CC BY-NC-ND
27
Правовое положение государственных корпораций
Н.В. Бандурина
К ВОПРОСУ ОБ ИМУЩЕСТВЕННОМ
ОБЕСПЕЧЕНИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ
В настоящей статье рассмотрены некоторые правовые проблемы имущественных правоотношений с участием государственных корпораций. Так, автором исследуются вопросы права собственности государственных корпораций на передаваемое им имущество, в частности имущественный взнос государства, формирования различных фондов и ответственности принадлежащим им имуществом.
Ключевые слова: корпорация, государственная корпорация, федеральная собственность, государство, резервный фонд, имущество.
В целях эффективного управления государственной собственностью в Федеральный закон «О некоммерческих организациях»1 были введены новые формы - государственная корпорация (ст. 7.1.) и государственная компания (ст. 7.2.).
В настоящее время функционируют следующие государственные корпорации:
- в сфере промышленности и технологий: Государственная корпорация «Ростехнологии»2; Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»3;
- в финансовой сфере: Агентство по страхованию вкладов4; Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»5;
- в иных сферах: Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства6; Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта7.
Относительно вопросов собственности и имущества государственных корпораций следует отметить, что имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации.
© Н.В. Бандурина, 2012
Федеральный закон «О некоммерческих организациях» и федеральные законы о создании государственных корпораций устанавливают, что государство передает корпорациям в собственность имущественный взнос в размере, необходимом для успешного осуществления возложенных на соответствующую корпорацию социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.
В ст. 209 ГК РФ содержание права собственности раскрывается с помощью традиционной для гражданского права триады правомочий - владения, пользования и распоряжения. Соответственно, государственная корпорация, как и любой другой собственник, вправе совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и законные интересы других лиц.
Поскольку государственные корпорации создаются государством единолично, а других учредителей нет, нельзя утверждать, что передаваемое корпорациям имущество навсегда выходит из собственности государства. По сути, здесь идет речь о передаче государством юридическому лицу полномочий по управлению государственным имуществом. Об этом, в частности, свидетельствует некая двойственность правового режима распоряжения имуществом государственных корпораций. С одной стороны, это имущество закрепляется в законе как собственность юридических лиц, а с другой - реальные полномочия собственника находятся в руках органов управления, формируемых из государственных служащих.
В этом отношении показательно, что государство оставляет за собой решение вопроса о судьбе имущества государственной корпорации, в том числе при ее ликвидации8.
В имущественной сфере характерными отличительными признаками государственной корпорации от организаций иных форм можно признать следующие9:
- в отличие от множества коммерческих и некоммерческих организаций, основанных на складочном капитале (например, акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, кооперативы, партнерства и т. п.), государственная корпорация, как и некоторые другие организации (государственная компания, государственное унитарное предприятие), основана на имущественном взносе одного лица - в данном случае государства;
- государственная корпорация в отличие, например, от государственного унитарного предприятия является безусловным собственником переданного ей государством имущественного взноса (государственная компания на основании законодательства, являясь собственником государственного имущественного взноса, распоряжается им на основании доверительного управления).
К примеру, ст. 5 Федерального закона о государственной корпорации «Ростехнологии» устанавливает, что имущество данной государственной корпорации формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации, доходов, получаемых Государственной корпорацией «Ростехнологии» от использования своего имущества и осуществляемой деятельности, регулярных и (или) единовременных поступлений (взносов), решения о которых приняты в соответствии с законодательством Российской Федерации, от организаций, акции (доли) которых находятся в ее собственности, федерального и иного имущества, передаваемого Государственной корпорации «Ростехнологии» в ходе осуществления ее деятельности, за счет других законных поступлений и является собственностью Государственной корпорации «Ростехнологии».
Также государственная корпорация относительно свободно может распоряжаться своим имуществом, создавая за его счет филиалы и открывая представительства, в том числе за пределами Российской Федерации, создавая свои учреждения, участвуя в уставных капиталах хозяйственных обществ, а также в других организациях.
Относительно вопросов формирования имущества государственной корпорации «Ростехнологии» Президентом Российской Федерации принимаются отдельные указы, в частности Указ Президента РФ от 10.07.2008 № 1052 «Вопросы Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии"»10, Указ Президента РФ от 06.03.2009 № 243 «О формировании имущества Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии"»11 и т. д.
