CC BY
117УДК 342.9:349.415(477)
В. И. Реминный,
соискатель при кафедре административного права Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», г. Харьков
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНЫХ ОРГАНОВ ПО
ОХРАНЕ ЗЕМЕЛЬ
Проведен анализ изменений и дополнений к Земельному кодексу Украины, другим нормативным актам, регулирующим отношения в сфере использования и охраны земель. Рассмотрены меры воздействия, применяемые к нарушителям земельного законодательства в соответствии с КУпАП и УК Украины.
Ключевые слова: нарушение земельного законодательства, проект землеустройства.
Изменения общественных отношений, происходящих на современном этапе создания государства, дают основания для определения фундаментально новых целей и принципов организации функционирования государственного аппарата по осуществлению контроля и надзора в государственном управлении и в обществе в целом. При решении задач, возложенных на контрольно -надзорные органы, возникает много проблем, связанных с исполнением ими своих обязанностей. Одним из направлений контроля является надзор за состоянием дел, существующих в сфере земельных правоотношений. Несмотря на достаточно разветвленную систему контролирующих органов и значительное количество нормативных актов, регулирующих порядок отслеживания дел в этой области, назвать такой контроль эффективным нельзя. Главным препятствием на пути оптимизации надзора за соблюдением правил землепользования, по нашему мнению, является несовершенное законодательство - как регулирующее вопросы охраны земель, так устанавливающее полномочия контролирующих органов.
Проблемы охраны и контроля земель, применения земельного законодательства в сфере реализации прав на землю исследовались такими учеными, как Ц. В. Бычкова, П. Ф. Кулинич, В. В. Носик, А. А. Погребной, В. И. Семчик, Н. И. Титова, С. И. Хомяченко, Ю. С. Шемшученко, В. В. Янчук и др. Однако вне поля зрения ученых остается сеть нерешенных проблем законодательного урегулирования земельных правоотношений.
Без организации и осуществления контроля и надзора осложняется эффективная деятельность государственного аппарата других государственных и негосударственных структур, поскольку любое решение в государственном управлении завершается контролем за его исполнением, иначе оно не будет иметь смысла. Пробелы в законодательстве, регламентирующем контрольные и надзорные полномочия соответствующих органов, его противоречивость порождают недостатки в их деятельности, а иногда и прямые злоупотребления со стороны должностных лиц этих структур [2, с. 3, 4].
Такая ситуация сложилась и относительно контроля в области охраны земель. Для разрешения назревших вопросов необходим комплексный подход с одновременным совершенствованием форм и методов контрольно-надзорной деятельности всех государственных и негосударственных органов, на которые возложены функции по обеспечению законности и дисциплины при использовании земель. Считаем, что первоочередными задачами должны быть: (а) совершенствование законодательства, которое регламентирует деятельность контрольно-надзорных органов в области земельных правоотношений; (б) оптимизация взаимодействия органов контрольно-надзорных с правоохранительными и прокуратурой.
Именно наличие таких проблем и пробелов в национальном законодательстве и стала основанием для написания этой статьи. Цель данной публикации - попытка осветить указанные проблемы, возникающие при осуществлении контрольно-надзорных функций контролирующими органами в сфере земельных правоотношений, а также очертить главные вопросы, связанные с применением мер реагирования на факты выявленных правонарушений. Статья может вызвать интерес как у специалистов правоохранительных и контрольно-надзорных органов, так и ученых-юристов, а также студентов юридических вузов, которые смогут ознакомиться с формами и способами контроля за использованием и охраной земель, мерами, при осуществлении которых применяются картографические материалы земельных участков, составляются документы, где фиксируются результаты проверок, а также с существующими административными мерами воздействия на нарушителей земельного законодательства.
Конституция Украины признает землю основным национальным богатством, находящимся под особой охраной государства. Эта охрана обеспечивается деятельностью соответствующих органов, призванных стоять на страже рационального и эффективного использования природных ресурсов. Вот почему каждый орган исполнительной власти, их должностные лица в пределах своей компетенции обязаны
строго соблюдать законодательство, закрепляющее правила землепользования. Для обеспечения выполнения требований этого законодательства необходим как внутренний, так и внешний контроль.
