CC BY
85
УДК 332.1
С.Е. Дубова, А.В. Иванов
Неналоговые доходы муниципальных образований
Главной задачей реформы местного самоуправления, начатой в 2003 г. в России, стало обеспечение самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов посредством разграничения полномочий между различными уровнями власти и подкрепления этих полномочий адекватными финансовыми ресурсами.
В результате реформы муниципальные образования не только не получили дополнительных источников доходов, а наоборот, полностью лишились налога на прибыль организаций, налога на имущество организаций и акцизов. Если в 2004 г. из общего объема налоговых доходов всех территориальных бюджетов 68 % поступило в региональные бюджеты, а 32 % -в местные, то в 2006 г. это соотношение составило уже 83 и 17 % соответственно. Централизацию доходов в региональных бюджетах объясняли централизацией на уровень регионов расходных полномочий, имеющих государственное значение, ранее находившихся в ведении местных органов власти. Вместе с тем, уже в 2006-2007 гг. произошло расширение перечня вопросов местного значения, что привело к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований и, как следствие, росту зависимости местных бюджетов от финансовой помощи (табл. 1).
Проанализировав состав и структуру доходов муниципальных образований в России в 2006-2008 гг., мы выявили следующие негативные тенденции. Во-первых, в 2008 г. про-
изошло сокращение налоговых и неналоговых доходов муниципальных образований с 58,7 % в 2006 г. до 53,1 % и выросла зависимость местных бюджетов от финансовой помощи из бюджета вышестоящего уровня. Во-вторых, наблюдается снижение доли неналоговых доходов в местных бюджетах с 15,7 % в 2006 г. до 14,8 % в 2008 г. при одновременном увеличении неналоговых поступлений от продажи материальных и нематериальных активов с 2,8 % в 2006 г. до 3,6 % в 2008 г. Это в краткосрочной перспективе ведет к росту неналоговых доходов муниципальных образований, укреплению их самостоятельности и увеличению принятых на себя расходных обязательств, а в долгосрочной - к еще большей зависимости от межбюджетных трансфертов и необходимости сокращения расходов.
Сложившаяся динамика снижения неналоговых доходов местных бюджетов объясняется действующей концепцией развития бюджетной системы Российской Федерации, направленной на укрепление самостоятельности бюджетов всех уровней за счет развития малого и среднего предпринимательства (собственной налоговой базы), при одновременном сокращении государственного и муниципального секторов в экономике (неналоговых доходов). Так, на сегодняшний день в российском законодательстве нет ни одного принципа бюджетной системы, бюджетного федерализма или межбюджетных отношений, обеспечивающего развитие неналоговых доходов в Российской Федерации.
Таблица 1
Состав и структура доходов местных бюджетов в РФ в 2006-2008 гг. [3]
Год Налоговые доходы Неналоговые доходы Безвозмездные поступления (без субвенций)
всего от продажи активов
млрд руб. % млрд руб. % млрд руб. % млрд руб. %
2006 467,1 43,0 171,3 15,7 30,0 2,8 445,7 41,3
2007 579,5 41,8 239,8 17,3 48,6 3,5 568,0 40,9
2008 720,4 38,3 278,6 14,8 67,4 3,6 881,1 46,9
Более того, согласно ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 06.10.03 г. [2, ст. 50] вся непрофильная собственность муниципальных образований должна быть приватизирована, отчу-ждена или перепрофилирована до 01.01.12 г. В результате реформы в муниципальной собственности останется имущество, предназначенное только для решения вопросов местного значения, а остальная собственность, приносящая значительную часть неналоговых доходов, будет отчуждена.
Однако неналоговые поступления - это единственный вид доходов, обеспечивающий самостоятельность местных бюджетов без дополнительной налоговой нагрузки на экономику. Поэтому, на наш взгляд, необходимо дополнить принципы межбюджетных отношений принципом «развитие системы неналоговых доходов как фактора повышения самостоятельности муниципальных образований». Введение этого принципа позволит сместить приоритеты в пользу развития неналоговых доходов и повысит финансовую устойчивость и самостоятельность муниципальных образований, так как, во-первых, неналоговые поступления - это единственный вид доходов местного бюджета, который зависит от качества муниципального менеджмента. С одной стороны, они являются индикатором качества управления муниципальными финансами, а с другой - предоставляют широкие возможности органам местного самоуправления для получения дополнительных финансовых ресурсов.
