CC BY
33УДК 342.92 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3305-2021-3-158-164
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
Владимир Михайлович РЕДКОУС,
доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник сектора административного права и административного процесса Института государства и права РАН ORCID: 0000-0002-2585-6388
E-mail: [email protected]
Аннотация. В статье дана общая характеристика Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан от 29 июня 2020 г., определены возможности учета опыта его подготовки и принятия для развития административно-процессуального законодательства Российской Федерации, форм и методов государственного управления.
Ключевые слова: государственное управление; формы государственного управления; методы государственного управления; административно-процессуальное законодательство; административная процедура; административное судопроизводство.
SOME ISSUES OF THE DEVELOPMENT OF ADMINISTRATIVE PROCEDURAL LEGISLATION IN THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN
Vladimir Mikhailovich REDKOUS,
Doctor of Law, Professor, Leading Researcher of the Sector of Administrative Law and Administrative Process of the Institute of the State and Law, Russian Academy of Science
E-mail: [email protected]
Abstract. The article provides a general description of the Administrative procedural procedural code of the Republic of Kazakhstan dated June 29, 2020, identifies the possibilities of taking into account the experience of its preparation and adoption for the development of the administrative procedural legislation of the Russian Federation, forms and methods of public administration.
Key words: public administration; forms of government; methods of public administration; administrative procedural legislation; administrative procedure; administrative proceedings.
Современное развитие административного права в РФ и государствах СНГ характеризуется совершенствованием форм и методов государственного регулирования всех сфер жизнедеятельности1, а также активным развитием административно-процессуального законодательства. А.Б. Зеленцов, П.И. Кононов и А.И. Стахов связывают развитие представлений
об административном процессе с «одной из насущных задач развития Российского государства»2. Современные исследователи отмечают, что «процессуальное право есть показатель степени цивилизованности общества»3. Это является отражением общей тенденции совершенствования процессуальной регламентации всех видов государственной деятельности, так как многие мате-
риальные нормы права в сфере государственного управления не могут реализовываться без соответствующего процессуального механизма. Уже практически не возникают споры между российскими учеными о признании административно-процессуального права в качестве самостоятельной отрасли российского права4, издается не только монографическая5, но и учебная литература6 по административно-процессуальному праву. О существовании административно-процессуального права говорится и в трудах ученых государств СНГ7.
В данной статье предлагается рассмотреть ряд положений Кодекса Республики Казахстан (далее — РК) от 29 июня 2020 г. № 350-У1 «Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан» (с изм. по сост. на 1 июля 2021 г.)8 (далее — Кодекс РК) в плане определения использования положительного опыта РК в российских условиях. В Российской Федерации действует Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ9, который в соответствии с ч. 1 ст. 1 регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции, мировыми судьями административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.
Структурно Кодекс РК включает несколько разделов: Общие положения (раздел 1); Внутренние административные процедуры государственных органов (раздел 2); Административная процедура (раздел 3); Административное судопроизводство (раздел 4). Разделы разбиты на главы, главы — на статьи.
Общие положения (раздел 1 Кодекса РК) включают главы, посвященные законодательству РК об административных процедурах и законодательство РК об административном судопроизводстве (глава 1); задачам и принципам административных процедур и административного судопроизводства (глава 2); административному органу, должностному лицу и участникам административных процедур (глава 3); суду (глава 4); участникам административного процесса (глава 5); иным лицам, участвующим в административном деле (глава 6).
Анализ положений Кодекса РК показывает, что он рассматривается как закон в виде кодифицированного акта, применяемый наравне с иными законодательными актами РК применительно к определенному виду административно-процедурной деятельности. В ч. 2 ст. 1 прямо говорится, что «особенности осуществления административных процедур устанавливаются законами РК. Настоящий Кодекс регулирует отношения, связанные с осуществлением административных процедур, в части, не урегулированной законами РК». Таким образом, рассматриваемый Кодекс РК как бы восполняет пробель-ность в законодательстве РК в области осуществления административных процедур, обеспечивая единообразие правового регулирования и решения административных вопросов.
