CC BY
81
ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОЙ ЦИВИЛИСТИКИ
ИЗМЕНЕНИЕ ТЕНДЕНЦИЙ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ В РФ
© С. В. Артамонова
Артамонова Снежана Валерьевна
старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса
филиал Самарской гуманитарной академии в г. Димитровграде
В статье лается анализ особенностей правового статуса госуларственных корпораций как организа-иионно-правовой формы юрилического лица, некоммерческой организации; приволится перечень оснований лля исключения госкорпораций из числа орга-низаиионно-правовых форм юрилических лиц.
Ключевые слова: государственные корпорации, организационно-правовые формы юридических лиц, предпринимательская деятельность, правовой статус, злоупотребление доминирующим положением.
В деловых и административных кругах все чаще обсуждается «судьба» такой формы юридического лица, некоммерческой организации, как государственные корпорации, создаваемые для того, чтобы за счет централизации и концентрации объединяемых ресурсов дать толчок слаборазвитым отраслям промышленности, вывести отечественную продукцию на конкурентный уровень.
На современном этапе экономического развития, в условиях кризиса, ставится под сомнение экономическая целесообразность функционирования государственных корпораций, их деятельности, огромных полномочий, финансовых ресурсов. Так, в Ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ Президент РФ выдвинул идею о бесперспективности существования в современных условиях такой формы и поручил Правительству подготовить решения, обеспечивающие оптимизацию объема и эффективность участия государства в деятельности подобных субъектов.
Президент считает, что «корпорации, которые имеют определенные законом временные рамки работы, должны по завершении их деятельности быть ликвидированы, а те, которые работают в коммерческой, в конкурентной среде, должны быть со временем преобразованы в акционерные общества, контролируемые государством. В дальнейшем они или сохранятся в государственном секторе, там, где нам это необходимо, или будут реализованы частным инвесторам» [1]. Речь идет о преобразовании работающих в конкурентной среде госкорпораций в организации других организационно-правовых форм. Президент также предлагает внести предложения по изменению законодательства в отношении существующих госкорпораций с целью обеспечения прозрачности их деятельности и полноценного контроля со стороны государства.
Идея упразднить госкорпорации как организационно-правовую форму юридических лиц содержится также в «Концепции развития законодательства о юридических лицах», которая является составляющей «Концепции развития гражданского законодательства». Документ был подготовлен Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства.
Госкорпорации наделены особыми полномочиями и обладают уникальным, порою прямо противоречащим действующему законодательству о некоммерческих организациях правовым статусом. Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций [2]. Индивидуальное правовое положение каждой госкорпораций закреплено в адресных федеральных законах. При этом большинство экспертов считают, что за одним и тем же наименованием скрываются различные правовые конструкции. Так, Фонд ЖКХ существует как некоммерческая организация, коммерческими юридическими лицами по своей природе являются такие организации, как «Ростехнологии», «Роснанотех», Агентство по страхованию вкладов (АСВ), Внешэкономбанк (ВЭБ), «Олимпстрой», а такие образования, как «Росатом», «Олимпстрой», объединили в себе функции коммерческих организаций и органов государственной власти. Тем не менее, с легальной точки зрения все они считаются некоммерческими организациями и получают в свою собственность го-симущество. Кроме того, законом имущество корпораций освобождается от налога на прибыль. При этом отмечается неопределенность формы и характера права собственности. Государство передает корпорации имущество, включая деньги, и ничего не получает взамен. У него не остается ни права собственности, как в случае с унитарными предприятиями, ни доли участия, как в ОАО. Происходит так называемая «безвозмездная приватизация».
Безвозмездная передача государственного имущества, призванного служить гражданам России, а также целенаправленное устранение реального контроля за использованием государственного имущества нарушает права граждан, которые являются высшей ценностью (ст. 2 Консти-
туции РФ), а также требование о равной защите государственной собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ). Контроль за деятельностью госкорпораций ограничен по содержанию и непубличен по форме. Это явно противоречит нормам ФЗ «О некоммерческих организациях», регламентирующим порядок осуществления контроля за деятельностью некоммерческих организаций. Если обычные некоммерческие организации находятся под жестким контролем уполномоченного органа и после его письменного предупреждения могут быть ликвидированы, то большинство корпораций (например, «Банк развития») вообще нельзя ликвидировать. Также отсутствуют нормы об их реорганизации и ликвидации, а лишь дана отсылка к будущему федеральному закону. А это прямое нарушение требования ст. 7.1 закона «О некоммерческих организациях».
