CC BY
23НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОЦЕДУРЫ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
БАЛАШОВ Евгений Владимирович,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры правоведения
ФГБОУ ВО «Российский государственный аграрный университет - МСХА имени К.А. Тимирязева». E-mail: trednikova@yandex.ru
Краткая аннотация: Статья посвящена развитию земельного законодательства в области оборота земель сельскохозяйственного назначения, в частности изъятию земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации, совершенствованию правового регулирования отношений в данной сфере. Проведен анализ механизма изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. Сделаны теоретические выводы о возможности и целесообразности изменения механизма изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. Даны практические рекомендации по совершенствованию земельного законодательства.
Abstract: The article is devoted to the development of land legislation in the field of agricultural land circulation, in particular the removal of land from agricultural land when not used for its intended purpose or used in violation of the legislation of the Russian Federation, to improve the legal regulation of relations in this area. The analysis of the mechanism of withdrawal of land from agricultural land. Theoretical conclusions are made about the possibility and expediency of changing the mechanism for withdrawing land from agricultural land. Practical recommendations for improving land legislation are given.
Ключевые слова: Земли сельскохозяйственного назначения, изъятие земельных участков, земельная доля, владение, пользование.
Keywords: Agricultural land, land acquisition, land share, ownership, use.
Земли сельскохозяйственного назначения являются важной составляющей продовольственной безопасности государства. Земельная политика РФ включает различные направления совершенствования земельного законодательства, в том числе в области оборота земель сельскохозяйственного назначения. В частности «Основами государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 годы» [1] предусмотрено установление мер по стимулированию вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых сельскохозяйственных земель для сельскохозяйственного производства. Президент РФ в своих официальных заявлениях также обращает внимание на необходимость использования сельскохозяйственных земель, находящихся в «руках нерадивых владельцев».
Процедура вовлечения в использование земельных участков сельскохозяйственного назначения предусмотрена ст. 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [2]. Этой нормой предусмотрен механизм изъятия земельных участков сельскохозяйственного назначения, которые по целевому назначению не используются или используются с нарушением законодательства Российской Федерации.
В целом анализируя эту норму, можно сделать вывод, что она достаточно прогрессивна и отражает современные политические и экономические тенденции. Однако сам механизм изъятия имеет, на наш взгляд, некоторые недостатки, устранение которых крайне необходимо для эффективного применения правил ст.6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
В частности вызывает сомнение возможность эффективного применения п.3 ст.6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Данный пункт указывает на возможность принудительного изъятия у его собственника земельного участка сельскохозяйственного назначения, если такой земельный участок не используется для ведения сельского хозяйства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности. При этом такое изъятие может быть осуществлено только по истечении трех и более лет подряд с момента выявления в рамках государственного земельного надзора факта неиспользования. В данном случае, следует согласиться с мнением В.В. Устюковой [3, с. 157], которая говорит о том, что п.3 ст.6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» не согласован с правилами ст. 45-47 Земельного ко-
декса РФ [4], ст. 284 Гражданского кодекса РФ [5], в которых в качестве юридического факта для принудительного изъятия устанавливается только трехгодичный срок. Более того, она отмечает и то, что данное правило не согласуется и со ст.8.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях[6].
Проблема п.3 ст.6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» заключается еще и в том, что в ходе проведения проверок, органы государственного надзора и муниципального контроля, осуществляющие деятельность на территории Российской Федерации, сталкиваются с тем, что после выявления факта неиспользования земельного участка органом государственного земельного надзора и выдачи предписания об устранении нарушения, правообладатель такого участка передает свои права другому лицу путем заключения договора дарения, купли-продажи и т.п. Таким образом, орган государственного земельного надзора при внеплановой проверке исполнения предписания не может привлечь к административной ответственности бывшего правообладателя, так как предмет проверки - земельный участок перешел к другому лицу, в отношении которого у органа государственного земельного надзора предписания не было. Необходимо заново проводить проверку и выдавать предписание новому правообладателю. Такая передача прав может происходить бесконечно, препятствуя вводу в оборот неиспользуемых земель.