Применительно к административному судопроизводству Кодекс РК устанавливает, что его порядок на территории РК определяется конституционными законами РК10, настоящим Кодексом, основанными на Конституции РК и общепризнанных принципах и нормах международного права. В административном судопроизводстве применяются положения Гражданского процессуального кодекса РК, если иной порядок не предусмотрен настоящим Кодексом. Положения иных законов РК, регулирующих административное судопроизводство, подлежат включению в настоящий Кодекс». Таким образом, «вмешательство» иного отраслевого регулирования в осуществление административного судопроизводства в РК весьма ограничено и допустимо только в пределах, устанавливаемых рассматриваемым Кодексом РК.
Часть 4 ст. 1 РК говорит о том, что «международные договорные и иные обязательства РК, а также нормативные постановления Конституционного Совета и Верховного Суда РК являются составной частью административного и административно-процессуального права». Важно даже то, что на законодательном уровне признается существование как административного, так и административно-процессуального права.
Рассматриваемый Кодекс РК регулирует отношения, связанные с осуществлением внутренних административных процедур государственных органов, административных процедур, а также порядок административного судопроизводства. Участниками регулируемых настоящим Кодексом отношений являются государственные органы, административные органы, должностные лица, а также физические и юридические лица (ч. 1, 2 ст. 3). В ст. 3 определяются также пределы действия норм Кодекса РК, степени их рас-
пространения на те или иные группы общественных отношений.
Практический интерес представляет ст. 4, закрепляющая содержание основных понятий, используемых в Кодексе РК. Например: административный акт — решение, принимаемое административным органом, должностным лицом в публично-правовых отношениях, реализующее установленные законами РК права и обязанности определенного лица или индивидуально определенного круга лиц (подп. 4 ч. 1 ст. 4); административное действие (бездействие) — действие (бездействие) административного органа, должностного лица в публично-правовых отношениях, не являющееся административным актом (подп. 5 ч. 1 ст. 4); административное усмотрение — полномочие административного органа, должностного лица принимать в установленных законодательством РК целях и пределах одно из возможных решений на основании оценки их законности (подп. 6 ч. 1 ст. 4); административный орган — государственный орган, орган местного самоуправления, государственное юридическое лицо, а также иная организация, которые в соответствии с законами РК наделены полномочиями по принятию административного акта, совершению административного действия (бездействия) (подп. 7 ч. 1 ст. 4); административная процедура — деятельность административного органа, должностного лица по рассмотрению административного дела, принятию и исполнению по нему решения, совершаемая на основании обращения или по собственной инициативе, а также деятельность, осуществляемая в порядке упрощенной административной процедуры (подп. 8 ч. 1 ст. 4); конкурентная среда — субъекты рынка, за исключением субъектов квазигосударственного сектора (подп. 11 ч. 1 ст. 4); и др.
Рассматриваемый Кодекс активно использует термины, выработанные административно-правовой наукой. Так, например, ст. 19 Кодекса РК («Правоспособность и дееспособность в административной процедуре») закрепляет, что: способность иметь права и обязанности в административной процедуре признается в равной мере за всеми административными органами, должностными лицами, а также физическими и юридическими лицами (ч. 1 ст. 19); способность своими действиями осуществлять права и обязанности в административной процедуре признается в равной мере за всеми административными органами, должностными лицами, а также физическими и юридическими лицами в соответствии с законодательством РК (ч. 2 ст. 19).
Статья 27 Кодекса РК устанавливает административную процессуальную правоспособность и административную процессуальную дееспособность участников административного процесса.
Задачами административных процедур являются: полная реализация публичных прав, свобод и интересов физических и юридических лиц; достижение баланса частных и общественных интересов в публично-правовых отношениях; обеспечение эффективного и прозрачного государственного управления, в том числе посредством участия лиц в принятии управленческих решений; укрепление законности в публично-правовой сфере (ч. 1 ст. 5). Задачей административного судопроизводства является справедливое, беспристрастное и своевременное разрешение административных дел с целью эффективной защиты и восстановления нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов физических лиц, прав и законных интересов юридических лиц в публично-правовых отношениях (ч. 2 ст. 5).
