CC BY
35Жумагулов Марат Имангалиевич,
директор Научно-исследовательского института Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан, доктор юридических наук
НА ПУТИ ФОРМИРОВАНИЯ ПРОЕКТА КОДЕКСА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ: ПРОФИЛАКТИКА КОРРУПЦИИ В ОБЛАСТИ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
На XVI съезде партии партии «Нур Отан» Н.Назарбаев в качестве второй институциональной реформы определил «верховенство закона»[1].
Отдельным направлением по реализации этой институциональной реформы в области национального законодательства является четкое определение сущности административного процесса в Казахстане, как отправной точки формирования кодифицированной нормативной правовой основы административного законодательства
В отличие от российской правовой науки, изобилующей различного рода исследованиями в области административного процесса, юридическая наука Казахстана не может похвастаться большим числом разработок в данной сфере. Те ученые, которые рискуют пускаться «в одиночное плавание» по «морю» административного процесса, в основном аппе-лируют к работам российских специалистов [2].
При этом уровень работ в большинстве своем (за исключением некоторых из них, субъективно представляющихся нам удачными) оставляет желать лучшего. Так, весьма прискорбным выглядит то обстоятельство, что казахстанские студенты изучают основы административного процесса по учебным пособиям, в которых административный процесс определяется как «основанная на законе и облеченная в форму правовых отношений деятельность органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, а также участвующих в ней органов и лиц, осуществляемая в особом административно-процессуальном порядке и производимая в целях объективного разрешения
дела в полном соответствии с законом» [3], а структура входящих в административный процесс производств включает в себя производство по делам об изобретениях и открытиях и арбитражное производство [4].
Между тем, создание специальных органов административного судопроизводства - административных судов, а равно передача данным органам исключительных полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях, а также дел об оспаривании постановлений органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, которые ранее рассматривались в порядке гражданского судопроизводства (глава 26 ГПК РК), обусловливает насущную необходимость создания кодифицированного документа, обобщающего (как минимум) административные процессуальные нормы, регламентирующие основы разбирательства указанной категории дел в судах. Ведь не секрет, наличие таких правовых пробелов создает условия для совершения коррупционных правонарушений в администртивном судопроизводстве.
Данный тезис подтверждается многочисленными высказываниями практических работников, непосредственно сталкивающихся с необходимостью ежедневного применения (а следовательно, более или менее произвольного толкования) разрозненных и несовершенных процессуальных норм в исследуемой области.
Приведем несколько примеров подобных высказываний. Так, В. Ноздрин пишет: «Много вопросов возникает и при применении других норм процессуального права, требующих конкретизации, более четкого изложения
порядка составления протоколов по делу об административном правонарушении, сбора доказательств, рассмотрения дел, пересмотра не вступивших в законную силу постановлений и пересмотра их в судах надзорной инстанции. Все большее количество граждан и юридических лиц вступают в административные правоотношения с органами исполнительной власти, поэтому настало время кардинального совершенствования административного законодательства путем разработки административного процессуального кодекса Республики Казахстан, принятие которого обеспечило бы защиту прав и свобод человека, законных интересов граждан и юридических лиц и в конечном итоге способствовало бы общественному согласию и политической стабильности, экономическому развитию государства» [5].
Нугманова Э.А. обращает внимание на то, что: «...специализированные административные суды учреждены и функционируют уже в Республике Казахстан. Однако, пока еще нет принятой редакции административно-процессуального кодекса, хотя уже не раз ставился вопрос о принятии и разработке процессуального кодекса. Тем более, учитывая то, что административный процесс еще более емкое и сложное явление, чем гражданский и уголовный процессы, хотя бы потому, что его необходимо рассматривать как «управленческую» и как «юрисдикционную» категории. Кроме того, достаточно широк круг органов уполномоченных рассматривать административные дела назрела острая необходимость в разграничении материальных и процессуальных норм, в правовой регламентации процессуальных норм - принятии АПК РК» [6].
«Необходимо принятие нового административно-процессуального кодекса, в котором в корне были бы пересмотрены и приведены в соответствие с общими принципами судебного процесса все процедуры рассмотрения и исполнения постановлений по этим делам» [7], -пишет практикующий судья М. Бактыгулов.
Отметим, что связь назревшей кодификации казахстанского административно-процессуального законодательства с осуществляемой в стране судебной реформой, в рамках которой и создается полноценная система самостоятельного административного судопроизводства, обусловливает проявляющуюся тенденцию к переводу проблематики общей кодификации процессуальных норм отрасли в русло прикладного законотворчества в интересах
обеспечения судебной деятельности в сфере административного права.