Учитывая проблематичность применения ст. 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Министерством сельского хозяйства РФ предложен законопроект [7] о внесении изменений и дополнений в указанную статью. В соответствии с этим документом предлагается включить в п.3 ст.6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» правило, в соответствии с которым изъятие земельного участка сельскохозяйственного назначения в судебном порядке осуществляется в случае, если в течение 3 лет, с учетом времени, необходимого для освоения участка, до момента выявления в рамках государственного земельного надзора факта неиспользования земельного участка по целевому назначению, такой земельный участок не используется для ведения сельского хозяйства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности, но не ранее чем через год с момента возникновения у такого собственника права
собственности на земельный участок. В целом законопроект направлен на сокращение сроков изъятия земельных участков, неиспользуемых по целевому назначению, за счет исключения необходимости органами государственного земельного надзора подтверждать факт неиспользования таких земельных участков в течение 3 лет с момента выявления такого факта. Только при смене собственника за ним сохраняется один год на освоение земельного участка. Таким образом, законопроект направлен на согласование нормы п. 3 ст.6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» с нормами Гражданского и Земельного кодексов и предотвращает невозможность изъятия путем отчуждения земельного участка другому лицу. Однако, на наш взгляд, есть определенные моменты, которые вызовут сложности в правоприменительной практике.
Во-первых, каким образом будет происходить доказывание срока неиспользования земельного участка сельскохозяйственного назнчения.
Признаки неиспользования земельных участков по целевому назначению установлены постановлением Правительством РФ от 23.04.2012 г. № 369 [8]. В соответствии с этим документом земельный участок считается неиспользуемым, если на пашне не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы; на сенокосах не производится сенокошение; на пастбищах не производится выпас скота и т.д.
Однако выявление этих признаков не говорит о сроках неиспользования. Именно поэтому в судебной практике встречаются ошибки правоприменения [9], когда привлекают к административной ответственности по ст. 8.8. Кодекса РФ об административных правонарушениях, не имея доказательств 3-х годичного срока неиспользования земельного участка, ссылаясь исключительно на признаки неиспользования. Возможно, как вариант решения этого вопроса, целесообразно включить в проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (в части совершенствования процедуры изъятия неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения)» положение о том, что 3-х годичный срок неиспользования земельного участка может быть доказан, в том числе, неоднократными фактами привлечения к административной ответственности по ст. 8.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях (невыполнение установленных требований и
обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель).
Во-вторых, в обозначенном выше законопроекте указывается о возможности изъятия земельного участка не ранее чем через один год с момента возникновения у такого собственника права собственности на земельный участок. Таким образом, предлагается возможность изъятия земельного участка через год после возникновения права собственности. С точки зрения действия принципа сохранения целевого использования земельного участка, данное положение не вызывает никаких сомнений, однако насколько правомерно применения меры принудительного изъятия земельного участка в отношении собственника по истечению года. Если предыдущий собственник не использовал земельный участок, то это непосредственно его вина. Почему же его виновность «переходит» на следующего собственника. На наш взгляд, данное положение законопроекта необходимо скорректировать, т.к. оно не обосновано ограничивает конституционные права частного собственника. Например, можно оставить годичный срок при условии, что приобретатель заведомо знал о том, что предыдущий собственник привлекался к административной ответственности по ст. 8.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях и что существует потенциальная угроза принудительного изъятия земельного участка. Предусмотреть обязательное включение информации о привлечении к административной ответственности по ст. 8.7, 8.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях в ЕГРН.
К сожалению, в законопроекте, не предлагается решение вопроса о неиспользовании части земельного участка. В качестве одного из возможных вариантов, можно было бы предусмотреть возможность изъятия земельного участка у собственника, который в течение трех лет привлекался к ответственности по ст.8.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях за невыполнение требований и обязательных мероприятий в отношении части земельного участка. В данном случае п.2 ст.8.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях сформулирован таким образом, что его применение возможно как в отношении земельного участка, так и в отношении части земельного участка.