Несколько уточненные положения содержатся в Федеральном законе «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», в ст. 5 которого установлено, что имущество Фонда формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации в размере 240 млрд руб., а также доходов, получаемых Фондом от размещения временно свободных средств, и других не запрещенных законом поступлений. Фонд вправе передать в собственность Российской Федерации средства в размере, не превышающем размер переданного Фонду имущественного взноса Российской Федерации, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Кроме того, федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской
Федерации формирование имущества Фонда наряду с указанным имущественным взносом Российской Федерации может предусматриваться и за счет имущественного взноса Российской Федерации, который направляется на увеличение лимитов предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда, рассчитанных для субъектов Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
Следует отметить, что обеспечение деятельности Фонда осуществляется за счет:
1) доходов от размещения временно свободных средств Фонда;
2) имущества Фонда в размере, не превышающем в целом за все время деятельности Фонда одной десятой процента имущественного взноса Российской Федерации, указанного выше, в случае недостаточности доходов от размещения временно свободных средств Фонда. В случае осуществления расходов за счет имущества Фонда доходы от размещения временно свободных средств Фонда используются в первую очередь для возмещения имущества Фонда в пределах таких расходов.
Применительно к имущественному взносу государственной корпорации «Росатом» действует ст. 18 соответствующего федерального закона, которая детальным образом регулирует положения об имущественном взносе Российской Федерации. В качестве имущественных взносов Российской Федерации Корпорации передаются:
1) при создании Корпорации:
а) находящиеся в федеральной собственности акции открытого акционерного общества «Атомный энергопромышленный комплекс» (город Москва);
б) имущество, закрепленное на праве оперативного управления за Федеральным агентством по атомной энергии, в том числе здания, расположенные по адресам: город Москва, улица Большая Ордынка, дом 24/26, город Москва, Старомонетный переулок, дом 26 и город Москва, Старомонетный переулок, дом 26, строение 2, после принятия в установленном порядке решения о ликвидации указанного Федерального агентства;
2) находящиеся в федеральной собственности акции открытых акционерных обществ по перечню, утверждаемому Президентом Российской Федерации;
3) имущественные комплексы федеральных государственных унитарных предприятий по перечню, утверждаемому Президентом Российской Федерации;
4) имущество, закрепленное на праве оперативного управления за федеральными государственными учреждениями, передаваемыми Корпорации по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации;
5) средства из федерального бюджета, выделяемые Корпорации на реализацию мероприятий, предусмотренных программой деятельности Корпорации на долгосрочный период;
6) другое находящееся в федеральной собственности имущество, управление которым осуществляет Федеральное агентство по атомной энергии, за исключением специального сырья и делящихся материалов, которые могут находиться исключительно в федеральной собственности.
Помимо указанного имущества в качестве имущественных взносов Российской Федерации на основании решения Правительства Российской Федерации Корпорации может быть передано иное находящееся в федеральной собственности имущество, в том числе принадлежащие Российской Федерации права на результаты интеллектуальной деятельности.
Государственные корпорации не отвечают по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственных корпораций, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.
Любая государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям.
В п. 2 ст. 3 федерального закона о государственной корпорации «Ростехнологии» установлено аналогичное правило. Прибыль Государственной корпорации «Ростехнологии», полученная в результате ее деятельности, подлежит направлению исключительно на достижение цели деятельности данной корпорации, а именно: содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций-разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, организаций, в которых Государственная корпорация «Ростехнологии» в силу преобладающего участия в их уставных капиталах и в соответствии с заключенными между ними договорами либо иным образом имеет возможность влиять на принимаемые этими организациями решения, а также путем привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс.
Кроме того, в отношении Государственной корпорации «Рос-технологии» действует правило, согласно которому государственная корпорация использует свое имущество исключительно для достижения соответствующей цели.
Следует отметить, что уполномоченные органы устанавливают ограничения на совершение определенных действий с имуществом государственных корпораций. Так, в соответствии с п. 3 ст. 17 Федерального закона «О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" Правительство Российской Федерации утверждает перечень имущества Корпорации, совершение сделок с которым подлежит согласованию с Правительством Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, и перечень имущества, на которое не может быть обращено взыскание12.
Кроме того, «Росатом» имеет право за счет своего имущества:
1) создавать филиалы и открывать представительства, в том числе за пределами Российской Федерации;
2) создавать учреждения Корпорации;
3) создавать другие некоммерческие организации, а также участвовать в порядке, установленном Федеральным законом, в уставных капиталах хозяйственных обществ и в других организациях;
4) совершать для достижения соответствующих целей любые сделки, в том числе приобретать и реализовывать ценные бумаги, имущественные и неимущественные права, выдавать поручительства за третьих лиц, являющихся учреждениями Корпорации, акционерными обществами Корпорации и их дочерними, зависимыми обществами, а также подведомственными предприятиями, и предоставлять им займы.
