CC BY
87
УДК 342.9:349.415(477)
В.І. Ремінний,
здобувач при кафедрі адміністративного права Національний університет «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого», м. Харків
ДЕЯКІ ПИТАННЯ ДІЯЛЬНОСТІ КОНТРОЛЬНО-НАГЛЯДОВИХ ОРГАНІВ З ОХОРОНИ ЗЕМЕЛЬ
Проведено аналіз змін і доповнень до Земельного кодексу України, інших нормативних актів, що регулюють відносини у сфері використання й охорони земель. Розглянуті заходи впливу, що застосовуються до порушників земельного законодавства, відповідно до КУпАП та КК України.
Ключові слова: порушення земельного законодавства, проект землеустрою.
Зміни суспільних відносин, що відбуваються на сучасному етапі державотворення, дають підстави для визначення фундаментально нових цілей і принципів організації функціонування державного апарату щодо здійснення контролю й нагляду в державному управлінні й у суспільстві в цілому. При вирішенні завдань, покладених на контрольно-наглядові органи, виникає багато проблем, пов’язаних з виконанням ними своїх обов’язків. Одним із напрямків контролю є нагляд за станом справ, існуючим у сфері земельних правовідносин. Незважаючи на достатньо розгалужену систему контролюючих органів і значну кількість нормативних актів, що регулюють порядок відслідковування справ в цій царині, назвати такий контроль ефективним не можна. Головною перешкодою на шляху оптимізації нагляду за дотриманням правил землекористування, на нашу думку, є недосконале законодавство - як те, що регулює питання охорони земель, так і те, що встановлює повноваження контролюючих органів.
Проблеми охорони та контролю земель, застосування земельного законодавства в галузі реалізації прав на землю, досліджувались такими вченими як Ц. В. Бичкова, П. Ф. Кулинич, В. В. Носік, О. О. Погрібний, В. І. Семчик, Н. І. Титова, С. І.Хом’яченко, Ю. С. Шемшученко, В. В. Янчук та ін. Однак поза увагою вчених залишається низка невирішених проблем законодавчого врегулювання земельних правовідносин.
Без організації і здійснення контролю й нагляду ускладнюється ефективна робота державного апарату, інших державних і недержавних структур, оскільки будь-яке рішення в державному управлінні завершується контролем за його виконанням, бо інакше воно не матиме сенсу. Прогалини в законодавстві, що регламентує контрольні й наглядові повноваження відповідних органів, його суперечливість, породжують недоліки в їх діяльності, а іноді й прямі зловживання з боку посадових осіб цих структур [2; с. 3, 4].
Така ситуація склалася й щодо контролю у сфері охорони земель. До вирішення назрілих питань необхідний комплексний підхід з одночасним удосконаленням форм і методів контрольно-наглядової діяльності всіх державних і недержавних органів, на які покладені функції із забезпечення законності й дисципліни при використанні землі. Вважаємо, що першочерговими завданнями мають бути: (а) вдосконалення законодавства, впорядковує діяльність контрольно-наглядових органів у царині земельних правовідносин, і (б) оптимізація взаємодії органів контрольно-наглядових із правоохоронними та прокуратурою.
Саме наявність таких проблем і прогалин у національному законодавстві і стала підставою до написання цієї статті.
Мета даної публікації - спроба висвітлити існуючі негаразди, що виникають при здійсненні контрольно-наглядових функцій контролюючими органами у галузі земельних правовідносин, а також окреслити головні питання, пов’язані із застосуванням заходів реагування на факти виявлених правопорушень. Стаття може викликати інтерес як серед фахівців правоохоронних і контрольно-наглядових органів, так і науковців-правників і студентів юридичних вузів, які матимуть змогу ознайомитися з формами і способами контролю за використанням та охороною земель, заходами, при здійсненні яких застосовуються картографічні матеріали земельних ділянок, складаються документи, де фіксуються результати перевірок, а також з існуючими адміністративними заходами впливу на порушників земельного законодавства.