На наш взгляд, изменения в процедуре изъятия неиспользуемых земельных участков должны осуществляться в соответствии с законопроектом. Однако если законодатель не согласиться с такими изменениями, то в качестве меры совершенствования механизма принудительного изъятия земельных участков можно предложить сделки с земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, совершенные до устранения требований предписания органа государственного земельного надзора об устранении нарушений земельного законодательства, либо до признания такого предписания недействительным на основании решения суда, считать ничтожными. Данное положение позволит устранить проблему ухода от принудительного изъятия земельного участка собственником путем отчуждения его другому лицу. Более того, следовало бы внести изменения в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [10], Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» [11] в части необходимости подачи заявления органом государственного земельного надзора о невозможности государственной регистрации перехода, прекращения, ограничения прав на земельный участок или обременения земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, в случае вынесения предписания об устранении выявленных нарушений земельного законодательства.
При осуществлении государственного земельного надзора достаточно часто возникает проблема, связанная с неиспользуемыми земельными участками сельскохозяйственного назначения, которые находятся в общей долевой собственности граждан. Провести проверку в отношении нескольких сотен граждан, а тем более привлечь их к административной ответственности практически невозможно. Еще более усугубляет ситуацию трудоемкость процедуры, выбытие хотя бы одного из участников долевой собственности из состава правообладателей земельного участка (смерть, отказ от доли). В большинстве случаев органы государственного земельного надзора стараются «обходить стороной» неиспользуемые земельные участки, находящиеся в общей долевой собственности.
С точки зрения упрощения процедуры изъятия земельных участков, находящихся в общей долевой собственности, хотелось бы обратить внимание на использование такого механизма, при решении общих вопросов, как лицо, уполномоченное от имени участников долевой собственности действовать без доверенности и общее собрание участников долевой собственности.
В соответствии с п.3 ст.14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» лицо, уполномоченное действовать без доверенности от имени участников долевой собственности, помимо прочего, заключает договор аренды земельного участка, соглашение о сервитуте, соглашение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Сами же вопросы о необходимости заключения, указанных выше, договоров и соглашений решаются общим собранием участников долевой собственности.
На наш взгляд, было бы правильно преду-
Библиография:
смотреть в качестве полномочия общего собрания возможность наделения уполномоченного общим собранием лица на возможность представлять интересы собственников в административном производстве.
Учитывая изложенное, было бы целесообразно дополнить ст.14 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» нормой, позволяющей наделить лицо, уполномоченное от имени участников долевой собственности без доверенности участвовать в отношениях связанных с проведением государственного земельного надзора, муниципального земельного контроля и отношениях по привлечению к административной ответственности. Наделить такое лицо правом подписи документов, от имени участников долевой собственности на земли сельскохозяйственного назначения, связанных с проведением государственного земельного надзора, муниципального земельного контроля, а также документов, связанных с административным производством.
4.
5.
10.
11.
Распоряжение Правительства РФ от 03.03.2012 № 297-р (ред. от 28.08.2014) «Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2020 годы».
Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // СЗ РФ. 2002. № 30, ст. 3018
Устюкова В.В. Проблемы применения нового порядка изъятия земельных участков сельскохозяйственного назначения в связи с их неиспользованием // Вестник Саратовской государственной юридической академии - №5 (122). 2016. - С. 156 - 158. Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (ред. от 02.08.2019) // СЗ РФ. 2001. №44, ст. 4147.
Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. №51-ФЗ (ред. от 18.07.2019) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 32, ст. 3301.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 20 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 02.12.2019) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч.1), ст.1.
Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (в части совершенствования процедуры изъятия неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения)» (подготовлен Минсель-хозом России, Ю проекта 02/04/08-19/00094052) [Электронный ресурс]: // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс». Постановлением Правительством РФ от 23.04.2012 г. № 369 «О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. №18, ст.2230.
Апелляционное определение Челябинского областного суда от 19.02.2018 по делу № 11-2474/2018 [Электронный ресурс]: // Доступ из справочно-правовой системы «Консультант плюс».
Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ред. от 02.08.2019) // СЗ РФ. 2008. №52 (ч.1), ст. 6249. Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (ред. от 02.08.2019) // СЗ РФ. 2015. №29 (ч.1), ст. 4344.