Ликвидировать госкорпорацию государство может, лишь прекратив свое учредительство в ней. При этом, к ним не применяются правила, предусмотренные законодательством о несостоятельности (банкротстве), если это прямо не оговорено в Законе. Таким образом, что будет с сотнями предприятий, которые были переданы, к примеру, «Ростехнологиям», непонятно. Госкорпорация создается на основании отдельного федерального закона, который выполняет функции учредительных документов корпорации. В законодательстве говорится, что госкорпорации наделяются определенными правами и обязанностями, в том числе полномочиями властного характера — для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций (данная формулировка не отличается определенностью, допускает различные толкования, превратные представления). Государство использует юридическую форму некоммерческих организаций, созданную для защиты интересов граждан и организаций, для реализации своих государственных функций. Госкорпорации же наделены полномочиями органами власти. К примеру, «Росатом» может сам принимать нормативные правовые акты, распоряжаться бюджетными средствами и иметь собственные военизированные охранные подразделения. Аналогично это относится и к «Олимпстрою». Данное положение грубо нарушает базовые положения Конституции страны. В Российской Федерации народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3 и 11). Присвоение властных полномочий преследуется по закону. Кроме того, у каждой госкорпорации имеются по-разному выраженные атрибуты и полномочия органа государственной власти — от гербовой печати до функций органа государственной власти. Как следует из уже принятых законов, госкорпорациям разрешена предпринимательская деятельность, за результаты которой государство юридической ответственности не несет. В ряде случаев госкорпорации «создаются преимущественно или даже исключительно для осуществления предпринимательской деятельности» [3], что противоречит основным принципам их создания. Коммерческая (предпринимательская) деятельность не может быть главной функцией госкорпорации. Однако цели определены в специальных законах, которыми созданы соответствующие корпорации, и отличаются от общей формулировки, закрепленной в п. 1 ст. 7 Закона о
некоммерческих организациях (осуществление социальных, управленческих или иных общественно полезных функций). Цели, сформулированные в специальных законах, представлены довольно широко: корпорации, действующие в определенном секторе экономики, практически могут осуществлять ту же деятельность, что и коммерческие организации в этой области. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 3 ФЗ «О банке развития». Внешэкономбанк действует «в целях обеспечения повышения конкурентоспособности экономики РФ, ее диверсификации, стимулирования инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной, предусмотренной настоящим Федеральным законом деятельности....» [4]. Не возникает никаких сомнений относительно квалификации основной деятельности корпорации в качестве предпринимательской. Получается, что, наряду с немногочисленными попытками законодателя ограничить предпринимательскую деятельность одних некоммерческих организаций, в отношении других наблюдается тенденция к расширению возможности занятия практически любыми видами деятельности. Мы наблюдаем явное превращение целых сегментов исполнительной власти в особые виды экономической деятельности, основанной на эксплуатации властных полномочий.
Федеральная антимонопольная служба настаивает на введении моратория на создание госкорпораций, указывая на то, что создается особая опасность гипертрофированного роста крупнейших российских компаний. В госкорпорации включена значительная часть экономики страны, в том числе и целые ее отрасли. Угроза также связана и с передачей госкорпорациям некоторых государственных функций, а также с тем, что со стороны государства создаются исключительные и монопольные условия хозяйственной деятельности, делающей невозможной конкуренцию с частными компаниями, склонностью к созданию горизонтально или вертикально интегрированных структур в интересах коллективного доминирования. Госкорпорации, обладая политическим и административным ресурсом и растущими финансовыми возможностями, могут оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на смежных со сферами их деятельности товарных рынках, считают в ФАС.