Достаточно интересны положения Кодекса РК, устанавливающие принципы административных процедур и административного судопроизводства и их значение11. В ст. 6 Кодекса РК говорится, что административные процедуры и административное судопроизводство осуществляются на основе принципов, изложенных в главе 2, при этом указываются следующие принципы: законности (ст. 7); справедливости (ст. 8); защиты прав, свобод и законных интересов (ст. 9); соразмерности (ст. 10); пределов осуществления административного усмотрения (ст. 11); приоритета прав (ст. 12); охраны права на доверие (ст. 13); запрета злоупотребления формальными требованиями (ст. 14); презумпции достоверности (ст. 15); активной роли суда (ст. 16); разумного срока административного судопроизводства (ст. 17); обязательности судебных актов (ст. 18).
В ч. 2—4 ст. 6 Кодекса РК закрепляется также, что:
1) установленные в главе 2 принципы административных процедур не являются исчерпывающими и не могут быть препятствием для применения других принципов права;
2) принципы гражданского судопроизводства применяются в административном судопроизводстве, если это не противоречит принципам, изложенным в главе 2;
3) нарушение принципов административных процедур и административного судопроизводства в зависимости от его характера и существенности влечет признание административных актов, административных действий (бездействия) неза-
конными, а также отмену вынесенных судебных актов.
Эти положения говорят об относительности, а не абсолютности выделяемой системы принципов административных процедур и административного судопроизводства; её взаимодействии с иными отраслевыми системами принципов процессуальной деятельности; оценочности, возможности установления критериев оценки характера и существенности нарушения принципов административных процедур и административного судопроизводства; возможности наступления правовых последствий за нарушение принципов административных процедур и административного судопроизводства (признание административных актов, административных действий (бездействия) незаконными, а также отмену вынесенных судебных актов).
Глава 7 Кодекса РК «Общие положения внутренних административных процедур государственных органов» также содержит ряд положений, заслуживающих внимания административно-правовой науки, ее общетеоретической составляющей.
Так, ст. 36 Кодекса РК («Условия осуществления внутренних административных процедур государственных органов») определяет, что предусмотренные настоящим Кодексом внутренние административные процедуры государственных органов осуществляются в условиях:
1) подчинения нижестоящих государственных органов и должностных лиц вышестоящим, за исключением государственных избирательных органов;
2) взаимной ответственности и баланса интересов личности, общества и государства;
3) четкого разграничения компетенции и согласованного функционирования всех государственных органов и должностных лиц государства.
Содержание этих условий позволяет рассматривать ряд из них в качестве вполне самостоятельных принципов административных процедур и административного судопроизводства (например, взаимная ответственность и баланс интересов личности, общества и государства; согласованное функционирование всех государственных органов и должностных лиц государства), тем более, что принцип уважения, соблюдения прав и свобод человека и гражданина как один их основных принципов государственного управления и государственной деятельности любого современного демократического государства в Кодексе РК в качестве самостоятельного принципа административных процедур и административного судопроизводства не выделен.
В плоскости административно-правовой теории сформулированы положения ст. 41 Кодекса РК, которая называется «Компетенция, полномочия, функции и задачи государственного органа». Под компетенцией государственного органа понимается совокупность установленных полномочий государственного органа, определяющих предмет его деятельности. Под полномочиями государственного органа понимаются права и обязанности государственного органа. Под задачами государственного органа понимаются основные направления деятельности государственного органа. Под функциями государственного органа понимается осуществление государственным органом деятельности в пределах своей компетенции. Компетенция, полномочия, функции и задачи государственного органа устанавливаются в Конституции РК, законах и иных нормативных правовых актах РК, принимаемых Президентом РК, Правительством РК, вышестоящим центральным государственным органом по отношению к нему (ч. 1 ст. 41)12.
