CC BY
21
Теория государства и права
УДК 340 И. В. Куртяк
КУРТЯК Иван Владимирович
Начальник кафедры гражданского права и гражданского процесса Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, д. 1 Тел.: 8 (812) 744-87-95
KURTYAK Ivan Vladimirovich
Head of the Department of Civil Law and Civil Procedure of the Saint-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor Address: Russia, 198206, Saint-Petersburg, Letchika Pilyutova str., 1 Ph.: +7 (812) 744-87-95
Некоторые вопросы механизма правового регулирования нормотворческих правоотношений МВД России
Some questions of the mechanism of juridical regulation of the normative relations
of the MIA of Russia
В статье рассмотрены вопросы механизма правового регулирования нормотворческих правоотношений, материальная и процессуальная сторона.
Ключевые слова: механизм правового регулирования; норма права; субъективные права и обязанности; юридические факты; функции процессуального механизма правового регулирования.
In the article the questions of the mechanism of juridical regulation, normative legal, financial and procedural aspects. Keywords: mechanism of juridical regulation; rule of law; subjective rights and duties; juridical facts; functions of the procedural mechanism of juridical regulation.
Правовое регулирование нормотворческих отношений МВД России, как и многие другие вопросы теории правоотношения, являются дискуссионными.
Дискуссионность широко распространена в юридической литературе о правовом регулировании и о нор-мотворческих отношениях, о чём свидетельствуют мнения учёных советского и современного периодов; в их числе как представители теории государства и права, так и представители отраслевых наук. Фундаментальные труды по теории государства и права не только продвинули далеко вперёд советскую и российскую науку в обсуждении проблемы правового регулирования вообще и правового регулирования нормотворческих отношений, в частности, но и обосновали формы и критерии правового регулирования нормотворческих отношений. Для обсуждения представляем анализ критериев правового регулирования нормотворческих правоотношений МВД России.
Критериями правового регулирования нормотворческих отношений МВД России являются «механизм правового регулирования, материальная сторона» и «процессуально-правовой механизм, процессуальная сторона».
Что понимается под «механизмом правового регулирования»? Ответ на поставленный вопрос можно найти, проанализировав теоретические работы Н.Г. Александрова, С.С. Алексеевой, В.А. Сапуна, М.Н. Марченко, В.В. Ок-самытного, а также труды Б.В. Дрейшева, Ю.А. Тихомирова, С.Д. Сорокина, Е.Г. Лукьяновой, Ю.Г. Арзамасова, М.А. Лапина.
Первоначальную идею механизма правового регулирования выдвинул Н.Г. Александров. По его мнению, основными звеньями механизма правового регулирования являются:
1) установление правового статуса лица;
2) придание известным видам жизненных фактов значения юридических фактов;
3) установления модели правоотношения;
4) установления мер правовой охраны и юридической ответственности [1, с. 542-545].
Выделенные автором основные звенья механизма правового регулирования могут быть отнесены и к правовому регулированию нормотворческих отношений. Имеется в виду, что установленная модель правоотношения в механизме правового регулирования применяется и в нор-мотворческих отношениях.
(33 гъ
0 H
1
s *
С
р
I
*
н
СТ\
у
M
о «
о
M
0 у
1 s
X
ta tt
р
о о г s s
о
В юридической литературе есть иные взгляды на механизм правового регулирования. Определённый вклад в исследование механизма правового регулирования внесли С.С. Алексеева, А.С. Пиголкин, М.Н. Марченко и ряд других учёных-юристов.
С.С. Алексеева, в частности, в работе «Механизм правового регулирования в социалистическом государстве» отмечала, что механизм правового регулирования - это взятая в единстве система правовых средств (юридических норм, правоотношений, актов), при помощи которых осуществляется правовое воздействие на отношение [2, с. 153].
Н.Г. Александров и С.С. Алексеева имели в виду, что механизм правового регулирования содержится в нормативных правовых актах и взятых в единстве правовых средствах, регулирующих нормотворческие отношения. Авторы выделяют три основных элемента (звена) в механизме правового регулирования:
1) юридические нормы;
2) правовые отношения;
3) акты реализации прав и обязанностей.
По мнению С.С. Алексеевой, факультативным элементом механизма правового регулирования являются акты применения права. Например, нормативные правовые акты МВД России, регулирующие нормотворческие отношения, содержат: 1) материальные и процессуальные нормы права, которые являются основанием возникновения нормотворческих отношений; 2) нормотворческие отношения МВД России; 3) акты реализации материальных и процессуальных прав и обязанностей в нормотворчестве МВД России.
