CC BY
34УДК 342.52 Э.Т. Рамазанова
Некоторые вопросы субъектного состава права законодательной инициативы
Дагестанский государственный университет, elyaram80@mail.ru
Статья посвящена некоторым проблемным вопросам субъектного состава права законодательной инициативы в Российской Федерации. В частности, рассматриваются проблемы множественности субъектов, их неравнозначности. Особое внимание уделяется вопросу об объеме права законодательной инициативы, принадлежащей судебной ветви власти.
Ключевые слова: .законодательство, законопроект, субъект, инициатива, право, процесс, процедура.
The article is devoted to the some of the problematic issues of the subject composition of the legislative initiative in the Russian Federation. In particular, we consider the problem of multiplicity of actors, their nonequiv-alence. Particular attention is paid to the question on the amount of the right of legislative initiative belongs to the judicial branch.
Keywords: the legislation, the bill, the subject, the initiative, the right, process, procedure.
В юридической литературе до сих пор остается спорным положение о понятии «субъект права законодательной инициативы», под которым понимается совокупность высших должностных лиц РФ, высших представительных и исполнительных органов РФ, депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, законодательных органов субъектов Российской Федерации. Вместо этого понятия в литературе встречаются смежные понятия (субъект законотворчества, субъект законодательного процесса), которые не отражают сути конституционного права субъекта вносить в законодательный орган законопроекты.
Существующая практика законодательной деятельности свидетельствует о наличии различных подходов к составу субъектов права законодательной инициативы на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации. Если Конституция РФ дает исчерпывающий перечень субъектов права законодательной инициативы, то Федеральный закон № 184-ФЗ от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержит нормы, позволяющие в конституциях (уставах) субъектов РФ предоставлять право законодательной инициативы ряду иных субъектов (общественным объединениям, политическим партиям, гражданам и т. д.).
Например, по Конституции Республики Дагестан 2003 года среди субъектов права законодательной инициативы названы Избирательная комиссия РД, Уполномоченный по правам человека в РД. В ряде субъектов Российской Федерации (Башкортостан, Республика Мордовия, Республика Саха - Якутия и т. д.) правом законодательной инициативы наделены депутатские группы и фракции, общественные организации. Как показывает практика, подобная тенденция не играет положительной роли, так как большое количество законопроектов, поступающих от многочисленных общественных объединений и политических партий, может повлечь только дезорганизацию работы законодательных органов. Как правило, предлагаются законы, регулирующие мелкие, незначительные вопросы, которые целесообразно решать подзаконными актами. Приведем лишь некоторые из них: «О библиотечном деле», «О похоронном деле», «Об охране прав ребенка», «О профилактике наркомании» и т. д. При наличии действующих основополагающих законов принятие дублирующих законов, регулирующих отдельные отношения, которые можно регулировать иными законодательными актами или постановлениями законодательного органа, ставит правоприменителя в трудное положение. Порой правоприменитель не может разобраться, чем же отличается тот или иной закон от того или иного подзаконного акта.
Если произвести арифметическое действие в виде сложения всех указанных в ст. 104 Конституции РФ субъектов, наделенных правом вносить законопроекты в Государствен-
ную Думу, то получается, что в нашем государстве существует 715 субъектов права законодательной инициативы (в связи с сокращением количества субъектов РФ путем их объединения число субъектов законодательной инициативы уменьшилось с 723 до 715). Интересно, что в сравнении с Конституцией РФ 1978 г. перечень субъектов законодательной инициативы сократился. Действующая российская Конституция лишила права законодательной инициативы Генерального прокурора, руководящие органы всероссийских общественных организаций, не предусмотрела права законодательной инициативы для основных участников законодательного процесса - комитетов и комиссий парламента, но сохранила право законодательной инициативы индивидуального депутата. Отметим, однако, что некоторые наиболее важные инициативы - об отрешении Президента от должности, о вотуме недоверия Правительству, о поправках и пересмотре Конституции могут быть внесены лишь группой депутатов.
Широкое использование депутатами права индивидуальной законодательной инициативы привело к тому, что парламент оказался буквально затоплен морем депутатских проектов, многие из которых в достаточной степени не проработаны и носят популистский характер. Эти проекты огромными кипами вносятся на Совет Думы, рассылаются в комитеты, в субъекты Российской Федерации. В этом бумажном ворохе тонут действительно серьезные законопроекты, необходимые для становления современной правовой системы.