Конституція України визнає землю основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Ця охорона забезпечується діяльністю відповідних органів, покликаних стояти на сторожі раціонального й ефективного використання природних ресурсів. Ось чому кожен орган виконавчої влади, його посадові особи в межах своєї компетенції зобов’язані суворо дотримуватися законодавства, яке
закріплює правила землекористування. Для забезпечення виконання вимог цього законодавства здійснюється як внутрішній, так і зовнішній контроль.
Одним з най важливіших способів охорони землі є неухильний нагляд за її використанням, обігом та дотриманням природоохоронного законодавства. Ці питання частково впорядковані Земельним кодексом України, Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» [1; 2003. - № 39. - Ст. 350], «Про землеустрій» [1; 2003. - № 36. - Ст. 282], а також низкою інших нормативних актів (у тому числі й підзаконних). Але вони не вирішують усіх питань, що виникають у цій сфері. І проблеми не тільки концептуальні. Переважна їх кількість - це питання так званого прикладного характеру, які не дозволяють належним чином вирішувати щоденні проблеми людей, юридичних осіб, стримують розвиток аграрного сектора й економіки держави в цілому. На перший погляд вони є другорядними, але ж саме для їх розв’язання і працюють відповідні державні структури.
За приклад наведемо одну з вимог, що міститься в чинному законодавстві, але заважає ефективній роботі землевпорядному органу. Це вимога до проведення точних обмірів і фіксування площі земельних ділянок, стосовно яких проводяться перевірки. Результати останніх у подальшому можуть бути підставою для розрахунку розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, що використовуються не за цільовим призначенням, або при знятті ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу. У контрольно-наглядових органів бракує повноважень щодо надання дозволу на геодезичні роботи, а тому вони не в змозі самостійно встановлювати й розміри заподіяної шкоди. На наше переконання, необхідно вирішити питання стосовно можливості закріплення на законодавчому рівні права контрольно-наглядових органів залучати до контрольної діяльності (у формі обмірів) суб’єктів господарювання, які мають відповідну ліцензію на виконання геодезичних робіт. Сьогодні такого права у цих органів немає.
Непоодинокі й випадки, коли різні контрольно-наглядові органи виконують однакові функції із застосуванням ідентичних заходів впливу щодо одних і тих же суб’єктів господарювання, що свідчить про існування прогалин в організаційно-правовому забезпеченні контролю. Вважаємо, що вдосконаленню законодавства з контролю й охорони землі могли б сприяти його стандартизація й систематизація. Важливим напрямком упорядкування законодавства є усунення дублювання у правовому секторі контролю зазначених органів, його чітке розмежування форм і напрямків у суміжних сферах, утворення і юридичне закріплення окремої системи нормативно-правових актів, спрямованих на розв’язання різноманітних протиріч, що періодично виникають у процесі управлінської діяльності в царині землекористування.
Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" є одним із найважливіших актів вищої юридичної сили, що регулюють земельні правовідносини. Саме він визначає функції й форми контрольно-наглядової діяльності спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель. Відповідно до ст. 6 зазначеного Закону існують такі форми контролю: (1) додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України і встановленого порядку набуття й реалізації права на землю; (2) виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; (3) дотримання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання в користування (в тому числі в оренду), вилучення (викупу) земельних ділянок; (4) ведіння державного обліку й реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання; (5) розміщення, проектування, будівництво та введення в дію об'єктів, що негативно впливають або можуть вплинути на стан земель; (6) вжиття комплексу необхідних заходів захисту земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування; (7) дотримання строків своєчасного повернення тимчасово зайнятих земельних ділянок та обов'язкового виконання заходів з приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням; (8) участь у розробці нормативно-правових актів з питань державного контролю за використанням та охороною земель; (9) втілення в життя відповідно до закону заходів стосовно повернення самовільно зайнятих земельних ділянок їх власникам або користувачам; (10) вирішення інших питань відповідно до закону та ін.