Государственные корпорации обязаны ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание каждой государственной корпорации.
Согласно ст. 7.1. Федерального закона «О некоммерческих организациях» в случаях и порядке, которые установлены федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, за счет части ее имущества может быть сформирован уставный капитал. Уставный капитал определяет минимальный размер имущества государственной корпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов.
Кроме того, Государственная корпорация «Ростехнологии» формирует в составе своего имущества резервный фонд и иные целевые фонды в порядке и размерах, которые определяются наблюдательным советом Государственной корпорации «Ростехнологии» (п. 4 ст. 5 соответствующего федерального закона).
Порядок формирования и размеры фондов устанавливаются наблюдательным советом корпорации. Прежде всего необходимо отметить, что данная статья фактически обязывает корпорацию сформировать резервный и иные целевые фонды, возлагая такую обязанность на наблюдательный совет корпорации.
Однако в настоящее время ни резервного фонда, ни каких-либо иных целевых фондов в корпорации не сформировано, что может быть объяснено тем, что корпорация все еще находится в процессе становления и формирования имущества.
Следует отметить, что формирование фондов денежных средств является способом управления собственным капиталом. Наблюдательный совет с помощью финансовой службы определяет состав и структуру образуемых в корпорации фондов денежных средств, а также устанавливает целевые направления их расходования. Как правило, ряд фондов денежных средств образуется предприятиями в силу требований законов, другие зависят от решения учредителей и учетной политики предприятия. Применительно к Государственной корпорации «Ростехнологии» решение о формировании целевого фонда полностью лежит на наблюдательном совете корпорации13.
Применительно к Государственной корпорации «Росатом» ст. 20 соответствующего федерального закона определяет, что корпорация создает специальные резервные фонды Корпорации и управляет ими.
В состав специальных резервных фондов Корпорации входят:
1) фонд финансирования расходов на обеспечение ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасности, содержание и оснащение аварийно-спасательных формирований, оплату их работ (услуг) по предотвращению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
2) фонд финансирования расходов на обеспечение физической защиты, учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов;
3) фонд финансирования расходов, связанных с выводом из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников или пунктов хранения, обращением с отработавшим ядерным топливом, и финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по обоснованию и повышению безопасности этих объектов;
4) фонд финансирования расходов на обеспечение модернизации организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, развитие атомной науки и техники, проведение проектно-изыскательских работ и осуществление других инвестиционных проектов;
5) фонд финансирования расходов на захоронение радиоактивных отходов.
Специальные резервные фонды Корпорации создаются за счет отчислений предприятий и организаций, эксплуатирующих особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты. Средства указанных фондов аккумулируются на банковских счетах Корпорации.
Использование средств специальных резервных фондов Корпорации осуществляется в порядке, утверждаемом наблюдательным советом Корпорации. Перечень работ (услуг), финансируемых за счет средств специальных резервных фондов Корпорации, утверждается наблюдательным советом Корпорации.
Таким образом, имущественное обеспечение деятельности государственных корпораций, несмотря на унифицированные правила, определенные в Федеральном законе «О некоммерческих организациях», различаются существенным образом, исходя из специфики деятельности каждой государственной корпорации.
Примечания
1 Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организа-
циях» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
2 Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпо-
рации "Ростехнологии"» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 48 (2 ч.). Ст. 5814.
3 Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпора-
ции по атомной энергии "Росатом"» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 49. Ст. 6078.
4 Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов
физических лиц в банках Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 52 (ч. 1). Ст. 5029.
5 Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О Банке развития» // Собрание
законодательства РФ. 2007. № 22. Ст. 2562.
6 См.: Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О фонде содействия ре-
формированию жилищно-коммунального хозяйства» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 30. Ст. 3799.
7 Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О государственной корпо-
рации по строительству Олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 45. Ст. 5415.
8 Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации,
одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершен-
ствованию гражданского законодательства от 07.10.2009 // Вестник ВАС РФ. 2009. № 11.
9 Панин А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации "Ростехнологии"» (постатейный) / Под ред. И.А. Смагиной / Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2010.
10 Указ Президента РФ от 10.07.2008 № 1052 «Вопросы Государственной корпора-
ции по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии"» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 28. Ст. 3362.
11 Указ Президента РФ от 06.03.2009 № 243 «О формировании имущества Государ-
ственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии"» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 10. Ст. 1200.
12 Постановление Правительства РФ от 06.05.2008 № 346 «О мерах по реализа-
ции Указа Президента Российской Федерации от 20 марта 2008 г. № 369» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 19. Ст. 2182.
13 Панин А.Н. Указ. соч.