В зарубежных государствах, как правило, правом законодательной инициативы наделены лишь депутаты парламента и правительство. Российская же Конституция предоставила реальную возможность участия в законодательной деятельности как главе государства, так и трем ветвям государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной. Такая множественность субъектов тоже приводит к перегруженности Государственной Думы законопроектами, и она со временем только усиливается, о чем свидетельствует следующая статистика. Анализ реализации субъектами законодательной инициативы, своего конституционного права показывает, что в общей совокупности в Государственную Думу РФ пятого созыва внесено 2967 законопроектов, из них 886 (29,86 %) стало федеральными законами. Всего в Государственную Думу РФ пятого созыва внесено или перешло из предыдущих созывов 4759 законопроектов, из них принято 978 (20,55 %) [1].
По мнению Председателя Государственной Думы РФ Б. Грызлова, такая активность в два раза превышает «пропускную способность» Государственной Думы. По нашему мнению, следует существенно сократить количество субъектов права законодательной инициативы, а также «повысить уровень их профессионализации, что повлечет одновременное совершенствование качественной (содержательной) стороны вносимых законопроектов» [2].
В рейтинге субъектов права законодательной инициативы (по количеству внесенных законопроектов), по данным «Российского профессионального портала о лоббизме», самыми активными инициаторами законопроектов являются депутаты Государственной Думы РФ (2342), за ними следуют законодательные (представительные) органы субъектов РФ (1731), затем - Правительство РФ (638), затем - Президент РФ (211), далее - Совет Федерации РФ (43), Верховный Суд РФ (34), Высший Арбитражный Суд РФ (13) и, наконец, Конституционный Суд РФ (0).
Проблема неравнозначности субъектов права законодательной инициативы, достаточно актуальна. По своим возможностям, политическому и профессиональному весу Правительство Российской Федерации несравненно выше, чем депутат Государственной Думы или Президент Российской Федерации, чем законодательный (представительный) орган субъектов Российской Федерации.
П.В. Крашенинников отмечает, что «в правовом государстве основным субъектом права законодательной инициативы должно выступать Правительство» [3, с. 4].
Мировой опыт свидетельствует, что ни в президентской, ни в парламентской, ни тем более в парламентской республике президент не обладает правом законодательной инициативы. Конечно, вопрос о наличии или отсутствии у президента права внесения законопроектов должен рассматриваться, исходя из конкретной политической ситуации и системы взаимоотношений между различными ветвями власти. Вместе с тем президент как глава
государства, призванный обеспечивать в обществе определенную стабильность, должен быть выше текущих отношений между правительством и парламентом [4, с. 29].
Президент России обладает преимуществом перед прочими субъектами законодательной инициативы - его законодательные предложения могут быть заявлены в качестве первоочередных. И хотя действующая Конституция, в отличие от прежней, не содержит соответствующей нормы, парламент, следуя сложившейся практике, обычно рассматривает их вне очереди.
Президент, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы лично принимают решение о выступлении с законодательной инициативой. Все прочие структуры, обладающие таким правом, принимают данное решение коллегиально.
Право законодательной инициативы Президента РФ зафиксировано одновременно в двух статьях Конституции РФ. В частности, п. «г» ст. 84 гласит: «Президент Российской Федерации вносит законопроекты в Государственную Думу»; в ч. 1 ст. 104 сказано: «Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации...». Почему законодатель счел необходимым право законодательной инициативы Президента РФ зафиксировать в двух статьях двух разделов Конституции РФ? Очевидно, законодатель придает исключительно важное значение законодательной инициативе Президента РФ наряду с такими важнейшими полномочиями Президента, как назначение Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы, принятие решения об отставке Правительства РФ, назначение выборов Государственной Думы и ее роспуск и т. д. Хотя следует отметить, что законодатель в отношении других субъектов права законодательной инициативы аналогичным образом не поступил. Если взять такой значительный субъект права законодательной инициативы, как Правительство РФ, то в главе 6 Конституции РФ, где речь идет о правовом статусе Правительства РФ и полномочиях его главы, ничего не сказано о праве законодательной инициативы Правительства РФ. Законодатель ограничился указанием Правительства РФ в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ.
Вопрос о круге лиц и органов, обладающих правом законодательной инициативы, поднимался еще в 1993 году. Так, И.А. Дубов отмечал, что «.представляется противоречащим основам конституционного строя и принципу разделения властей закрепление за одним из высших органов судебной власти, на который возлагаются обязанности по защите конституционного строя, права законодательной инициативы. Основная задача Конституционного Суда - выступать хранителем Конституции государства, обеспечивать соответствие законов и иных нормативных актов Основному Закону, не вмешиваться непосредственно в законотворческую деятельность» [5, с. 21]. Правильность суждений И.А. Дубова, на наш взгляд, подтверждается очень низкой активностью Конституционного Суда в законодательном процессе в качестве субъекта права законодательной инициативы. С 1993 г., т. е. со времен принятия последней Конституции РФ, Конституционный Суд РФ выступил лишь один раз с инициативой принятия Федерального конституционного закона (от 21 июля 1994 г. № 1 -ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»), который впоследствии был принят и действует по сей день.