Во-вторых, неналоговые доходы не учитываются при распределении дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Таким образом, чем больше неналоговых поступлений в структуре доходов местного бюджета, тем больше межбюджетных трансфертов получит муниципальное образование.
Отметим, что Бюджетный кодекс РФ (далее -БК РФ) [1, ст. 42] выделяет неналоговые доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности. На наш взгляд, данная классификация существенно расширяет перечень имущества, включая в него доходы, которые мало зависят от
качества муниципального управления, например, средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в Центральном банке Российской Федерации и в кредитных организациях.
Считаем целесообразным в целях определения взаимосвязей внутри системы неналоговых доходов разделить все неналоговые поступления на три группы в зависимости от характера участия муниципальной собственности (в том числе, государственной) в образовании неналоговых доходов:
- доходы от использования объектов муниципальной собственности - доходы от передачи имущества в аренду, залог, доверительное управление; прибыль, приходящаяся на доли в уставных капиталах обществ; дивиденды; часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий; доходы от оказания платных услуг;
- доходы, получаемые при реализации объектов муниципальной собственности, - доходы от продажи имущества;
- доходы, не зависящие от использования объектов муниципальной собственности, - штрафы, административные платежи; плата за пользование водными объектами; плата за негативное воздействие на окружающую среду; средства самообложения граждан; средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в Центральном банке Российской Федерации и в кредитных организациях; плата за пользование бюджетными кредитами.
Как видим, доходы от третьей группы не зависят от наличия и качества управления муниципальной собственностью, доходы от первой группы поступают только при наличии и использовании объектов муниципальной собственности, а доходы от второй группы возникают только при продаже активов и носят разовый характер. Вместе с тем, рост доходов от продажи имущества вызывает уменьшение доходов от использования муниципальной собственности и незначительно влияет на третью группу неналоговых доходов.
Также важным представляется вопрос влияния неналоговых доходов на уровень финансовой устойчивости и самостоятельность муниципальных образований.
Под финансовой устойчивостью бюджета принято понимать совокупность качественных
характеристик, обеспечивающих улучшение пропорций формирования доходных баз и расходных полномочий бюджетов, использования видов бюджетных доходов и распределения их между уровнями бюджетной системы. Под самостоятельностью муниципального образования - осуществление прав и обязанностей, закрепленных в Конституции РФ и бюджетном законодательстве в полном объеме и без ограничений.
На сегодняшний день в экономической литературе сформировалось общее мнение, что финансовую устойчивость и самостоятельность муниципального образования обеспечивают собственные доходы местного бюджета, однако до сих пор нет единого подхода к определению последних.
Так, в соответствии со ст. 47 БК РФ [1, ст. 47] к собственным доходам бюджетов относятся налоговые и неналоговые доходы, а также доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений за исключением субвенций. Однако по мнению большинства ученых заложенная концепция собственных доходов искусственно завышает их уровень. Так, Г.Б. Поляк, Ж.Г. Голодова [4, с. 34] относят к собственным доходам только налоговые и неналоговые доходы местного
бюджета. Н.И. Яшина, С.В. Богомолов [8, с. 12], А.В. Сербулов, В.В. Гладун [7, с. 44] поддерживают их точку зрения, выделяя закрепленные собственные доходы: неналоговые поступления и налоговые доходы на постоянной или долговременной основе (не менее трех лет), а также регулирующие собственные доходы: налоговые доходы по дополнительным нормативам отчислений, закрепленные на один год. И.А. Дрож-жина [5, с. 48] предлагает сузить круг собственных доходов, включив в них только закрепленные налоговые доходы на постоянной основе и неналоговые доходы, а также регулирующие налоговые доходы на долговременной основе (не менее трех лет). В свою очередь А.В. Савцова [6, с. 44] для оценки потенциала финансовой автономии местного бюджета предлагает относить к собственным доходам только местные налоги и неналоговые доходы (табл. 2).