Функции государственного органа подразделяются на следующие четыре вида:
■ стратегические — функции по разработке, принятию плановых документов, обеспечению международных отношений, национальной безопасности и обороноспособности;
■ регулятивные — функции по нормативному правовому обеспечению реализации государственных функций, регистрации и ведению анализа исполнения нормативных правовых актов, координации деятельности государственных органов, управлению государственными активами;
■ реализационные — функции, направленные на исполнение плановых документов, нормативных правовых актов, достижение целей и задач, предусмотренных плановыми документами государственного органа, оказание государственных услуг, в том числе выдачу, продление, переоформление, возобновление и осуществление других предусмотренных законодательством РК действий в отношении разрешений, а также приложений к ним;
■ контрольные — функции по проверке и наблюдению на предмет соответствия деятельности физических и юридических лиц, в том числе государственных учреждений, установленным нормативными правовыми актами требованиям, а в случаях, предусмотренных законами РК, требованиям, установленным законами РК, указами
Президента РК и постановлениями Правительства РК.
Распределение функций на стратегические, регулятивные, реализационные и контрольные в структуре государственных органов, подотчетных Президенту РК, определяется Президентом РК, а в центральных исполнительных органах — Правительством РК (ч. 2 ст. 41). Государственным органам запрещается осуществлять функции, не предусмотренные за ними в законодательстве РК (ч. 3 ст. 41)13.
Достаточно интересны положения главы 8 Кодекса РК, устанавливающие порядок передачи функций центральных и (или) местных исполнительных органов в конкурентную среду. Общие положения передачи функций центральных и (или) местных исполнительных органов в конкурентную среду закреплены в ст. 47.
Основными целями передачи функций центральных и (или) местных исполнительных органов в конкурентную среду являются:
1) содействие развитию и совершенствованию конкурентной среды;
2) повышение эффективности и качества осуществления функций центральных и (или) местных исполнительных органов;
3) совершенствование системы государственного управления;
4) оптимизация.
Основными принципами передачи функций центральных и (или) местных исполнительных органов в конкурентную среду являются:
1) соблюдение баланса интересов граждан, бизнес-сообщества и государства;
2) обеспечение в равной мере защиты прав, свобод и законных интересов граждан, бизнес-сообщества и государства;
3) обоснованность и эффективность передачи функций центральных и (или) местных исполнительных органов в конкурентную среду;
4) ответственность бизнес-сообщества и государства, предусмотренная законами РК за осуществление функций центральных и (или) местных исполнительных органов, переданных в конкурентную среду;
5) неразрывность и целостность процессов по передаче функций центральных и (или) местных исполнительных органов в конкурентную среду, а также связанная с ней оптимизация.
Передача функций центральных и (или) местных исполнительных органов в конкурентную среду осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом на ежегодной основе на основании решений Комиссии по вопросам передачи функций центральных и (или) местных испол-
нительных органов в конкурентную среду (далее — Комиссия).
Передача функций центральных и (или) местных исполнительных органов в конкурентную среду осуществляется путем:
1) аутсорсинга;
2) государственного задания;
3) государственного социального заказа;
4) передачи за счет пользователей;
5) введения саморегулирования, основанного на обязательном членстве (участии).
Частичной передаче подлежат функции центральных и (или) местных исполнительных органов, передаваемые путем осуществления аутсорсинга, государственного задания и государственного социального заказа. При этом функция не исключается из компетенции центральных и (или) местных исполнительных органов.
Отбор функций центральных и (или) местных исполнительных органов, предлагаемых для передачи в конкурентную среду, осуществляется в соответствии с методикой отбора функций центральных и (или) местных исполнительных органов для передачи в конкурентную среду.
Основными критериями отбора функций центральных и (или) местных исполнительных органов для передачи в конкурентную среду являются:
1) возможность повышения эффективности и качества осуществления функций центральных и (или) местных исполнительных органов с учетом интересов и потребностей населения;
2) готовность рынка или наличие конкурентной среды;
3) потенциальная возможность развития рынка.
