CC BY-NC-ND
36
Финансовое право
Н.В. Бандурина
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
В настоящей статье рассмотрены некоторые законодательные проблемы закрепления правового статуса государственных корпораций. Так, проанализированы механизмы создания государственной корпорации, передачи имущества в уставный фонд и др. Автором также исследуются предложения соответствующего совета при Президенте РФ по совершенствованию института государственных корпораций в России.
Ключевые слова: корпорация, государственная корпорация, управление, федеральная собственность, государство, некоммерческая организация.
Как показывает российская практика последних лет, осознание государством того факта, что решение некоторых жизненно важных для России социально-экономических задач не обеспечивается и не может быть обеспечено без адекватных материальных и иных издержек в традиционных формах юридических лиц, обусловило создание государственных корпораций и государственных компаний как закономерный процесс, вызванный потребностями социально-экономического развития современной России. Будучи юридическими лицами публичного права, они служат инструментом косвенного регулятивного воздействия государства на общественные отношения.
Не вызывает сомнения, что создание новых корпоративных образований с участием государства напрямую связано с усилением роли государства в их регулировании. Но одновременно в законах о создании корпораций последовательно закрепляется рыночная составляющая этого регулирования: государственные корпорации в пределах своей компетенции вовлекают в решение вышеозначен-
© Бандурина Н.В., 2010
ных задач российский бизнес на приемлемых для него рыночных условиях.
Поэтому в современных социальных, экономических, политических условиях наиболее подходящим способом обеспечения реализации государством отдельных общегосударственных задач является создание для этих целей государственных корпораций как юридических лиц со специальной компетенцией. Последнее означает наличие у них уникального сочетания строго целевой правоспособности с публичным характером решаемых задач и наделением в том или ином объеме властными полномочия1.
В целях эффективного управления государственной собственностью в Федеральный закон «О некоммерческих организациях»2 были введены новые формы - государственная корпорация (ст. 7.1.) и государственная компания (ст. 7.2.).
Следует отметить, что такие корпоративные образования как государственная корпорация и государственная компания не предусмотрены в ГК РФ в качестве форм юридических лиц.
В настоящее время функционируют следующие государственные корпорации:
в сфере промышленности и технологий - Российская корпорация нанотехнологий3; Государственная корпорация «Ростехно-логии»4; Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»5;
в финансовой сфере: Агентство по страхованию вкладов6; Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»7;
в иных сферах: Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства8; Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта9.
Относительно вопросов собственности и имущества данных корпоративных образований с участием государства следует отметить, что имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации.
Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом о создании государственной корпорации, не предусмотрено иное. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они создана, и соответствующую этим целям.
Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации.
Согласно ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» в случаях и порядке, которые установлены федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, за счет части ее имущества может быть сформирован уставный капитал. Уставный капитал определяет минимальный размер имущества государственной корпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов.
Следует отметить, что в марте 2009 г. Президентский совет по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства предлагал упразднить государственные корпорации как форму юридических лиц, предлагая преобразовать их в иные формы юридических лиц, не обладающие специальным статусом и особыми привилегиями.
При этом в послании Федеральному собранию 2009 г. Президент России Д.А. Медведев заявил, что считает форму государственной корпорации в современных условиях в целом бесперспективной.
По мнению Д.А. Медведева, государственные корпорации, которые имеют определенные законом временные рамки работы, должны по завершении их деятельности быть ликвидированы, а те, которые работают в коммерческой, в конкурентной среде, должны быть со временем преобразованы в акционерные общества, контролируемые государством.
Данная позиция также нашла отражение в проекте Концепции развития законодательства о юридических лицах, подготовленной Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства в июне 2008 г.
В проекте отмечается, что в ряде случаев государственные корпорации создаются преимущественно или даже исключительно для осуществления предпринимательской деятельности. Идея упразднить организационно-правовую форму государственной корпорации основана на том, что такой формы, по сути, не существует, и каждая государственная корпорация имеет свои специфические черты.
Государственная корпорация как специальная организационно-правовая форма обладает всеми необходимыми признаками юридического лица, предусмотренными российским законодательством, как правовыми (самостоятельно выступает в гражданском обороте; отвечает по своим обязательствам принадлежащим ей на праве собственности имуществом и т. д.), так и материальными (об-
ладает внутренним организационным единством и внешней автономией, ей присуща имущественная обособленность).
