводы, которые напрямую перекликаются с выводами современных российских экономистов, работающих над данной проблематикой, таких как С. Глазьев, З. Шалумов, А. Пономарев.
Очевидно, что у государства и частных добывающих компаний интересы не совпадают. Для первого важно обеспечить пополнение бюджета, обеспечить занятость населения, решить социальные и экологические проблемы. Для вторых же главным является получение прибыли. Поэтому
17 Моделевский М. С. Условия и практика реализации соглашений о проведении поисково-разведочных работ и добыче нефти и газа в странах Каспийского региона. ООО «Теошанс», 2000.
государство и частный бизнес пытаются найти компромисс. Результат этого компромисса, как и средства его достижения, зависят от различных стадий политического и экономического развития государства. Это подтверждается и данным обзором мирового опыта.
Анализ систем недропользования стран с различными политическими и экономическими системами показал, что практически везде государство принимает активное участие в процессе распределения природной ренты. Природные богатства принадлежат всему обществу, поэтому справедливо, чтобы доходы от их эксплуатации использовались во благо общества, а не только добывающих компаний. Особенно актуален этот вопрос для России, чья экономика становится все более ориентированной на добычу природных ресурсов. Сегодня нефтегазовый сектор создает крупнейшую долю ВВП, приносит большую часть валютной выручки и одновременно является одной из наиболее инвестиционно привлекательных отраслей. Это приводит к ситуации, что и без того гипертрофированный нефтегазовый сектор аккумулирует значительную часть инвестиций, которые могли бы быть направлены в другие отрасли народного хозяйства.
Еще одним важным аспектом является определение модели взаимодействия государства и нефтегазового бизнеса. Во взаимоотношениях государства и частного бизнеса в области разработки природных ресурсов мировая практика показывает, что можно выделить два основных подхода: лицензионный и договорной. В большинстве стран мира принята одна система доступа к недрам: либо лицензионная, либо договорная.
Лицензионная система предполагает функционирование на основе административного права, т. е. с помощью нормативно-правовых актов и распоряжений. Государство распределяет лицензии на конкурсной основе. Условия конкурса определяют критерии, на основании которых выдаются лицензии. По итогам конкурса с победившими компаниями заключается лицензионное соглашение, которое регулирует права и обязанности лицензиатов в отношении государства. Компания, владеющая лицензией, в ходе своей хозяйственной деятельности уплачивает все налоговые сборы в соответствии с действующим налоговым законодательством в отношении всех корпораций вне зависимости от рода деятельности. Помимо этого, как правило, нефтегазовая компания облагается специализированным налогом на прибыль, сбором
за лицензию, платой за использование территории, роялти, экологическими сборами и другими многочисленными установленными в стране сборами и налогами. За лицензиатом остается право собственности на добываемые углеводороды, а право собственности на разрабатываемые месторождения — у государства.
Главное отличие договорного подхода от административного состоит в том, что между компанией-подрядчиком и государством заключается договор, и их взаимоотношения переходят в гражданско-правовую плоскость. Если лицензию государство может отозвать в одностороннем порядке, то договор этого сделать не позволяет, хотя, как правило, в подобных документах присутствует оговорка о расторжении государством договора в одностороннем порядке в «исключительных случаях». Однако эта «исключительность» должна быть обоснована. Государство также не вправе изменять и другие условия договора, к которым в первую очередь относятся положения о налоговой нагрузке на весь срок действия. При лицензионной системе налоговая нагрузка для лицензиатов может изменяться в значительной степени вслед за изменениями налогового законодательства, т. е. при нестабильной налоговой системе и порядок налогообложения инвесторов будет эволюционировать.