Запрещается передача в конкурентную среду функций центральных и (или) местных исполнительных органов, направленных на защиту конституционного строя, охрану общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения, по осуществлению вывоза капитала, высшего надзора, досудебного производства по уголовному делу, оперативно-розыскной деятельности, правосудия, а также в сферах национальной, информационной безопасности, защиты государственных секретов, обороны, миграции, государственной статистики и иных функций, передача которых может нанести ущерб интересам государства.
После отбора функций центральных и (или) местных исполнительных органов, предлагаемых для передачи в конкурентную среду, осуществляется расчет стоимости функции центрального и (или) местного исполнительных органов в со-
ответствии с методикой определения стоимости функции центрального и (или) местного исполнительных органов, предлагаемой для передачи в конкурентную среду. При передаче функций центральных и (или) местных исполнительных органов в конкурентную среду производится расчет на предмет оптимизации. При этом перераспределение расходов центральных и (или) местных исполнительных органов допускается только в случаях возложения на них дополнительных функций.
Анализ готовности рынка для осуществления функций центральных и (или) местных исполнительных органов, предлагаемых для передачи в конкурентную среду, проводится в соответствии с методикой проведения анализа готовности рынка по функциям центральных и (или) местных исполнительных органов, предлагаемым для передачи в конкурентную среду.
Иные положения Административного процедурно-процессуального кодекса РК, касающиеся внутренних административный процедур и административных актов, закреплены в следующих главах Кодекса: глава 9 «Возбуждение административной процедуры»; глава 10 «Рассмотрение административного дела»; глава 11 «Административный акт»; глава 12 «Упрощенная административная процедура»; глава 13 «Порядок обжалования. Подача жалобы»; глава 14 «Рассмотрение жалобы»; глава 15 «Решение по жалобе».
Говоря об Административном процедурно-процессуальном кодексе РК в целом, следует отметить смелость казахстанского законодателя, принявшего такой нормативный правовой акт. Соединение в рамках одного кодифицированного акта таких кажущихся достаточно разноплановых правовых явлений, как административные процедуры и административное судопроизводство, показывает, что современный уровень правотворчества и законодательной техники позволяет осуществить задуманное, хотя многие ученые и практики, наверное, признают это, как минимум, дискуссионным или, как максимум, не совсем удачным. Однако нам следует дождаться отзывов о реальной действенности положений Кодекса РК, чтобы сделать научный и практический вывод о его эффективности в реальном правоприменении.
В заключение статьи хочется высказать несколько предложений по возможной адаптации закрепленных в Кодексе РК положений в российских условиях. Такие моменты, несомненно, есть. Например, это касается определения содержания принципов административных процедур
и административного судопроизводства; закрепления положения, что нарушение принципов административных процедур и административного судопроизводства в зависимости от его характера и существенности влечет признание административных актов, административных действий (бездействия) незаконными, а также отмену вынесенных судебных актов; порядка передачи функций центральных и (или) местных исполнительных органов в конкурентную среду, под которой в Кодексе РК понимаются субъекты рынка, за исключением субъектов квазигосударственного сектора, и др.
Поэтому проведение сравнительно-правовых исследований в рассматриваемой области представляет собой одно из перспективных направлений административно-правовых исследований.
1 См., например: Габов A.B. Тенденции и проблемы правового регулирования взаимоотношений государства и бизнеса // Журнал российского права. 2015. № 1 (217). С. 13—23; Кобзарь-Фролова М.Н., Щукина T.B. Компетенция правительства в сфере бюджетной и финансовой политики (новеллы законодательства) // Вопросы экономики и права. 2020. № 147. С. 13—17; Запольский C.B., Васянина Е.Л. Финансовые обязательства — способ осуществления финансовой политики государства // Государство и право. 2020. № 5. С. 55—63; Гришковец A.A. Федеральные органы исполнительной власти и иные субъекты, осуществляющие регулирование в сфере экономики // Правовая политика и правовая жизнь. 2020. № 3. С. 68—82; Воронов А.М., Сморчкова Л.Н. Административно-правовое регулирование экономической деятельности как фактор устойчивого развития Госсийс-кой Федерации // Право и практика. 2020. № 1. С. 28—33; Глазунова И.В., Алгазина А.Ф. К проблеме наделения саморегулируемых организаций публично-властными полномочиями / / Вестник Омского университета. Серия: Право. 2017. № 4 (53). С. 42—46; и др.