М.Н. Марченко считает, что механизм правового регулирования определяется через источники современного российского права, и в этой связи использует закон, подзаконные акты, правовой договор, общепризнанные принципы и нормы международного права, развитие идей судебного (прецедентного) правотворчества и определение юридической природы судебной практики как источника права [3, с. 748].
Теоретические воззрения автора таковы: в механизме правового регулирования используются закон и подзаконные акты, правовой договор. В таком понимании механизм правового регулирования составляет систему права. Однако в современной действительности нормот-ворческие отношения, в т.ч. в МВД России, регулируются
Теория государства и права
^ подзаконными актами, а именно, приказами, которые не 2 зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ. ^ В.В. Оксамытный, исследуя теоретические вопросы
права и государства, в т. ч. и механизм правового регули-^ рования, считает, что механизм правового регулирова-^ ния - это механизм осуществления права, т.е. процесс во-^ площения правовых предписаний в правовом поведении ^ участников общественных отношений [4, с. 435-437]. Если у считать, что механизм осуществления права закреплён в £ подзаконных актах, следовательно, он воплощён в материальной и процессуальной формах. Форма механизма ^ правового регулирования состоит из юридических кон-;>| струкций, которые включают норму права и юридическую
а терминологию. 5 М.А. Лапина в статье «Правотворческая функция
§ исполнительной власти: предложения по совершенствованию» анализирует правотворческую функцию исполни-ве тельной власти приходит к выводу, что необходимо вый-и ти на федеральный уровень с инициативой и предложить проект Федерального закона «О нормативных правовых го актах, об экспертизе проектов нормативных правовых ак-° тов органов публичной власти в РФ» [5, с. 4-7]. у Таким образом, теоретические суждения о механиз-
ур ме правового регулирования широко распространены, сую ществуют различные точки зрения на проблематику меха-&1 низма правового регулирования.
те В юридической литературе имеется и отраслевое
^ понимание правового регулирования нормотворческих ^ отношений. Отраслевой подход к пониманию правовоМ го регулирования нормотворческих отношений заявлен в и работах Б.В. Дрейшева, Ю.А. Тихомирова, С.Д. Сорокина, « Г.В. Лукьяновой, Ю.Г. Арзамасова, Ю.Е. Аврутина и других д учёных-юристов.
тс Б.В. Дрейшев, исследуя правотворческие отношения
д в советском государственном управлении, указывал, что необходимо различать систему правового регулирования и механизм правового регулирования правотворческих отношений в государственном управлении. Система правового регулирования, по мнению автора, - это целостное множество взаимосвязанных элементов. Механизм правого регулирования - это система регулятивных, правоохранительных, правотворческих отношений и правовых норм, их регулирующих [6, с. 24].
Итак, правовое регулирование нормотворческих отношений состоит из двух самостоятельных систем. Первая система - это система права, вторая система - это механизм правового регулирования. Автор предлагает рассматривать правовое регулирование нормотворческих отношений с названных позиций, т.е. с позиции механизма административно-правового регулирования и системы права.
Ю.А. Тихомиров считает, что «административно-правовое регулирование» есть механизм императивно-нормативного упорядочения организации и деятельности субъектов и объектов управления и формирования устойчивого правового порядка их функционирования [7, с. 652]. В механизме правового регулирования автор выделяет методы и формы. К методам он относит средства административно-правого регулирования -нормативные и договорные. К формам автор относит формы государственной поддержки; императивные количественные и качественные нормативы; легализующие способы; административные режимы; административно-функциональные режимы; введение государственной монополии.
Следует заметить, что при изучении механизма правового регулирования нормотворческих отношений недостаточно лишь собрать вместе все правовые явления нормотворчества, юридические нормы, правоотношения, нормативные акты и указать на существующую связь между ними. Самое главное - это найти основу, главные правовые механизмы, которые связывают все элементы, определяют место каждого из них.
С учётом теоретических и отраслевых суждений выделим основные этапы правового регулирования нормот-ворческих отношений МВД России:
1) норма права и её общее воздействие на нормотвор-ческие отношения МВД России;
2) возникновение субъективных прав и обязанностей участников нормотворческих отношений МВД России;
3) реализация субъективных прав и юридических обязанностей, в конкретном, фактическом поведении участников нормотворческих отношений МВД России;
4) применения норм права (эта стадия правового регулирования является факультативной).