По поручению Президента РФ Генеральная прокуратура проводила проверки госкорпораций с целью «проверки состояния статуса этих новых структур, насколько эффективно они работают, какие есть проблемы в их деятельности. И все это для того, чтобы прийти к окончательному мнению о том, что делать дальше с этой организационно-правовой формой» [5]. Президент РФ Д. А. Медведев призвал также «уделить внимание вопросам, касающимся целевого характера и эффективности использования переданного им государством имущества, финансовых средств, а также соответствия деятельности государственных корпораций целям, сформулированным в федеральных законах об их создании» [6]. По результатам проверки прокуроры выявили факты невыполнения задач и функций, а также несоответствия деятельности корпораций целям, сформулированным в федеральных законах об их создании. В «Роснано», «Фонде содей-
ствия реформированию ЖКХ», «Олимпстрое» и «Ростехнологиях» выявлены случаи нецелевого и неэффективного использования финансовых средств и имущества, переданного им государством. В частности, «Роснано» в ноябре 2007 года получила 130 миллиардов рублей для реализации проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии. На 1 июля 2009 года было освоено только 10 миллиардов, из которых 5 млд. потрачено на обеспечение собственной деятельности. Есть факты незаконного распоряжения имуществом в связи с его неправомерным отчуждением. В первую очередь это касается целой группы подведомственных «Ростехнологиям» предприятий. В итоге, Генпрокуратура возбудила 22 уголовных дела, в том числе по фактам преднамеренного банкротства. «На госкорпорации не распространяется требование законодательства о госзакупках товаров и услуг, что приводит к непрозрачности размещения заказов и способствует злоупотреблениям при проведении торгов. Это создает условия для использования избирательного подхода при выборе поставщиков, усиливает коррупционные риски и, как следствие, влечет неэффективное расходование выделенных бюджетных средств. Не остались незамеченными и неоправданные расходы госкорпораций на оплату труда, мало обоснованные бонусы и премии» [7] .
Таким образом, можно сделать вывод, что форма некоммерческих организаций «государственные корпорации» имеет с некоммерческими организациями больше отличий, нежели сходства, начиная с целей создания и деятельности, порядка наделения имуществом и заканчивая широкими возможностями для занятия предпринимательской деятельностью. Сферы деятельности и масштабы вступают в противоречие с их формальным статусом некоммерческой организации. Анализируя всю совокупность принятых нормативных актов в рассматриваемой сфере, можно сделать вывод о том, что «госкорпорации не являются ни корпорациями (не имеют членства), ни государственными организациями (будучи частными собственниками своего имущества), ни коммерческими организациями, ибо в ряде случаев создаются для осуществления предпринимательской деятельности» [8] . Следует выработать четкий концептуальный подход к формированию системы некоммерческих организаций и проводить его одновременно с совершенствованием законодательства о коммерческих организациях. Потребность в комплексном регулировании организации и деятельности юридических лиц нашла отражение в концепции развития гражданского законодательства РФ, где говорится о том, что «при совершенствовании ГК и других актов гражданского законодательства необходимо обратить внимание на четкость и ясность используемых правовых конструкций. . целесообразно установить исчерпывающий перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций. В анализе и коррекции нуждаются такие организационно-правовые формы юридических лиц как “госкорпорация” и “госкомпания”».
ПРИМЕЧАНИЯ
1. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.11.2009 «Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации» // Российская газета. 2009. № 214.
2. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (ред. от 17.07.2009) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
3. Проект концепции развития законодательства о юридических лицах // Вестник гражданского права. 2009. № 2
4. Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития» // Российская газета. 2007. № 108.
5. Генпрокуратура взялась за госкорпорации http: // infox.ru/business/ company/2009/08/27/Gyenprokuratura (дата обращения: 26.11.2009).
6. Руководству Генеральной прокуратуры и Контрольного управления Президента поручено провести комплексную проверку деятельности государственных корпораций http://www.kremlin.ru/news/5133 (дата обращения: 26.11.2009).
7. Кузьмин В. Госкорпорация на доверии // Российская газета. Центральный выпуск. № 5035 (211) от 11.11. 2009.
8. Там же.