Проанализировав мнения различных ученых относительно состава собственных доходов, мы пришли к выводу, что все авторы включают в состав собственных доходов полностью или частично налоговые доходы, а также неналоговые поступления в полном объеме.
Таблица 2
Состав собственных доходов местного бюджета
Автор Собственные доходы Регулирующие доходы
Бюджетный кодекс РФ Налоговые и неналоговые доходы, безвозмездные поступления (за исключением субвенций) Субвенции
Г.Б. Поляк, Ж.Г. Голодова Налоговые и неналоговые доходы Безвозмездные поступления
Н.И. Яшина, С.В. Богомолов, A.В. Сербулов, B.В. Гладун Закрепленные: неналоговые поступления и налоговые доходы на постоянной или долговременной основе (не менее трех лет). Регулирующие: налоговые доходы по дополнительным нормативам отчислений на один год Безвозмездные поступления
И.А. Дрожжина Закрепленные: налоговые доходы на постоянной основе и неналоговые доходы Регулирующие: налоговые доходы на долговременной основе (не менее трех лет) Налоговые доходы по дополнительным нормативам отчислений на один год. Безвозмездные поступления
А.В. Савцова Местные налоги и неналоговые доходы Налоговые доходы на долговременной (не менее трех лет) или кратковременной основе (не более одного года). Безвозмездные поступления
На наш взгляд, с экономической точки зрения наиболее обоснован подход А.В. Савцовой. к определению собственных доходов, обеспечивающих финансовую устойчивость местного бюджета, так как финансовую автономию обеспечивают, в первую очередь, поступления, закрепленные на постоянной основе, частично доходы, закрепленные по нормативам отчислений на длительный период (более трех лет), и не обеспечивают финансовую устойчивость доходы, закрепленные по дополнительным нормативам отчислений на определенный финансовый год и безвозмездные поступления.
Отметим, что не все неналоговые доходы обеспечивают финансовую устойчивость местного бюджета. Так, например, средства самообложения граждан по своей экономической сути близки к добровольным пожертвованиям (безвозмездным поступлениям). Разница заключается в том, что пожертвование носит добровольный характер и формально на него муниципальное образование не может влиять, а средства самообложения граждан - обязательны (устанавливаются сходом граждан) и распространяются на широкий круг лиц. Оба этих вида дохода носят разовый характер, могут иметь целевое назначение (как и субвенция или субсидия) и на практике, с экономической точки зрения, тождественны. Таким образом, необходимо признать, что хотя средства самообложения граждан и входят в состав неналоговых доходов, однако по своей экономической сути тождественны добровольным пожертвованиям (безвозмездным поступлениям) и, соответственно, не обеспечивают финансовую устойчивость и самостоятельность местного бюджета.
Также поступлениями, не обеспечивающими финансовую устойчивость и самостоятельность муниципального образования, необходимо признать доходы от продажи имущества, так как в результате реализации имущества происходит переход стоимости объекта недвижимости в более ликвидный актив (денежные средства). Кроме того, в ряде муниципальных образований продажа акций, долей в уставных капиталах обществ, объектов недвижимости является источником покрытия дефицита местного бюджета. Также аргументом в пользу признания этих неналоговых доходов не обеспечивающими самостоятельность местных бюджетов является то, что согласно п. 3 ст. 107 БК РФ [1, ст. 107] предельный объем муниципального
долга не должен превышать утвержденный общий годовой объем налоговых (за исключением поступлений по дополнительным нормативам отчислений) и неналоговых доходов. То есть согласно бюджетной логике муниципальный долг должен быть обеспечен постоянными доходами местного бюджета, однако доходы от продажи имущества могут существенно завышать предельный объем муниципального долга. Поэтому, на наш взгляд, доходы от продажи имущества также следует отнести к доходам, не обеспечивающим финансовую устойчивость местного бюджета.
