CC BY
132
РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ ТЕРРИТОРИЯМИ
Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2010. № 1. С. 68-72.
© О.М. Рой, 2010 УДК 334.723.6
ФЕНОМЕН ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ:
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ТРАНСФОРМАЦИИ
STATE CORPORATION PHENOMENON: ISSUES AND PROSPECTS
О.М. Рой
O.M. Roy
Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского
В статье проводится анализ деятельности государственных корпораций в России, дается оценка их деятельности. На основе классификации государственных корпораций определяются возможные перспективы их трансформации.
The paper analyses and estimates state corporation activity. The author describes future scenarios of the state corporations conversion according to their classification.
Ключевые слова: государственная корпорация, государственная компания, некоммерческая организация, госкорпоративная собственность.
Key words: State Corporation, public company, non-profit agency, state corporate property.
12 ноября 2009 г. Президент России Д.А. Медведев в Послании Федеральному Собранию РФ озвучил негативное отношение к созданным несколько лет назад государственным корпорациям, результаты деятельности которых за эти годы были признаны неудовлетворительными. Оценка деятельности госкорпораций основывалась на базе данных проверки Генеральной прокуратуры РФ, вскрывших серьезные недостатки в работе менеджмента госкорпораций, несоответствие поставленных перед ними задач и полученных результатов. Так, руководитель фонда содействия реформе ЖКХ получил премию в размере 16,5 млн руб., что составило больше годового дохода президента страны и председателя правительства, несмотря на весьма скромные достижения ведомства в реализации своих функций. А по информации Генерального прокурора РФ Ю. Чайки, из переданных Российской корпорации нанотехнологий 130 млрд руб. на 1 июля 2009 г. было освоено всего 10 млрд руб. Причем 5 млрд руб. из них пошли на обеспечение текущей деятельности компании. В результате подавляющая часть выделенных государством средств была использована не по назначению, а размещена на банковских депозитах как временно свободные средства. С момента создания корпорации ее наблюдательным советом одобрено лишь 36 проектов в сфере нанотехнологий из более чем 1,2 тыс. поступивших, а профи-
нансировано только 8 из них, да и те носили исключительно локальный характер. Контроль за деятельностью отдельных корпораций (в первую очередь, «Ростехнологии») оказался размыт между ведомствами президента страны и правительства, что вряд ли стимулирует эти структуры к отстаиванию государственных интересов. Наряду с этими отдельными, авторы отмечают и другие недостатки в работе этих хозяйственных субъектов [1; 2].
Госкорпорация как юридическая форма была предусмотрена законом о некоммерческих организациях еще в 1999 г. Тогда была создана первая корпорация - Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО). Правовой статус этой организации определялся Федеральным законом от 8 июля 1999 г. № 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций» (в редакции от 21 марта 2002 г.), который придавал этому институту достаточно широкие права и полномочия, ставшие значимым конкурентным преимуществом компании на рынке. Создание этой организации было обусловлено последствиями кризиса 1998 г., вследствие чего компания должна была заниматься санацией развалившейся банковской системы страны. В 2003 г. на основе АРКО была создана корпорация Агентство по страхованию вкладов (АСВ), которая совмещала в себе массу функций: страховой компании, управляющей компании (создание фонда и управление
его средствами), института корпоративного конкурсного управляющего. В 2008 г. на АСВ возложены и функции по финансовому оздоровлению банков.
Другие госкорпорации появились в стране в 2007 г. На конец 2009 г. в России существовало 7 корпораций, которые были учреждены специальными законами. Это обстоятельство свидетельствует о значительной неоднородности госкорпораций, получивших в рамках соответствующего закона особенные признаки.
В то же время отраслевая принадлежность государственных корпораций свидетельствует о наличии по меньшей мере трех целей, ради которых было проведено их учреждение. Одной из этих целей является формирование социальных условий по снижению рисков, вызванных провалами формирующегося в России рынка. Обеспечить достижение этой цели должны были такие корпорации, как АСВ, Фонд ЖКХ и Внешэкономбанк. Другой целью была модер-низационная составляющая стратегии развития российского государства, основу которой составили компании Росатом, Роснано, Ростехнологии. И, наконец, содержание третьей цели, достигаемой Олимпстроем, включало в себя освоение разового, но высокотехнологичного проекта, призванного отработать перспективные технологии возведения сложных сооружений и объектов инфраструктуры.
По исполняемым госкорпорациями функциям можно также выделить три группы.