Вопрос об объеме права законодательной инициативы, принадлежащей судебной ветви власти, в юридической литературе остается спорным. В.Г. Ткаченко считает, что Конституционный Суд Российской Федерации как орган, осуществляющий конституционный контроль, может оказать на законодателей определенного рода давление для проведения своих законопроектов [6]. Л.В. Лазарев вообще считает Конституционный Суд «негативным законодателем».
При всем многообразии субъектов права законодательной инициативы, к сожалению, в ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы Генерального Прокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации не было предусмотрено, что, на наш взгляд, существенным образом ослабило правотворческий потенциал государства в целом. Прокуроры, повседневно работая с законодательными и иными нормативными актами, осуществляя надзор за исполнением законов, участвуя в расследовании уголовных дел и в рассмотрении в судах уголовных и гражданских дел, рассматривая жалобы и заявления граждан, анализируя причины неисполнения или ненадлежащего исполнения правовых предписаний и совершая многие предусмотренные законом действия, нередко встречаются с фак-
тами несовершенства отдельных законодательных и иных актов, несоответствия их нормативным актам более высокой юридической силы, с противоречивостью правовых предписаний, с пробелами в правовом регулировании [7].
В этой связи положительной можно считать практику надзорной деятельности прокурора, где в целях предупреждения издания органами государственной власти незаконных правовых актов органы прокуратуры не только изучают проекты законов и постановлений, вносимых на рассмотрение законодательного органа субъекта, но и участвуют в разработке законопроектов, имеющих принципиальное значение.
Что касается права народной законодательной инициативы, то и здесь Россия отстает от большинства демократических государств (США, Швейцария, Италия, Австралия, Перу, Испания, ФРГ и др.), где реализация этого права предусматривается не только на региональном, но и на общегосударственном уровне.
В России зарубежный опыт установления права законодательной инициативы граждан активно применяется отдельными субъектами Федерации. Этому способствует и ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», который предоставляет субъектам РФ право закреплять в конституциях (уставах) институт народной законодательной инициативы. Некоторые субъекты РФ предусмотрели институт народной законодательной инициативы не в конституциях, а в ином законодательстве. Например, такое право за гражданами закреплено в законодательстве о местном самоуправлении Республики Дагестан.
Проблема правового регулирования института права народной законодательной инициативы в России может быть устранена принятием федерального закона, который регулировал бы общие принципы реализации данного права гражданами на территориях всех субъектов РФ.
Последняя проблема, на которой хотелось бы акцентировать внимание, - это отсутствие единой качественной правовой базы, регламентирующей законодательный процесс в Российской Федерации. На сегодня законодательный процесс (соответственно и законодательная инициатива) регулируется регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации. Мы солидарны с позицией многих ученых-конституционалистов о том, что процесс создания федеральных конституционных и федеральных законов, обладающих после Конституции РФ высшей юридической силой на всей территории нашего государства, не должен регулироваться Регламентом Государственной Думы - ведомственным нормативным правовым актом. Законодательный процесс - это сложная и ответственная процедура, от эффективности и качественности которой во многом зависит судьба будущего закона и его способность регулировать реально сложившиеся общественные отношения. Поэтому требуется четкая, системная, постадийная его регламентация.
Литература
1. Lobbying.ru Российский профессиональный портал о лоббизме.
2. Рамазанова Э. Т. Проблема эффективности законодательной инициативы // Материалы совместной междисциплинарной аспирантской конференции РАГС-СЗАГС «Государственность и государственная служба России: пути развития». - СПб., 2003. Вып. 3.
3. Крашенинников П.В. Федеральный законотворческий процесс. - М.: Статус, 2001.
4. Дубов И.А. Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования // Государство и право. 1993. № 10.
5. Ткаченко В.Г. Федеральное Собрание Российской Федерации в законодательном процессе: содержание, проблемы и перспективы // Право и политика. 2001. № 2.
6. Рамазанова Э. Т. Роль прокуратуры в совершенствовании региональной правотворческой деятельности // Вестник ДГУ. 2010. Вып. 2.
Поступила в редакцию 4 февраля 2011 г.