Таким образом, по степени обеспечения финансовой устойчивости и самостоятельности местных бюджетов мы выделяем три группы доходов:
- собственные доходы, закрепленные на постоянной основе. К ним относятся местные налоги (земельный налог, налог на имущество физических лиц), часть неналоговых доходов (доходы от использования имущества, доходы от оказания платных услуг, плата за негативное воздействие на окружающую среду, плата за пользование водными объектами, штрафы, административные платежи), а также доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;
- регулирующие доходы, закрепленные по нормативам отчислений не менее чем на три года. Это налог на доходы физических лиц, единый сельскохозяйственный налог, единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности, государственная пошлина;
- дополнительные регулирующие доходы, имеющие либо разовый характер, либо закрепленные на один финансовый год. Это безвозмездные поступления, в том числе добровольные пожертвования, налоговые доходы, закрепленные по дополнительным нормативам отчислений, а также такие неналоговые доходы, как доходы от продажи имущества и средства самообложения граждан.
Так, на наш взгляд, собственные доходы - это налоговые и неналоговые поступления, закрепленные на постоянной основе, за исключением поступлений, носящих разовый характер.
Итак, в неналоговых доходах от использования муниципальной собственности сосредоточен значительный потенциал повышения самостоя-
тельности муниципальных образований, раскрыть который предстоит за счет более качественного управления старыми и строительства новых объектов муниципальной собственности.
Отметим, что инвестиционная деятельность в муниципальных образованиях может осуществляться в трех направлениях: частные инвестиции, государственные инвестиции и частно-государственное партнерство. При этом, как правило, уровень инвестиционной активности и качество инвестиций напрямую зависят от экономического развития муниципалитета. Так, частные инвестиции преобладают в основном в крупных муниципальных образованиях. В то же время «отсталым» с экономической точки зрения муниципалитетам приходится рассчитывать только на государственные инвестиции.
На сегодняшний день в Российской Федерации государственная инвестиционная деятельность осуществляется только в форме социально-инженерных проектов. В ходе их реализации создаются и реконструируются объекты (здравоохранения, образования, газопроводы, дороги общего пользования, мосты и т. д.), обеспечивающие развитие социальной и инженерной инфраструктур и повышение качества государственных и муниципальных услуг. В зависимости от степени социальной значимости эти проекты реализуются на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
К достоинствам социально-инженерных проектов мы относим, во-первых, повышение качества предоставляемых государственных и муниципальных услуг населению и сокращение уровня миграции населения в более развитые регионы за счет выравнивания уровня социально-инженерной инфраструктуры, создания примерно одинаковых условий жизни на всей территории страны. Во-вторых, создание благоприятных экономических условий для развития частного бизнеса и увеличение налоговых поступлений бюджетов за счет мультипликативного эффекта инвестиций в социально-инженерные проекты.
К недостаткам реализации социально-инженерных проектов можно отнести, во-первых, рост иждивенческих настроений в муниципальных образованиях в связи с высокой долей (до 90 %) их софинансирования со стороны субъекта Федерации. Во-вторых, как правило, отрицательную бюджетную эффективность проектов, которая не
компенсируется налоговыми доходами в случае, если проекты были реализованы в муниципальных образованиях со слабым потенциалом экономического роста.
На наш взгляд, в муниципальных образованиях с низким потенциалом экономического роста, высоким уровнем безработицы и дотационно-стью необходимо реализовывать наряду с инвестиционными социально-инженерными также социально-экономические проекты, осуществление которых позволит решить не только важнейшие социальные задачи, но и увеличит собственные доходы местных бюджетов и повысит их самостоятельность.