Первую группу составили корпорации, тесно ассоциированные с органами власти, выполняющие отдельные ее полномочия. К этим госкорпорациям относятся: АСВ и Росатом, Фонд ЖКХ.
АСВ было учреждено в соответствии с ФЗ-177 от 23 декабря 2003 г. «О страховании вкладов физических лиц в банках РФ» в целях осуществления функций по обязательному страхованию вкладов. К обязанностям Агентства были отнесены: выплата вкладчикам возмещений по вкладам при наступлении страхового случая; ведение реестра банков-участни-ков системы страхования вкладов; контроль за формированием фонда страхования вкладов, в том числе за счет взносов банков; управление средствами фонда страхования вкладов. Также на Агентство возложены функции корпоративного конкурсного управляющего несостоятельных банков. В ведении Фонда ЖКХ также находится функция рассмотрения представленных субъектами Российской Федерации заявок на предоставление финансовой поддержки за счет бюджетных средств.
Госкорпорация «Росатом», образованная на основе реорганизации федерального агентства по атомной промышленности, была призвана управлять всеми ядерными активами Российской Федерации, включая как гражданскую часть атомной отрасли, так и ядерный оружейный комплекс. В этом качестве госкорпорации переданы значительные государственные полномочия, позволяющие ей от имени Российской Федерации выполнять международные обязательства России в области мирного использования атомной энергии и режима нераспространения ядерных материалов.
С целью создания безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулирования реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом и внедрения ресурсосберегающих технологий в 2007 г. группа ассоциированных с властью корпораций составила Фонд содействия ЖКХ, одной из ключевых функций которого было рассмотрение представленных субъектами РФ заявок на предоставление финансовой поддержки за счет бюджетных средств, находящихся в ведении Фонда. Тем самым Фонду фактически передавались права распорядителя материальных ресурсов по приоритетным направлениям жилищной политики государства.
При значительных различиях между всеми госкорпорациями этого типа их объединяет то, что они были созданы для обслуживания функций, находящихся в сфере компетенции органа власти, будь то агентство, бывшее министерство или Центральный банк.
Другую группу составили инвестиционные корпорации, чья деятельность ориентирована на финансирование отдельных масштабных проектов. Примерами таких госкорпораций являются Олимпстрой и Внешэкономбанк. Основными задачами Олимпстроя является отбор инвесторов и исполнителей работ по олимпийским объектам, а также финансирование изъятия в госсобственность необходимой недвижимости. Внешэкономбанк в первую очередь ответственен за осуществление финансирования инвестиционных проектов, направленных на развитие инфраструктуры и реализацию инновационных проектов, в том числе в форме предоставления кредитов или участия в капитале коммерческих организаций. Вместе с тем к Внешэкономбанку перешел и целый ряд специальных правительственных поручений. Однако совершенно очевидно, что наделение значительными полномочиями одного из субъектов банковской системы страны не будет спо-
собствовать развитию конкурентных отношений в банковской сфере, сопутствуя снижению эффективности работы привилегированных участников рынка.
Третью группу представляют госкорпорации, которые можно условно назвать интеграторами и ретрансляторами государственного влияния на корпоративную сферу. Главным предназначением этих корпораций является модернизация российской экономики, ориентированная на наукоемкие отрасли. К этим кор-прорациям следует отнести: Роснано и Ростехнологии. Роль этих структур заключена в формировании системы предприятий, связанных сферой участия в широкомасштабных государственных инвестициях по увеличению доли инновационной продукции, имеющей стратегический характер. К примеру, при создании госкорпорации Роснано предусматривалось ее участие в создании условий для расширения доли нанотехнологий в промышленном производстве. В связи с чем корпорация на основе специальной программы приоритетов призвана осуществлять отбор инвестиционных проектов. Производя экспертную оценку проекта, подыскивая партнеров для его реализации, корпорация должна стимулировать платежеспособный спрос на эту продукцию, минимизируя долю трансакционных затрат на ее производство.
Наибольшей критике в экспертном сообществе была подвергнута деятельность госкорпорации «Ростехнологии». Образованная в конце 2007 г. госкорпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции - «Ростехнологии» - была предназначена для содействия в разработке, производстве и экспорте высокотехнологичной промышленной продукции гражданского и военного назначения. В июле 2008 г. указом Президента РФ Дмитрия Медведева «Ростехнологиям» были переданы активы 426 отечественных предприятий, из которых 80 % оборонные. Госкорпорация «Ростехнологии» включает в себя 180 унитарных предприятий и госдоли в 249 акционерных обществах. В перечень крупнейших активов корпорации входят дочерние компании «Рособоронэкспорта», «ВСМПО-Ависма», АвтоВАЗ, КамАЗ, «Русспецсталь», «Оборонпром». Объединив в себе предприятия в нескольких десятках отраслях российской экономики, «Ростехнологии» взяли на себя и осуществление государственных функций (исключительное право экспорта продукции ВПК) [2].