Бесспорно, что первым элементом механизма правового регулирования нормотворческих отношений МВД России является норма права, облачённая в форму приказа МВД России.
Проанализируем два вида нормы права с позиции материальной и процессуальной нормы права. Материальная норма права, закреплённая в форме указа Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и приказа МВД России, является исходной базой для правового регулирования нормотворческих отношений - в ней заложена модель нужного поведения участников отношений. Нормы права имеют высшую юридическую силу и играют особую роль в механизме правового регулирования нормотворческих отношений МВД России. Нормы права определяют основы механизма правового регулирования нормотворческих отношений. Посредством норм права определяются понятие нормативного правового акта в МВД России, виды нормативных правовых актов МВД России, планирование нормотворческой деятельности МВД России, цели, задачи, принципы, пределы, направления, методы правового регулирования, закрепляются правовые категории нор-мотворческих отношений МВД России. Исходные нормы права о подготовке правовых актов в центральном аппарате МВД России получают логическое развитие и конкретизацию в иных нормах права. Например, проведение независимой экспертизы административных регламентов МВД России [8].
Процессуальные нормы права - это нормы права, которые регулируют: подготовку проектов нормативных правовых актов МВД России; требования, предъявляемые к проекту нормативных правовых актов; требования к оформлению нормативных правовых актов; требования, предъявляемые к оформлению сносок, приложений; завершение работы по подготовке нормативных правовых актов; согласование проектов нормативных правовых актов; правовую экспертизу правовых актов МВД России; процесс издания нормативных правовых актов; процедуру государственной регистрации нормативных правовых актов МВД России.
Таким образом, материальные и процессуальные нормы права непосредственно регулируют нормотворче-ские отношения МВД России: они указывают на взаимные права и обязанности субъектов нормотворческих отношений МВД России, на процедуру их реализации.
Вторым элементом механизма правового регулирования нормотворческих отношений МВД России являются субъективные права и обязанности участников нормот-ворческих отношений.
Субъективные права и обязанности участников нормотворческих правоотношений МВД России - это полномочия специалистов, должностных лиц, сотрудников органов внутренних дел и иных лиц, участвующих: в планировании нормотворческой деятельности МВД России; подготовке проектов нормативных правовых актов; оформлении проектов нормативных правовых актов по внесению изменений и дополнений в ранее изданные нормативные правовые акты, признанию нормативных правовых актов утратившими силу (неприменяемыми); рассмотрении проектов нормативных правовых актов, поступающих в МВД России; согласовании проектов нормативных правовых актов; правовой экспертизе проектов нормативных правовых актов в ДПД МВД России; издании нормативных правовых актов; государственной регистрации нормативных правовых актов.
Таким образом, субъективные права и обязанности участников нормотворческих правоотношений МВД России выражены в определённой юридической модели по принятию правовых актов. Для того чтобы юридическая модель воплотилась в жизнь, необходимо наличие специальных условий. Специальными условиями в нормотворче-ской деятельности являются права и обязанности.
Третьим элементом механизма правового регулирования нормотворческих отношений МВД России является реализация субъективных прав и юридических обязанностей в конкретном, фактическом поведении
Куртяк И. В. Некоторые вопросы механизма правового регулирования нормотворческих правоотношений МВД России
участников нормотворческих отношений МВД России. Реализация прав и обязанностей нормотворческих правоотношений представлена в виде решений и действий. Решение и действие, которые принимают субъекты нормотворческих правоотношения, нацелены на реализацию прав и обязанностей в области нормотворческой деятельности МВД России. Решение и действие субъектов нормотворческих правоотношений становятся основой для возникновения новых правоотношений. Правоотношения являются главным средством, которое позволяет определить, кто и как будет выполнять требования нормы права, кто и как будет реализовывать права и обязанности. Именно в правоотношении заканчивается действие механизма правового регулирования, обеспечивается то фактическое, реальное поведение субъектов, на которое была направлена воля законодателя.
Четвёртый элемент в механизме правового регулирования (акты применения норм права) представляется нам неоправданным, ибо акты реализации прав и юридических обязанностей включены как самостоятельный элемент и рассматриваются совместно с правами и обязанностями.
Таким образом, механизм правового регулирования нормотворческихотношений МВД России включает следующие обязательные элементы:
1) нормы права, закрепленные в правовых актах;
2) юридические факты;
3) правоотношения;
4) акты применения.