С этой целью предлагаем, во-первых, разрешить реализовывать в муниципальных образованиях наряду с социально-инженерными также социально-экономические инвестиционные проекты. Во-вторых, установить следующий порядок финансирования социально-экономических проектов. Для муниципальных образований с долей межбюджетных трансфертов - МБТ (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам, в собственных доходах бюджета (определение по БК) меньше 10 % установить самофинансирование проекта. Для муниципального образования, где доля МБТ от 10 до 30 %, предложить бюджетный кредит или субсидирование процентной ставки по банковскому кредиту. Для муниципальных образований муниципальных с долей МБТ выше 30 % предлагаем на конкурсной основе софинансировать проекты из бюджета субъекта Федерации, при доле муниципального образования не менее 20 %. В случае недостатка у муниципалитета финансовых ресурсов для софинансирования проекта предоставить ему бюджетный кредит. При этом решение о предоставлении финансовой помощи в той или иной форме должно приниматься исходя из особенностей конкретного муниципального образования и тех социальных задач, которые призван решить социально-экономический проект.
В рамках повышения роли бюджетного кредита как инструмента, обеспечивающего реализацию инвестиционных проектов, считаем целесообразным увеличить в федеральном и региональных бюджетах объем средств, выделяемых для предоставления бюджетных кредитов, а также разрешить предоставление бюджетного кредита на реализацию инвестиционных социально-
экономических проектов при наличии просроченной задолженности по ранее полученным бюджетным средствам.
В случае, если проект будет реализован на основе софинансирования из бюджета субъекта Федерации или субсидирования процентной ставки по банковскому кредиту, предлагаем установить дополнительный норматив отчисления от прибыли муниципального предприятия, созданного в ходе реализации социально-экономического проекта, в размере 25 % в фонд развития субъекта Федерации.
Реализация социально-экономических проектов позволит создать сильную доходную базу местных бюджетов, состоящую из налоговых и неналоговых поступлений, а благодаря системе «отрицательных» межбюджетных трансфертов, наполнить дополнительными доходами вышестоящие бюджеты.
Однако существующие методики распределения межбюджетных трансфертов («отрицательного» трансферта, дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований), на наш взгляд, некорректно реализуют выравнивающую и стимулирующую функции межбюджетных отношений. Так, методики при расчете доходного потенциала бюджета учитывают только налоговые доходы муниципальных образований и не учитывают неналоговые поступления, что, с одной стороны, стимулирует развитие неналоговых доходов муниципального образования, а с другой - ведет к раз-балансированности местных бюджетов.
По данной проблеме существуют две диаметрально противоположные точки зрения. Во-первых, считается необходимым учитывать неналоговые доходы в методиках расчета межбюджетных трансфертов в силу необходимости соблюдения принципов бюджетной системы РФ, в частности принципа сбалансированности бюджета и общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов. Согласно этой точке зрения учет в методиках только налоговых доходов ведет к некорректному распределению финансовой помощи,
где больше финансовых ресурсов получит то муниципальное образование, у которого в структуре доходов меньшую долю занимают налоговые доходы.
Во-вторых, учет неналоговых доходов вызовет только деструктивный эффект и будет стимулировать муниципальные образования не к развитию неналоговых доходов, а наоборот, к их уменьшению. Также видится, что прогнозирование размера неналоговых доходов осуществляется исходя из фактических данных предыдущего периода. Однако на сегодняшний день Бюджетный кодекс РФ запрещает использование фактических данных для расчета межбюджетных трансфертов, кроме того, достаточно точно спрогнозировать неналоговые доходы муниципальных образований на региональном уровне практически невозможно. В случае использования прогноза неналоговых доходов муниципалитетов можно также столкнуться с проблемой занижения прогнозных значений с целью получения дополнительных дотаций.
Для более эффективного достижения сбалансированности бюджетов муниципальных образований целесообразен, на наш взгляд, полный и всесторонний учет всех доходов, обеспечивающих финансовую устойчивость и самостоятельность муниципальных образований как полностью, так и частично. Поэтому считаем необходимым в методиках распределения межбюджетных трансфертов учитывать вместе с налоговыми доходами также неналоговые поступления за исключением доходов от продажи имущества и средств самообложения граждан. А для усиления стимулирующей составляющей межбюджетных отношений предусматривать при расчете «отрицательного» трансферта уменьшение расчетной базы на прирост неналоговых доходов от использования муниципальной собственности.