На лето 2009 г., по оценке генерального директора корпорации С. Чемезова, на грани банкротства находилось 30 % переданных гос-
корпорации компаний. Одним из способов преодоления кризиса в высокотехнологичном секторе стало создание 19 оборонных и 4 гражданских холдингов. Тем самым включение в эти холдинги большого числа разрозненных машиностроительных предприятий, позволило централизовать систему госзаказа на продукцию этих предприятий, сохранив их по месту размещения. Тем не мене показатели деятельности госкорпорации признаются неудовлетворительными. Несмотря на масштабные бюджетные вливания сегодня нельзя сказать о каких-либо значительных успехах, достигнутых ее производственными объединениями.
Как известно, форма государственной корпорации была институционализирована поправкой к Федеральному закону от 8 июля 1999 г. № 140-ФЗ «О некоммерческих организациях». В соответствии с п. 1 ст. 7.1 Федерального закона государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на базе имущественного взноса и служащая для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.
В соответствии с законом имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации, что позволяет говорить о принципиально новой форме собственности в стране, отсутствующей в Конституции РФ - госкорпоративной собственности. Статус государственной корпорации позволяет наделённой соответствующими полномочиями организации выступать учредителем акционерных обществ, покупать акции и осуществлять активную предпринимательскую деятельность. При этом, как справедливо указывают С. Сильвестров, А. Зельднер, в условиях гос-корпоративной собственности у ее субъектов отсутствует естественная мотивация к эффективной деятельности, присущая частному предприятию, а также элементы правового принуждения к эффективной деятельности, характерной для государственной собственности [3, с. 89-90]. Другими словами, государство не располагает средствами направленного регулирования на хозяйствующие единицы, владеющие неподконтрольной органам власти госкор-поративной собственностью. В отличие от государственных унитарных предприятий госкор-
порации практически выведены из под надзора государственных органов. Даже Счетная палата может осуществлять проверки госкорпораций лишь на основе специальных соглашений.
Таким образом, эффективность действующих государственных корпораций оценивается достаточно низко, что не позволяет им выполнять положенные в основу их создания цели. Характерным примером низкой эффективности госкорпорации является деятельность Фонда содействия реформированию ЖКХ, сформированного, между прочим, за счет вырученных от национализации ЮКОСа средств. Государственный взнос в данную корпорацию составил 240 млрд руб. и должен был, по замыслу правительства, быть распределенным между регионами для осуществления ремонта жилфонда. Однако, по свидетельству М. Делягина, регионам от этих средств досталось только 19,5 млрд руб. [4].
И все же озвученные Президентом РФ намерения о ликвидации государственных корпораций вызывают вопрос о перспективах развития государственного сектора экономики. Какой должна быть роль государства в стимулировании приоритетных задач развития страны? Какой должна быть форма государственного регулирования для отраслей, имеющих стратегическое значение для страны, и которые стимулируются государством как приоритетные направления ее развития?
Мировая практика свидетельствует о существовании трех основных юридических форм предприятий с государственным участием: бюджетные организации (учреждения), публичные предприятия и смешанные предприятия. Бюджетные учреждения создаются, как правило, административными подразделениями тех или иных министерств, ведомств, муниципалитетов, выполняя свои функции исключительно по смете, разработанной их собственниками (учредителями). Кроме того, эти предприятия могут существовать и без образования юридического лица, поскольку либо вовсе не обладают, либо обладают весьма незначительной хозяйственной, финансовой и юридической самостоятельностью. В России бюджетные учреждения представлены режимом оперативного управления, закреплённым в Гражданском кодексе РФ.
Публичные предприятия, выступая формой организации бизнеса, являются инструментом регулирования отраслей, имеющих для страны стратегическое значение. Подобно частным компаниям они представляют собой юридические лица, однако в отличие от них, не являются владельцами акций. Публичные корпора-
ции принадлежат публичному органу власти -государству, муниципалитету и поэтому принадлежат всем гражданам страны. Именно деятельность этих предприятий, представленных в России унитарными предприятиями, осуществляющими свою деятельность в режиме хозяйственного ведения, подвергается серьезной критике.