В результате разработчики - судьи Верховного суда РК предлагают сосредоточиться на разработке более лаконичного административно-процессуального кодекса Республики Казахстан.
Профессор, М. Балтабай указывает, что «поскольку предполагается, что созданные суды заметно исправят существующее напряжение в решении административных дел, в защите интересов гражданина от ошибок и злоупотреблений лиц, наделенных властными полномочиями, создадут процессуальные гарантии в борьбе «человека против власти», то необходимость принятия кодекса административного судопроизводства, или же внесения изменений в действующий КоАП в части процессуальных норм, остро назрела» [8].
Именно в принятии такого документа, призванного вместить в себя соответствующие «судопроизводственные» нормы, закрепленные ныне в Гражданском процессуальном кодексе РК (в частности, в главах 25, 27, 28), связывается возможность создания оптимального института административной юстиции в Республике Казахстан, а равно и совершенствование гражданского судопроизводства. «Принятие кодекса административного судопроизводства или внесение процессуальных изменений в КоАП потребует, в свою очередь, внесения изменений в ГПК, построения его на подлинно гражданско-правовых принципах. простое исключение из ГПК норм, регулирующих производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, не решит поставленные вопросы» [9], - вполне правомерно утверждает М. Балтабай.
Разделяя в общем и целом идею о необходимости скорейшей кодификации административно-процессуальных норм казахстанского законодательства, считаем необходимым высказать несколько собственных суждений по данному поводу. Прежде всего, безусловно, следует согласиться с В. Ноздриным, указывающим, что «административное законодательство не сводится лишь к административным правонарушениям» [10]. Вопросы даже только принудительной деятельности органов управления (которая составляет, как указывалось, далеко не большую часть полномочий и функций соответствующих институтов) не ограничивается вопросами привлечения к административной ответственности.
Между тем, все меры административно-
правового принуждения если и не осуществляются, то должны осуществляются только и исключительно на основании закона, т.е. соответствующих процессуальных норм. При этом закономерно предположить, что некоторые общие принципы и правила соответствующих производств, уполномоченные субъекты, а равно случаи и порядок применения таких мер могут быть закреплены в едином нормативно-правовом акте.
Безусловно, процессуальный характер носит не только деятельность органов исполнительной власти в сфере административно-правового принуждения. Административный процесс распространяет свои границы значительно дальше, нежели уголовный и даже гражданский процессы. В этой связи весьма аргументированными и научно выверенными представляются суждения Э.А. Нугмановой, которая пишет: «административный процесс более емкое понятие, чем гражданский и уголовный процессы: Административный процесс необходимо рассматривать ... не только как «юрисдикционную» категорию, но и как «управленческую» категорию. Не случайно . на первый план выдвигалось главное отличительное свойство этих видов процесса -их юрисдикционная природа: разрешение спора о праве (гражданский процесс) и применение принуждения (уголовный процесс) ...» [11].
Таким образом, нельзя забывать о том, что в структуре административного процесса находится место и для управленческих производств, которые автор данного исследования прелагает именовать позитивными. Их число достаточно внушительно.
Так, Нугманова Э.А. относит к ним:
• производство по отработке и принятию нормативных актов;
• производство по принятию индивидуальных актов управления;
• производство по предложениям и заявлениям граждан;
• производство по применению административно-предупредительных мер;
• производство по применению мер административного пресечения;
• регистрационно-разрешительное производство;
• учредительное производство;
• производство по реализации контрольно-надзорных полномочий;
• исполнительное производство;
• производство по приватизации госу-
дарственного и общественного имущества;
• производства по земельным, экологическим, финансово-бюджетным, налоговым и другим делам. [12]
И хотя мы не в полной мере согласны с Нугмановой Э.А. в однозначном отнесении производств по применению всех пресекательных и предупредительных мер административно-правового принуждения
к числу неюрисдикционных производств, в целом предложенный ученым перечень вызывает одобрение. Одновременно в числе юрисдикционных производств остаются такие производства, как производство по делам об административных правонарушениях, производство по жалобам граждан, дисциплинарное производство в сфере государственной службы.
Безусловно, следует согласиться с тезисом, встречающимся во многих публикациях: к компетенции административных судов кроме дел об административных правонарушениях следует отнести дела об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также дела по спорам, связанным с применением законодательства о выборах, по делам об оспаривании законности нормативных правовых актов, по спорам органов государственной власти и местного самоуправления между собой; дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений; дела, вытекающие из административно-властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. После этого можно с полным правом приступить к кодификации соответствующих норм (в той или иной степени и форме), поскольку будет создана институциональные предпосылки для такой кодификации, т.е. будет существовать система органов, применяющих все или существенную часть кодифицированных процессуальных норм административного права.