Одним из самых важных способов охраны земли является неуклонный надзор за ее использованием, обращением и соблюдением природоохранного законодательства. Эти вопросы частично упорядочены Земельным кодексом Украины, Законами Украины «О государственном контроле за использованием и охраной земель» [1; 2003. - № 39. - Ст. 350], «О землеустройстве» [1; 2003. - № 36. - Ст. 282], а также рядом других нормативных актов (в том числе и подзаконных). Но они не решают всех вопросов, возникающих в этой сфере. И проблемы не только концептуальные. Подавляющее их количество - это вопросы так называемого прикладного характера, не позволяющие должным образом решать ежедневные проблемы людей, юридических лиц, сдерживающие развитие аграрного сектора и экономики государства в целом. На первый взгляд они являются второстепенными, но ведь именно для их разрешения и работают соответствующие государственные структуры.
В качестве примера приведем одно из требований, содержащееся в действующем законодательстве, но которое мешает эффективной работе землеустроительных органов. Оно касается проведения точных обмеров и фиксации площади земельных участков, в отношении которых проводятся проверки. Результаты последних в дальнейшем могут быть основанием для расчета размера вреда, причиненного вследствие самовольного занятия земельных участков, используемых не по целевому назначению, или при снятии грунтового покрова (плодородного слоя почвы) без специального разрешения. В контрольно-надзорных органов не хватает полномочий при предоставлении разрешения на геодезические работы, а потому они не в состоянии самостоятельно устанавливать и размеры причиненного ущерба. По нашему убеждению, необходимо решить вопрос о возможности закрепления на законодательном уровне права контрольнонадзорных органов привлекать к контрольной деятельности (в форме обмеров) субъектов хозяйствования, имеющих соответствующую лицензию на выполнение геодезических работ. Сегодня такого права у этих органов нет.
Нередки и случаи, когда различные контрольно-надзорные органы выполняют одинаковые функции с применением идентичных мер воздействия в отношении одних и тех же субъектов, что свидетельствует о существовании пробелов в организационно-правовом обеспечении контроля. Считаем совершенствованию законодательства по контролю и охране земли могли бы способствовать его стандартизация и систематизация. Важным направлением упорядочения законодательства является устранение дублирования в правовом секторе контроля указанных органов, четкое разграничение форм и направлений в смежных сферах, образование и юридическое закрепление отдельной системы нормативно-правовых актов, направленных на разрешение различных противоречий, периодически возникающих в процессе управленческой деятельности в сфере землепользования.
Закон Украины "О государственном контроле за использованием и охраной земель" является одним из важнейших актов высшей юридической силы, регулирующих земельные правоотношения. Именно он определяет функции и формы контрольно-надзорной деятельности специально уполномоченного органа исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов относительно государственного контроля за использованием и охраной земель. Согласно ст. 6 указанного Закона существуют такие формы контроля: (1) соблюдение органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами требований земельного законодательства Украины и установленного порядка приобретения и реализации права на землю; (2) выполнение требований по использованию земельных участков по целевому назначению; (3) соблюдение требований земельного законодательства в процессе заключения гражданско-правовых соглашений, передачи в собственность, предоставления в пользование (в том числе в аренду), изъятия (выкупа) земельных участков; (4) ведение государственного учета и регистрации земель, достоверности информации о земельных участках и их использовании; (5) размещение, проектирование, строительство и ввод в действие объектов, которые отрицательно влияют или могут повлиять на состояние земель; (6) выполнение комплекса необходимых мер защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания; (7) соблюдение сроков своевременного возврата временно занятых земельных участков и обязательного выполнения мероприятий по приведению их в состояние, пригодное для использования по назначению; (8) участие в разработке нормативно-правовых актов по вопросам государственного контроля за использованием и охраной земель; (9) воплощение в соответствии с Законом мер относительно возвращения самовольно занятых земельных участков их владельцам или пользователям; (10) решение других вопросов в соответствии с Законом и др.