Предложенные мероприятия позволят развить систему неналоговых доходов, увеличить поступления в доходную часть бюджета и тем самым обеспечить самостоятельность и независимость муниципальных образований.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации 2. Об общих принципах организации местного
[Текст] : Фед. закон № 145-ФЗ от 31.07.1998 г. (ред. от самоуправления в Российской Федерации [Текст] : 30.04.2010 г.) // СЗ РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3832. Фед. закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 г.
(ред. от 08.05.2010 г.) // СЗ РФ. - 2003. - № 40. -Ст. 3822.
3. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 2006-2008 годы [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// www.minfin.ru (дата обращения: 30.03.2010).
4. Голодова, Ж.Г. Оценка бюджетно-налогового потенциала региона в условиях реформирования системы межбюджетных отношений [Текст] / Ж.Г. Голодова // Финансы и кредит. - 2009. - № 5. - С. 33-40.
5. Дрожжина, И.А. Применение методики оценки сбалансированности местных бюджетов за счет налоговых доходов (на примере муниципального образования г. Орла) [Текст] / И.А. Дрожжина // Финансы и кредит. - 2010. - № 7. - С. 43-50.
6. Савцова, А.В. О муниципальных бюджетах и их роли в формировании финансовых ресурсов местного самоуправления (на примере Ставропольского края) [Текст] / А.В. Савцова // Финансы и кредит. -2009. - № 15. - С. 42-48.
7. Сербулов, А.В. Оценка финансового обеспечения бюджетной самостоятельности муниципальных образований региона [Текст] / А.В. Сербулов, В.В. Гла-дун // Финансы и кредит. - 2009. - № 2. - С. 43-51.
8. Яшина, Н.И. Определение бюджетной устойчивости муниципальных образований на основе сводного трендового индикатора и с учетом факторов риска бюджета территорий [Текст] / Н.И. Яшина, С.В. Богомолов // Финансы и кредит. - 2010. - № 3. -С. 11-20.
УДК 330
Н.А. Колюбакина
Совершенствование нормативно-правовой базы
в области кредитных отношений
Финансовая нестабильность банковского сектора в условиях мирового финансового кризиса прежде всего связана с потерей ликвидности отдельными кредитными организациями, вызванной в свою очередь снижением ликвидности и платежеспособности реального сектора экономики.
Антикризисный пакет стабилизационных мер Правительства РФ и Банка России, по мнению большинства экономистов, был адекватен сложившейся ситуации. Со стороны Правительства был принят Федеральный закон «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» № 173-Ф3 от 13.10.08 г. В соответствии с данным законом произошло рефинансирование корпоративных кредитов. Так, Центральный банк РФ до 31.12.09 г. предоставил Внешэкономбанку кредиты (в виде размещения годичных депозитов по ставке LIBOR + 1 %) порядка 50 млрд долл. США [9]. Кроме того, проведено рефинансирование ОАО «Коммерческий Сберегательный банк РФ» и других основных банков страны. Был принят Федеральный закон № 171-ФЗ от 13.10. 08 г., предоставивший Центральному банку РФ право предоставлять кредиты российским кредитным ор-
ганизациям на срок до шести месяцев без обеспечения [3, ст. 1].
Банком России также были предприняты меры по поддержанию ликвидности банковского сектора. Так, 23.12.08 г. Центральный банк РФ издал Указание № 2156-У, по которому был установлен льготный режим резервирования. Это позволило обеспечить относительную стабильность банковской системы в период кризиса. По оценкам экспертов, данная мера высвободила 10-20 % денежных средств в банковском секторе [13]. Необходимо отметить, что этот режим действует до 01.07.10 г. [7, ст. 3].
Вместе с тем следует отметить, что на кризис ликвидности в банковской системе существенное влияние оказал кризис реального сектора экономики, послуживший толчком для массового невозврата кредитов корпоративными заемщиками. В этот период коммерческие банки, пытаясь решить свои проблемы с ликвидностью, начали масштабную процедуру обращения взыскания на залоговое имущество корпоративных клиентов [11]. В связи с возникшими трудностями при проведении данной процедуры был принят Федеральный закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Феде-