Однако, как представляется, к проблеме кодификации административно-процессуального законодательства следует подходить более широко, с учетом всех обстоятельств, могущих оказать влияние как на непосредственное правоприменение, так и на перспективу дальнейшего совершенствования административно-процессуального законодательства. Так, по нашему мнению, не следует вставать на позицию, ограничивающую грядущую кодификацию только вопросами
административного судопроизводства. То есть, принятие документа, обобщающего лишь те нормы, которые непосредственно применяются судьями административных судов сейчас или даже будут применяться в случае передачи в адмнистративное судопроизводство соответствующих дел в сфере административной юстиции, в виде Кодекса административного судопроизводства, другого аналогичного кодекса или закона, представляется не вполне нецелесообразным.
Аргументация данного тезиса носит прежде всего концептуальный характер: адмнистративный процесс - наиболее сложное и многоаспектное явление современной правовой действительности. Не следует забывать, что прямая аналогия административного процесса и других юридических процессов, носящих по объективным причинам исключительно судопроизводственный характер (уголовного и гражданского) недопустима. Даже понятие юрисдикции применительно к административному процессу приобретает иное - расширенное - значение. Мы перестаем говорить о разрешении дела в суде, мы просто характеризуем в качестве юрисдикционного производство, состоящее в рассмотрении индивидуального дела и принятии по нему решения.
Нельзя отрицать, что административно-юрисдикционные производства наиболее близки по своим характеристикам к производствам в рамках гражданского и уголовного процесса, однако, перечень субъектов административной юрисдикции значительно шире соответствующего перечня в других юридических процессах [13].
Таким образом, на практике, принятие акта о судопроизводстве не решит стоящих перед наукой административного права проблем в области кодификации соответствующих процессуальных норм: большинство из них (связанное с регламентацией производств, в том числе и юрисдикционных, участниками которых не является суд) останется за рамками данного документа. Соответствующий кодекс останется лишь частью декодифицированного административно-процессуального законодательства.
Примером подобной ситуации, на наш взгляд, может служить современное законодательство Грузии, где одновременно действуют Кодекс административных правонарушений, Общий административный кодекс
и Административно-процессуальный кодекс. При этом большая часть процессуальных норм административного законодательства остается за пределами данных документов. Так, Общий административный кодекс Грузии определяет порядок издания и исполнения административно-правовых актов, рассмотрения административных жалоб и административных заявлений, порядок подготовки, совершения и исполнения административных сделок. Кодекс административных правонарушений содержит перечень правонарушений, за которые предусмотрены административные санкции в форме штрафа, лишения прав и т.д. Порядок рассмотрения и разрешения административных дел общими судами Грузии определяется административно-процессуальным кодексом (АПК) Грузии от 23 июля 1999 года. В зависимости от преследуемой цели АПК признает следующие категории исков: о признании административно-правового акта недействительным или об объявлении утратившим силу; об издании административного акта; об осуществлении действия; о признании наличия или отсутствия определенного права или правового отношения
[14].
Следовательно, концептуально более целесообразной является предварительная работа над кодификацией норм, регламентирующих юрисдикционные административные производства. Следует подчеркнуть, что перечень таких производств имеет смысл уточнить. В частности, как уже указывалось, к числу юрисдикицонных следует относить и некоторые производства в сфере административно-правового принуждения (помимо общепризнанного производства по делам об административных правонарушениях). Так, исключительно и очевидно юрисдикционным представляется производство по применению процессуальных мер административного пресечения, закрепленных в КоАП РК. Более того, есть основания утверждать, что к числу юрисдикционных должны быть отнесены и другие пресекательные, предупредительные и восстановительные производства в рамках института административно-правового принуждения.
Обоснование такого утверждения видится в непосредственной связи большинства принудительных мер с противоправным поведением субъекта права, т.е. с правонарушением. Действительно, нельзя говорить о юрисдикции там, где нет
индивидуального дела, каковое возникает всякий раз, когда речь идет о правонарушении. Поэтому часть предупредительных мер административно-правового принуждения не могут быть определены как юрисдикционные, поскольку не связаны с конкретным правонарушением. Тем не менее, значительная часть превентивных мер, а также все пресекательные и восстановительные меры, наряду с мерами административной ответственности должны процедурно регулироваться в рамках кодифицированного акта административно-процессуального законодательства.