Процессуально-правовой механизм нормотворческих правоотношений МВД России - это процедура общего механизма правового регулирования и относительно самостоятельная подсистема правовых средств. Он вступает в действие на всех этапах правового регулирования нор-мотворческих отношений МВД России. Процессуально-правовой механизм закреплён нормативно в правовом регулировании нормотворческих отношений МВД России.
Понятие «процессуально-правовой механизм» является юридической категорией в общеправовой процессуальной теории и охватывает, по мнению В.Н. Протасова, совокупность взаимосвязанных процессуальных средств отраслевого характера, необходимых и достаточных для выявления и реализации материального охранительного правоотношения [9, с. 100]. Основными элементами процессуально-правового механизма, считает этот автор, выступают правоотношения; юридический факт; нормативная основа их функционирования.
В.Д. Сорокин понимает «процессуально-правовой механизм» как систему права, которая имеет сложную структуру и включает отрасли, институты и подотрасли [10. с, 168]. По мнению автора, отрасль - это административно-процессуальное право, институты - это субъекты, виды производств и т. д., подынституты - это производство по принятию нормативных правовых актов и другие производства.
Однако Е.Г. Лукьянова, не отрицая существо идей В.Д. Сорокина, считает, что основными элементами процессуально-правового механизма являются:
1) нормы процессуального права;
2) юридические факты, опосредующие процессуальными правоотношениями или процессуальная фактическая система;
3) процессуальные правоотношения [11, с. 164].
С учётом мнения авторов выделим два элемента процессуально-правового механизма нормотворческих отношений МВД России:
1) система процессуального права;
2) процессуальные нормы права, закреплённые в нормативных правовых актах МВД России.
Система процессуального права обслуживает не только процессуально-правовой механизм нормотвор-ческих отношений МВД России, но и другие правоотношения. По каждому нормотворческому отношению за-действуется вся система процессуального права и таким образом создаётся сложная и целостная нормативная основа функционирования данного юридического процесса. Система процессуального права состоит из гражданского процесса, уголовного процесса и административного процесса. Три взаимосвязанных процесса и определяют систему процессуального права, каждый из них выполняет свою процессуальную функцию.
В нормотворческих отношениях МВД России ад- w министративный процесс задействован в полном объёме с и выполняет нормотворческую функцию. Имеется в виду, ^ что административный процесс закреплён нормативно S и играет существенную роль в процессуально-правовом С механизме нормотворческих отношений МВД России. Его р процессуальная функция - это разработка, принятие, вне- к сение изменений в нормативные правовые акты МВД Рос- -сии. Как и любая функция, процессуальная функция имеет Я свою структуру: она состоит из подфункций, которые за- е креплены в нормативных правовых актах МВД России. б
Итак, функция процессуально-правового механиз- у ма состоит из взаимосвязанных элементов: регулятивных, г плановых, юридико-технических, правоохранительных, Q правосознательных. Каждый из названных элементов г имеет своё назначение в действии процессуально-право- у вого механизма и выполняет в силу этого присущую ему н функцию. в
Основным ведущим элементом в процессуально- р правовом механизме нормотворческих отношений МВД S России является регулятивная функция. Посредством е регулятивной функции реализуются правоотношения а в области нормотворческой деятельности МВД России. м Нормотворческая деятельность МВД России закреплена щ в указе Президента РФ - это «совершенствование норма- Ö тивно-правового регулирования в установленной сфере р деятельности» [12]. На основании регулятивной функции с в МВД России возникают регулятивные процессуальные S отношения.
Регулятивные процессуальные отношения в силу их значимости выступают как средства осуществления задач ( МВД России и как средство взаимосвязи и взаимообуслов- 5 ленности, посредством чего обеспечивается регулирование нормотворческих правоотношений МВД России самого 0 различного содержания. Взаимосвязь и взаимообуслов- 7 ленность нормотворческих правоотношений объединены в форму и определяются приказом МВД России [13].
В приказе МВД России закреплены нормы права, которые эффективно регулируют процессуальные правоотношения и обеспечивают в процессуально-правом механизме входящие в него элементы.