Если государство недостаточно политически и экономически сильное, происходит перекос в сторону интересов добывающих компаний и природная рента в большей степени присваивается частным бизнесом. В противном случае у государства больше возможностей справедливо перераспределять ренту в свою пользу. Так, в недавнем прошлом у нефтедобывающих арабских стран с укреплением государственности появилась возможность изымать большую часть природной ренты. В настоящее время, как показывает опыт нефтедобывающих государств, доля изъятия природной ренты в них одинаково высока вне зависимости от типа используемых моделей взаимодействия государства и добывающих компаний, а также государственного устройства (Норвегия и Австралия — лицензионный режим и развитая демократия; страны Ближнего Востока — сервисные соглашения и авторитарные режимы). Следовательно, целесообразно сделать вывод о том, что степень изъятия природной ренты в большей степени зависит от политической воли собственника недр — государства.
В наиболее распространенных моделях взаимоотношений государства и бизнеса (при режиме концессий с неизменной ставкой роялти и налога
на прибыль или в соглашениях о разделе продукции с фиксированной долей раздела продукции) уровень рентабельности нефтяной компании сильно варьируется в зависимости от характеристик месторождения (его местоположения, размеров, производительности, давности разработки скважин) и мировых цен на нефть.
Обычная схема четко установленной единой ставки налогообложения или раздела продукции, применяемая для месторождений с различными условиями добычи, приводит к неоднозначным, нередко дискриминационным результатам. По месторождениям с низкими затратами можно получать чрезмерную прибыль, и наоборот, для мелких месторождений рентабельность может оказаться недостаточной для привлечения инвесторов или даже для продолжения их разработки, что может привести к «бросанию» таких месторождений и нерачительному использованию недр
Именно по изложенным причинам для государства критически важно предложить добывающим компаниям условия, привлекательные как для крупных, так и для мелких месторождений, которые будут отличаться, сохраняя при этом долгосрочные интересы государства. Эта цель особенно важна для развивающихся стран, желающих ускорить поисково-разведочные работы на новых перспективных территориях. В связи с этим многие страны рационализировали механизмы раздела сырьевых доходов, которые могут меняться в зависимости от конъюнктуры мировых сырьевых рынков и условий разработки конкретных месторождений.
В целях обеспечения адаптивности, гибкости при лицензионном режиме в отношении раздела природной ренты между государством и компаниями в зависимости от условий добычи используются различные инструменты, в том числе: прогрессивная ставка роялти (например, в Норвегии — от 8 до 16 % от валовой стоимости добычи в зависимости от геологических условий); прогрессивный акциз в зависимости от стадии разработки и дебита месторождений (например, в Австралии — от 0 до 55 % от
валовой стоимости добычи); специальный налог на прибыль нефтяных компаний (например, в Норвегии — специальный налог на нефтедобычу в размере 50 %, или в Австралии — налог на ресурсную ренту в размере 40 %), стоимостной объем которого зависит от степени прибыльности.
Несомненно, поиски наибольшей гибкости и прогрессивности в контрактных условиях представляют сложную задачу: компромисс состоит в том, чтобы выбрать между преимуществами простоты контрактов и недостатками сложности некоторых механизмов. Применяя гибкие механизмы, государство тем самым создает финансовые стимулы добывающим компаниям для работы в направлении, нужном для принимающего государства.
Использование договорного или административного подхода в отношениях между госу-дарс-твом — собственником минеральных ресурсов и добывающей компанией в значительной мере, как показывает мировая практика, зависит от степени развития демократии в принимающей стране. В странах со зрелыми демократическими институтами наибольшее распространение получил административный подход в виде лицензионного режима использования недр. В тех же странах, где преобладают авторитарные формы правления, как правило, применяется договорный подход — концессии, СРП, сервисные соглашения. Это объясняется тем, что первую группу стран отличает достаточно зрелая и давно сформировавшаяся рыночная среда, устоявшаяся законодательная база и, как следствие, стабильный налоговый режим. Во второй же группе стран добывающие компании стремятся установить с принимающим государством договорные отношения, которые позволяют более надежно и на достаточно продолжительный срок зафиксировать условия ведения бизнеса со страной — хозяйкой минеральных ресурсов, что позволяет им оградить себя от возможных рисков, связанных с непредсказуемостью политического и экономического режима в принимающих инвестиции странах — собственниках нефти.