Необходимо также признать, что неотъемлемой частью акта, объединяющего соответствующие нормы должен быть раздел(ы), посвященный(е) административному судопроизводству, как наиболее специфической и жестко урегулированной процессуальной деятельности.
Как же следует именовать указанный документ? По нашему мнению, мы бы хотели остановиться на том, как его именовать не следует. С нашей точки зрения, носить имя Административно-процессуального кодекса Республики Казахстан получит право лишь тот документ, в котором в полной мере найдут свое отражение все существующие административные производства: как юрисдикционные, так и неюрисдикционные (управленческие, позитивные). Следовательно, документ, регламентирующий только юрисдикционные производства носить такое название не может. Рабочим названием подобного документа могло бы быть название Кодекс об административно-юрисдикционных производствах либо Административно-юрисдикционный кодекс.
Однако, как представляется, создание подобного акта - это лишь первый шаг на пути полной кодификации административно-процессуального законодательства Казахстана. Конечным пунктом этого пути должно стать принятие полноценного Административно-процессуального кодекса.
Как представляется, вышеуказанный рабочий документ, обобщающий нормы о юрисдикционных производствах, должен стать первой частью АПК РК, поскольку это более удобно для целей практического правоприменения. Последовательное принятие Общей, Особенной (устанавливающей правила юрисдикционных производств) и Специальной (устанавливающей правила конкретных управленческих производств) частей АПК РК также можно рассматривать как вариант. К примеру,
три части российского Гражданского кодекса принимались с промежутком в несколько лет, что не уменьшало практическое значение принимаемых норм. Однако в таком случае случае на законодателя в первую очередь ляжет наиболее сложная задача - установить общие для всех видов производств в рамках вдминистративного процесса универсальные принципы.
Думается, решение этой задачи следует отодвинуть на более отдаленную перспективу. В частности, Общая часть Кодекса об админи-стративно-юрисдикционных производствах, закрепляющая принципы соответствующих близких по характеру и порядку реализации производств, впоследствии может быть дополнена скорректированными с учетом правоприменительной деятельности принципами позитивных административных производств. Подобный подход облегчит задачу законодателю и избавит его от необходимости «изобретения велосипеда», поскольку дополнять и корректировать всегда легче, чем создавать заново.
Таким образом, представляется, что кодификация административно-процессуального законодательства Казахстана с учетом высказанных выше соображений должна осуществляться в два этапа, на первом из которых обобщению подлежат нормы о юрисдикционных производствах, а на втором - прочие процессуальные нормы административного права страны.
Итак, анализ действующего процессуального законодательства в сфере административно-правового принуждения позволил сформулировать некоторые положения, служащие основой для флормирования концепции Административно-процессуального кодекса Республики Казахстан:
1. Все меры административно-правового принуждения должны осуществляться только и исключительно на основании соответствующих процессуальных норм. При этом общие принципы и правила соответствующих производств, уполномоченные субъекты, а равно случаи и порядок применения таких мер должны быть закреплены в едином нормативно-правовом акте.
2. Процессуальный характер носит не только деятельность органов исполнительной власти в сфере административно-правового принуждения. В структуре административного процесса находится место и для управленческих
производств, следовательно, к компетенции административных судов предварительно следует отнести все те дела, которые можно именовать административными;
3. К проблеме кодификации административно-процессуального законодательства следует подходить широко, с учетом всех обстоятельств, могущих оказать влияние как на непосредственное правоприменение, так и на перспективу дальнейшего совершенствования административно-процессуального законодательства. Не следует вставать на позицию, ограничивающую грядущую кодификацию только вопросами административного судопроизводства. На практике, принятие акта об административном судопроизводстве не решит стоящих перед наукой административного права проблем в области кодификации соответствующих процессуальных норм: большинство из них останется за рамками данного документа.
4. Концептуально более целесообразной является предварительная работа над кодификацией всех норм, регламентирующих юрисдикцион-
ные административные производства, перечень которых следует уточнить с учетом результатов настоящего исследования. Неотъемлемой частью акта, объединяющего соответствующие нормы должен быть раздел(ы), посвященный(е) административному судопроизводству. Рабочим названием подобного документа может быть название «Кодекс РК об административно-юрисдикционных производствах» либо «Адми-нистративно-юрисдикционный кодекс РК».