Прежде все это плановый элемент. Плановый элемент в нормотворчестве МВД России позволяет привести все нормативные правовые акты в соответствие с Конституцией РФ; Федеральными конституционными законами; федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, а также устранить пробелы и другие существенные недостатки, которые имеют важное значение для правового регулирования МВД России. Подготовка, разработка и (или) переработка плановых проектов возложены на структурные подразделения МВД России, к компетенции которых относятся организация, регулирование деятельности и организационно-методическое руководство структурными подразделениями в целях получения информации или разработки проекта нормативного правового акта. Ежегодно министром внутренних дел утверждается План нормотворческой деятельности, в котором закрепляется, какие правовые акты необходимо разработать и принять.
Юридико-технический элемент предполагает взаимосвязь следующих вопросов: структура статьи нормативного правового акта и законодательного акта в целом; порядок оформления внесения изменений в нормативные правовые акты; порядок составления перечней нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу; порядок употребления ссылок в нормативных правовых актах; разграничение понятий «исключение» и «признание утратившими силу».
Правоохранительный элемент тесно взаимосвязан с регулятивной функцией. Противоправное посягательство на регулятивные, плановые, юридико-технические элементы вызывает необходимость возникновения правоохранительных отношений между субъектами нормотвор-ческой деятельности МВД России. Правоохранительные отношения возникают автоматически, если субъекты нор-мотворческих отношений нарушают материальную или процессуальную норму права, регулирующую плановые, юридико-технические элементы. Правоохранительному элементу в механизме правового регулирования отводится определенная функция - это функция дисциплинарной и гражданско-правовой ответственности.
Теория государства и права
^ Правовое сознание субъекта нормотворческих Выводы
2 правоотношений как элемент функции процессуаль- Во-первых, правовое регулирование нормотворчес-
^ но-правового механизма - это волевое действие участ- ких правоотношений МВД России складывается из конс-
ников нормотворческих отношений МВД России, титуционных норм права, норм права, закреплённых
^ поэтому правосознание участников нормотворческих от- в указах Президента РФ, постановлениях Правительства
^ ношений пронизывает всё поведение и действие субъек- РФ, приказах МВД России.
^ тов нормотворчества. От их правового сознания зависит Во-вторых, материальные и процессуальные нормы
^ реализация плановых, юридико-технических, правоох- права, оформленные в правовую форму, разрешают субъ-
сс ранительных элементов процессуально-правового меха- ектам нормотворческих правоотношений разрабатывать,
£ низма и выработка юридических конструкций и опреде- принимать, вносить изменения и дополнения в правовые
н 1. Теория государства и права / под ред. Н. Г. Александрова. - М.: Юридическая литература, 1974. - 623 с.
н 2. Алексеев, С. С. Проблемы теории права : курс лекций. - В 2 т. - Т. 1. - Свердловск: Издательство Свердловского
о юридического института, 1972. - 396 с.
е в
р у
лений. акты.
Список литературы
3. Марченко, М. Н. Источники права : учебное пособие. - М.: ТК Велби; Изд-во «Проспект», 2005. - 748 с.
4. Оксамытный, В. В. Теория государства и права : учебник для студентов вузов. - М.: Импэ-паблиш, 2004. - 563 с. ЕН 5. Лапина, М. А. Правотворческая функция исполнительной власти: предложения по совершенствованию // Российс-о кая юстиция. - 2013. - № 1. - С. 4-7.
о 6. Дрейшев, Б. В. Правотворческие отношения в советском государственном управлении. - Л.: Издательство
^ Ленинградского университета, 1978. - 175 с.
7. Тихомиров, Ю. А. Административное право и процесс : полный курс. - М.: Тихомиров М. Ю., 2001. - 652 с.
8. . О проведении независимой экспертизы административных регламентов МВД России : приказ МВД РФ от 20 сен-^ тября 2006 г. № 742. - Текст приказа официально опубликован не был. [Электронный ресурс] // СП «Консультант Плюс» н (дата обращения 13.03.17 г.)
С 9. Протасов, В. Н. Основы общеправовой процессуальной теории. - М.: Юридическая литература, 1991. - 143 с.
н 10. Сорокин, В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. - СПб.: Изд-во Санкт-
д Петербургского юридического института, 2002. - 474 с.
^ 11. Лукьянова, Е. Г. Теория процессуального права. - М.: Норма, 2003. - 240 с.
^ 12. Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации : Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927 //
Я Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 30. - Ст. 3149.
н 13. Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России : при-
<и каз МВД РФ от 27 июня 2003 г. № 484. - Текст приказа официально опубликован не был. [Электронный ресурс] // СП т «Консультант Плюс» (дата обращения 13.03.17 г.).
© Куртяк И. В. 2017