В то же время для государственной корпорации характерны некоторые признаки, обусловливающие специфику этой организационно-правовой формы юридического лица:
1) некоммерческий характер корпорации, что означает отсутствие в качестве основной цели деятельности получение прибыли, использование полученной прибыли только на исполнение законодательно установленных функций и, как следствие, отсутствие обязанности перечисления прибыли учредителю (п. 1 ст. 50 ГК РФ, п. 3 ст. 26 Федерального закона «О некоммерческих организациях»);
2) учредитель государственной корпорации - Российская Федерация, что означает, что никто, кроме Российской Федерации, не имеет полномочий по управлению корпорацией и контролю за ее деятельностью. В свою очередь, государство не может прекратить свое учредительство, не ликвидировав саму корпорацию;
3) публичный характер деятельности, поскольку корпорация осуществляет ее в интересах всего общества и для решения социально значимых задач;
4) строго целевой характер деятельности и использования имущества;
5) образование, функционирование и прекращение существования на основании специальных законов;
6) отсутствие необходимости иметь учредительные документы; регламентация законом порядка формирования органов управления и назначения и освобождение должностных лиц корпорации; особая форма отчетности о результатах деятельности;
7) после внесения имущественного взноса в государственную корпорацию Российская Федерация утрачивает на это имущество право собственности, которое переходит к корпорации.
Исходя из изложенного выше, Комиссия Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства сделала вывод, что определяющим является не терминология, а полномочия государственных корпораций и функции, которые они исполняют.
Одной из проблем правового положения государственных корпораций является использование термина «корпорация» не в традиционном смысле, а как синоним понятия «организация». Использование же в законодательстве для обозначения рассматриваемой организационно-правовой формы юридического лица термина «государственная», по сути, отражает то обстоятельство, что имущество государственных корпораций изначально формируется за счет государства, которому они подконтрольны, и исполь-
зуется в целях, установленных законом. А деятельность государственных корпораций направлена на реализацию задач, предусмотренных государством в соответствующих законодательных актах.
Федеральный закон «О некоммерческих организациях» и федеральные законы о создании государственных корпораций устанавливают, что государство передает корпорациям в собственность имущественный взнос в размере, необходимом для успешного осуществления возложенных на соответствующую корпорацию социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.
В ст. 209 ГК РФ содержание права собственности раскрывается с помощью традиционной для гражданского права триады правомочий: владения, пользования и распоряжения. Соответственно, государственная корпорация, как и любой другой собственник, вправе совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и законные интересы других лиц.
Поскольку государственные корпорации создаются государством и других учредителей нет, нельзя утверждать, что передаваемое корпорациям имущество навсегда выходит из собственности государства. По сути, здесь идет речь о передаче государством юридическому лицу полномочий по управлению государственным имуществом. Об этом, в частности, свидетельствует некая двойственность правового режима распоряжения имуществом государственных корпораций. С одной стороны, это имущество закрепляется в законе как собственность юридических лиц, а с другой - реальные полномочия собственника находятся в руках органов управления, формируемых из государственных служащих.
В этом отношении показательно, что государство оставляет за собой решение вопроса о судьбе имущества государственной корпорации, в том числе при ее ликвидации10.
Также отмечено, что ведущиеся в настоящее время вокруг государственных корпораций теоретические споры могут иметь серьезные практические социальные, экономические и даже политические последствия. Предлагаемые изменения потребуют значительных средств для претворения в жизнь, а также повлекут соответствующие временные потери, которые государство не может себе позволить в условиях быстро (а иногда непредсказуемо) меняющейся ситуации в мировой и российской экономике.
Поэтому необходимо продолжать обсуждение вопросов о правовой и социальной значимости института государственных корпораций по мере выполнения уже созданными корпорациями возложенных на них задач.
Примечания
1 См.: Редакционный материал «О государственной корпорации как самостоятельной организационно-правовой форме юридического лица» // Банковское право. 2009. № 3. С. 6.
2 Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
3 Федеральный закон от 19.07.2007 № 139-Ф3 «О Российской корпорации нано-технологий» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 30. Ст. 3753.
4 Федеральный закон от 23.11.2007 № 270-ФЗ «О государственной корпорации "Ростехнологии"» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 48 (2 ч.). Ст. 5814.
5 Федеральный закон от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 49. Ст. 6078.
6 Федеральный закон от 23.12.2003 № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 52 (ч. 1). Ст. 5029.
7 Федеральный закон от 17.05.2007 № 82-ФЗ «О Банке развития» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 22. Ст. 2562.
8 Федеральный закон от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 30. Ст. 3799.
9 Федеральный закон от 30.10.2007 № 238-ФЗ «О государственной корпорации по строительству Олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 45. Ст. 5415.
10 Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации. Одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009 // Вестник ВАС РФ. 2009. № 11.