2 Зеленцов А.Б., Кононов ПИ., Стахов А.И. Административный процесс и административно-процессуальное право в Госсии: концептуальные проблемы современного развития // Административное право и процесс. 2013. № 12. С. 3.
3 Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права: монография. М.: Норма, 2003. С. 42.
4 Попова Н.Ф. К вопросу о выделении административно-процессуального права в отдельную отрасль права // Современный юрист. 2015. № 1 (10). С. 8—17; Стахов А.И. О выделении административно-процессуального права в самостоятельную отрасль системы права Госсийской Федерации / / Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. 2015. № 8. С. 122—133; и др.
5 Панова И.В. Административно-процессуальное право России / под ред. Э.Н. Ренова. М.: Норма, 2003; Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: учебник. СПб: Юридический центр Пресс, 2004; и др.
6 Административно-процессуальное право: учебник / под ред. А.И. Каплунова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2015; Зеленцов А.Б., Кононов П.И., Стахов А.И. Административно-процессуальное право России: учебник. М.: Юрайт, 2016; Леже-нин А.В., Антонова Л.Б. Административно-процессуальное право: курс лекций. Воронеж: Воронежский институт МВД России, 2015; и др.
7 Миколенко А.И. Место административно-процессуального права в системе права Украины // Правова держава. 2002. № 4. С. 171—174; Тлембаева Ж.У. Административное процессуальное право как отрасль права республики Казахстан // Право и государство. 2011. № 2 (51). С. 50—55; и др.
8 Ведомости Парламента РК. 2020. № 13 (2807). Ст. 66.
9 Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 10. Ст. 1391.
10 См., например: Конституционный закон Республики Казахстан от 25 декабря 2000 г. № 132-11 «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2000. № 23. Ст. 410.
11 См. также : Батюк В.И., Галузо В.Н. Принцип публичности в уголовном процессе Российской Федерации: проблемы правового регулирования / / Право и государство: теория и практика. 2013. № 8. С. 96— 101; и др.
12 Данные положения созвучны выводам, сделанным в свое время Б.М. Лазаревым. См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юридическая литература, 1972.
13 Теоретические основы функций органов управления разрабатывала И.Л. Бачило. Подробнее см.: Ба-чило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). М.: Юрид. лит., 1976.
ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЮНИТИ-ДАНА» ПРЕДСТАВЛЯЕТ
Криминология
Криминология: Учеб. пособие. 5-е изд. Гриф МУМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки. Гриф МНИЦ судебной экспертизы и исследований / Под ред. С.В. Иванцова, Е.А. Антонян. ISBN: 978-5-238-03433-1
Рассматриваются преступность как социально-правовое явление, причины и условия ее возникновения, особенности личности преступника, а также механизмы совершения конкретных преступлений.
Наряду с общими вопросами, касающимися преступности в целом, по-дробно изложены криминологические особенности и меры предупреждения корыстной, насильственной, организованной, рецидивной, профессиональной, неосторожной преступности, преступности в сфере экономической деятельности, преступности несовершеннолетних и женщин.
Пособие в значительной степени может облегчить процесс усвоения основополагающих знаний по дисциплине. В предельно сжатые сроки студенты могут проверить свои знания по наиболее важным учебным вопросам благодаря тесту, представленному в конце пособия, и, воспользовавшись словарем криминологических терминов и понятий, расширить свой собственный криминологический тезаурус.