Задачи, поставленные государством перед надзорными органами в области контроля за использованием и охраной земель, соответствуют таким общим принципам, как законность, беспристрастность, гласность, объективность и др. В то же время только лишь их наличие не является достаточными условиями для достижения эффективности результата контрольной деятельности. Важным здесь является строгое соблюдение последовательности выполнения процедурных действий контрольно -надзорными органами. С нашей точки зрения, такие процедуры должны осуществляться обязательно с учетом требований Закона Украины "Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности" [1; 2007. - № 29. - Ст. 389].
На эффективность контроля в исследуемой нами области положительно влияет участие в нем органов, направление надзорной деятельности которых в целом совпадает с принципами и задачами других контролирующих органов относительно землепользования. Для повышения эффективности такого сотрудничества издан приказ от 10 марта 2010 г., № 225/15 «Об утверждении Порядка взаимодействия Государственного комитета Украины по земельным ресурсам, его территориальных органов и органов прокуратуры по вопросам защиты интересов государства в сфере регулирования земельных отношений» (зарегистрирован в Министерстве юстиции Украины 26 мая 2010 г., № 346) [3].
С нашей точки зрения, усилить дисциплину и усовершенствовать процедуру контроля в рассматриваемой сфере смогло бы принятие нормативно-правового акта под названием «Порядок планирования и проведения проверок по вопросам осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель». В нем следует четко определить: (а) методы контрольной деятельности; (б) виды проверок (плановые, внеплановые, оперативные); (в) порядок, сущность и основания каждого из существующих видов проверок; (г) процедуру проведения последних и правила оформления документов по результатам проверок и т.д. Отдельным разделом уместно обозначить роль органов прокуратуры в осуществлении контроля в сфере земельных правоотношений, а также вопросы применения мер административного воздействия к нарушителям земельного законодательства.
Как представляется, такие предложения найдут поддержку ученых и практиков. Без четко установленной формы деятельности прокуратуры и контролирующих органов значительное количество нарушений продолжает свое существование, а может быть, и распространение. В этом процессе очень важно не ослабить роль прокуратуры, поскольку известно, что ни один из контролирующих органов (в отличие от прокуратуры) не обладает должными полномочиями на отслеживание состояния соблюдения законности и дисциплины аппаратом государственного управления в целом. Лишение прокуратуры права осуществлять общий надзор приведет к еще большей децентрализации контрольно-надзорной деятельности, к снижению его эффективности в Украине.
Изложенные предложения будут способствовать повышению роли контрольно-надзорных органов в проведении государственной политики в отношении надзора (контроля) в сфере земельных правоотношений, а также совершенствованию законодательства по привлечению к ответственности нарушителей земельного законодательства.
Список литературы: 1. Відомості Верховної Ради України. 2. Гаращук В. М. Теоретико-правові проблеми контролю та нагляду у державному управлінні [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http://mydisser.com/ en/catalog/view. 3. Про затвердження Порядку взаємодії Державного комітету України із земельних ресурсів і його територіальних органів та органів прокуратури з питань захисту інтересів держави у сфері регулювання земельних відносин спільний наказ Держ. комітету України із зем. ресурсів та Ген. прокуратури України від 10.03.2010р., № 225/15 [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.
ДЕЯКІ ПИТАННЯ ДІЯЛЬНОСТІ КОНТРОЛЬНО-НАГЛЯДОВИХ ОРГАНІВ З ОХОРОНИ ЗЕМЕЛЬ
Ремінний В. І.
Проведено аналіз змін і доповнень до Земельного кодексу України, інших нормативних актів, що регулюють відносини у сфері використання й охорони земель. Розглянуті заходи впливу, що застосовуються до порушників земельного законодавства, відповідно до КУпАП та КК України.
Ключові слова: порушення земельного законодавства, проект землеустрою.
SOME OF THE ISSUES OF CONTROL AND MONITORING BODIES FOR THE PROTECTION OF
LAND
Reminnyi V. I.
The analysis of changes and additions is conducted in ZKU and other normative legislative acts, and also and the measures of application to the violators of the landed legislation of measures of influencing are considered accordingly KUpAP and KK of Ukraine.
Key words: violation of the landed legislation, project of organization of the use of land.
Поступила в редакцию 04.01.2012 г.