В смешанных предприятиях орган публичной власти (в лице тех или иных его институтов), совместно с частными юридическими и физическими лицами, является совладельцем имущества с частными компаниями, участвуя с последними в совместных проектах. Как правило, к нормативно-правовым формам организации этих компаний можно отнести акционерные общества, а также коммандитные общества и общества с ограниченной ответственностью.
Судя по всему, именно эта форма станет основой для развития отраслей, осваиваемых государственными корпорациями. Имеющееся многообразие смешанных форм организации бизнеса позволяет достигать взаимовыгодные соглашения между представителями власти и деловой сферы, ограничительным фактором в расширении которых остается недоверие сторон друг к другу, различия в интересах и формах защиты.
Российское законодательство, даже в случае ликвидации статуса государственных корпораций, сохраняет юридически значимые формы продвижения государством своих приоритетов. Федеральным законом № 145-ФЗ от 17 июля 2009 г. на примере госкорпорации «Российские автомобильные дороги» была предусмотрена форма государственной компании, под которой понимается некоммерческая организация, не имеющая членства и созданная РФ за счет имущественных взносов для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления. В отличие от госкорпорации, статус государственной компании не позволяет ей полностью обособлять имущество, переданное ей Российской Федерацией, на правах собственника. В случае, если имущество сформировано за счет доходов, полученных от осуществления деятельности по доверительному управлению, оно не принадлежит государственной компании. В то же время имущество, переданное государственной компании Российской Федерацией в качестве имущественных взносов, а также имущество, созданное или приобретенное государственной компанией в результате собственной деятельности, остается в собственно-
сти государственной компании, если иное не установлено федеральным законом. Государственная корпорация «Олимпстрой» без каких-либо проблем может быть преобразована в государственную компанию. Такая форма позволит ей сохранять необходимый для ее функционирования режим имущественной обособленности при наличии надлежащего контроля за расходованием бюджетных средств.
Широкие перспективы имеет и акционирование госкорпораций, по результатам которого государство способно сохранить контроль за деятельностью этих обществ. Акционирование имеет то преимущество, что позволяет заложить инвестиционную составляющую в реализации приоритетных для развития государства приоритетов, наладить систему партнёрских взаимоотношений между властью и бизнесом. Особенно перспективным способ акционирования представляется для направлений, ориентированных на модернизацию общественного производства. Ведь не только государство должно быть заинтересовано в получении положительных результатов, от модернизации отечественного автопрома, машиностроения или оборонной промышленности. Однако именно государство должно лучше всего представлять себе, как развивать эти отрасли, и как способствовать получению ими конкурентных преимуществ.
Социально ориентированные государственные корпорации могут быть преобразованы в специальные правительственные учреждения, вошедшие в состав органов государственной власти и использующие находящееся на их балансе имущество. Их деятельность должна осуществляться в форме специализированных агентств, руководители которых несут полную персональную ответственность за результаты
работы своих подразделений. Будучи подразделениями органов государственной власти, эти агентства, в соответствии с Указом Президента «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.» от 23 июля 2003 г., должны специализироваться исключительно на предоставлении услуг, оставив функции нормативного обеспечения, контроля и надзора другим ведомствам. Возможно придание этим агентствам дополнительных полномочий с учетом особенностей той отрасли, которую они будут представлять. Ни одна из преобразованных корпораций не должна сохранять в своей отрасли доминирующее положение. Вряд ли следует передавать особые полномочия «очередному ВЭБу»: достаточно передать эти функции одному из подразделений Центробанка РФ. Все учреждаемые государством фонды должны осуществлять свою деятельность строго в рамках отпускаемых им бюджетных ассигнований на конкретные цели, определенные стратегическими приоритетами страны.
1. Дементьев В. К дискуссии о роли госкорпораций в экономической стратегии России // Российский экономический журнал. -
2008. - № 1. - С. 27-41.
2. Становая Т. Судьба госкорпораций в России. - URL: http:// vpk.name/news/26598_ sudba_goskorporacii_v_rossii.html
3. Сильвестров С., Зельднер А. Государственные корпорации: отношения собственности и контроля // Общество и экономика. -
2009. - № 7. - С. 88-98.
4. Нечаева К., Товкайло М. Партнерами не рождаются // Газета.ру. 2008. 18 июля. -URL: http://www.deliagin.ru/citation/3646.html