Завдання, поставлені державою перед наглядовими органами в царині контролю за використанням та охороною земель, відповідають таким загальним принципам, як законність, неупередженість, гласність, об’єктивність та ін. У той же час лише їх наявність наявність не є достатніми умовами для досягнення ефективності результату контрольної діяльності. Важливими тут є суворе дотримання послідовності виконання процедурних дій контрольно-наглядових органів. З нашого погляду, такі процедури повинні здійснюватися обов’язково з урахуванням вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" [1; 2007. - №29. - Ст. 389].
На ефективність контролю в досліджуваній нами царині позитивно впливає участь у ньому органів прокуратури, напрямки наглядової діяльності якої в цілому збігаються з принципами й завданнями інших контролюючих органів щодо землекористування. Для підвищення ефективності такої співпраці видано наказ від 10 березня 2010р., № 225/15 «Про затвердження Порядку взаємодії Державного комітету України із земельних ресурсів і його територіальних органів та органів прокуратури з питань захисту інтересів держави
у сфері регулювання земельних відносин» (зареєстрований у Міністерстві юстиції України 26 травня 2010 р., № 346) [3].
З нашої точки зору, посилити дисципліну й удосконалити процедуру контролю в розглядуваній царині зміг би допомогти нормативно-правовий акт під умовною назвою «Порядок планування і проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель». У ньому слід чітко визначити: (а) методи контрольної діяльності; (б) види перевірок (планові, позапланові, оперативні); (в) порядок, сутність і підстави кожного з існуючих видів перевірок; (г) процедуру проведення останніх і правила оформлення документів за результатами перевірок, тощо. Окремим розділом доречно окреслити роль органів прокуратури у здійсненні контролю у сфері земельних правовідносин, а також питання застосування заходів адміністративного впливу до порушників земельного законодавства.
Думається, такі пропозиції знайдуть підтримку науковців, і практиків. Без чітко встановленої форми діяльності прокуратури й контролюючих органів значна кількість порушень продовжить своє існування, а то, можливо, й поширюватиметься. У цьому процесі дуже важливо не послабити роль прокуратури, оскільки відомо, що жоден з контролюючих органів (на відміну від прокуратури) не володіє належними повноваженнями на відслідковування стану дотримання законності й дисципліни апаратом державного управління в цілому. Позбавлення прокуратури права здійснювати загальний нагляд призведе до ще більшої децентралізації контрольно-наглядової діяльності, до зниження його ефективності в Україні.
Викладені пропозиції сприятимуть підвищенню ролі контрольно-наглядових органів у проведенні державної політики стосовно нагляду (контролю) у сфері земельних правовідносин і вдосконаленню законодавства щодо притягнення до відповідальності порушників земельного законодавства.
Список літератури: 1. Відомості Верховної Ради України. 2. Гаращук В. М. Теоретико-правові проблеми контролю та нагляду у державному управлінні [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http://mydisser.com/ Єп/с&іі&ІОЦ/уІ ЄМ. 3. Про затвердження Порядку взаємодії Державного комітету України із земельних ресурсів і його територіальних органів та органів прокуратури з питань захисту інтересів держави у сфері регулювання земельних відносин спільний наказ Держ. комітету України із зем. ресурсів та Г ен. прокуратури
України від 10.03.2010р., № 225/15 [Електрон. ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.rada.goy.ua/cgi-bin/laws/main.
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНЫХ ОРГАНОВ ПО ОХРАНЕ ЗЕМЕЛЬ
Реминный В.И.
Проведен анализ изменений и дополнений в Земельный кодекс Украины, иных нормативных актов, регулирующих отношения в сфере использования и охраны земель. Рассмотрены меры воздействия, применяемые к нарушителям земельного законодательства в соответствии с КУпАП и УК Украины.
Ключевые слова: нарушение земельного законодательства, проект землеустройства.
SOME OF THE ISSUES OF CONTROL AND MONITORING BODIES FOR THE PROTECTION OF LAND
Reminnyi V.I
The analysis of changes and additions is conducted in ZKU and other normative legislative acts, and also and the measures of application to the violators of the landed legislation of measures of influencing are considered accordingly KUpAP and KK of Ukraine.
Key words: violation of the landed legislation, project of organization of the use of land.
Надійшла до редакції 04.01.2012р.