5. Собственно Административно-процессуальным кодексом РК станет лишь тот документ, в котором в полной мере найдут свое отражение все существующие административные производства: как юрисдикционные, так и неюрисдик-ционные (управленческие, позитивные). Следовательно, кодификация административно-процессуального законодательства Казахстана должна осуществляться в два этапа, на первом из которых обобщению подлежат нормы о юрисдикционных производствах, а на втором - прочие процессуальные нормы административного права страны.
Список литературы
1. Выступление Президента Республики Казахстан, Председателя партии «Нур Отан» Н.Назарбаева на XVI съезде партии «Современное государство для всех: Пять институциональных реформ». СсьIлка:http://www.akorda.kz/m/page/page_219337_vystupleшe-prezidenta-respuЫiki-kazakhstan-predsedatelya-partii-
2. См., например, работы Х.Ю. Ибрагимова, Э.А. Нугмановой и других.
3. Ибрагимов Х.Ю. Административное право Республики Казахстан: Учебное пособие (общая часть). - Алматы, 2000, с. 181-182.
4. Ибрагимов Х.Ю. Указ. учебник, с. 189.
5. Ноздрин В. Требуется кардинальное совершенствование законодательства // Зангер, 2005, № 11, с. 12.
6. Нугманова Э. Административная юстиция и административный процесс: зарубежный опыт // Тураби, 2004, № 6, с. 32.
7. Бактыгулов М. О компетенции органов, рассматривающих административные дела, и обжаловании постановлений // Зангер, 2005, № 11, с. 36.
8. Балтабай М. Необходимо разграничить подсудность дел // Зангер, 2005, № 12, с. 6.
9. Балтабай М. Указ. статья, с. 8.
10. Ноздрин В. Указ. статья, с. 16.
11. Нугманова Э.А. Актуальные вопросы административного процесса: проблемы и перспективы совершенствования законодательства / Сборник материалов научно-практической конференции «Актуальные вопросы законодательства и правоприменительной практики в области административных правонарушений и административных процедур: проблемы и перспективы». -Астана, 2004, с. 20-21.
12. Нугманова Э.А. Указ. статья, с. 34-35.
13. См. подробнее о видах субъектов административной юрисдикции: Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. Монография. - М., 1999, с. 64-91.
14. См.: Чантурия Л. О необходимости общего административного права // Юрист, 2006, N° 1 (55), с. 19-20.
FbUbiMU мацалада сот ЖYйесiне цатысты зюмшШк процестщ табигаты царастырылады. ЭюмшШкчс ЖYргiзу зацнамасыныц кодификациясы жолдары, эаресе, бiрiншi кезецде зюмшШк сот вндipici туралы зацнаманы цуру усынылады.
Ty^h свздер: экiмшiлiк процесс, мамандандырылган экiмшiлiк соттар, эюмшмк4с ЖYpгiзу кодека, зюмшШк-юрисдикция вндipici, зюмшШкчс ЖYpгiзу зацнамасыныц кодификациясы.
В научной статье рассматривается природа административного процесса, применительно к судебной системе. Предлагаются пути кодификации административно-процессуального законодательства, в особенности на первом этапе - создание законодательства об административном судопроизводстве.
Ключевые слова: административный процесс, специализированные административные суды, административно-процессуальный кодекс, административно-юрисдикционные производства, кодификация административно-процессуального законодательства
Scientific article examines the nature of the administrative process, in relation to the judicial system. It describes the ways of codification ofadministrative procedure law, especially in the first stage - the creation of legislation on administrative proceedings.
Keywords: administrative process, specialized administrative courts, administrative procedure code, administrative jurisdictional production, codification of administrative procedure law.
Марат Има^али^лы ЖyмаFyлов,
Казахстан Республикасы Президент жанындагы Мемлекетпк бас^ару академиясы FbrnbiM^ зерттеу институтыныц директоры, з.г.д.
^азакстан Республикасыныц эюмшшж сот юн ЖYргiзу туралы кодекс жобасын эзiрлеу жолында: эюмшьшк сот iciH ЖYргiзу саласында сыбайлас жемкорлык профилактикасы
Жумагулов Марат Имангалиевич,
директор Научно-исследовательского института Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан, д.ю.н.
На пути формирования проекта Кодекса Республики Казахстан об административном судопроизводстве: профилактика коррупции в области административного судопроизводства
Zhumagulov Marat Imangalievich,
Director of the Research Institute of the Academy of Public Administration under the President of the Republic of Kazakhstan, Doctor of Law
On the way of drafting the Code of the Republic of Kazakhstan on administrative proceedings: prevention of corruption in the field of administrative proceedings
