CC BY
17Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОДТВЕРЖДЕНИЯ НЕИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА ИЗ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ ПРИ ЕГО ИЗЪЯТИИ
ЗЕМЛЯКОВА Галина Леонидовна,
доктор юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук (ИГП РАН). E-mail: ecolaw@igpran.ru
Данная работа выполнена при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс».
Краткая аннотация: в статье проведен ретроспективный анализ норм законодательства, регулирующих изъятие земельных участков сельскохозяйственного назначения в связи с их неиспользованием. Сделан вывод о том, что периодическое внесение изменений и дополнений в законодательство, регулирующее процедуру изъятия указанных земельных участков, кардинально не решает задачу вовлечения земель в сельскохозяйственный оборот. Для развития использования и оборота земель сельскохозяйственного назначения необходимо принятие со стороны государства комплексных мер, направленных на поддержку сельхозтоваропроизводителей.
АЬвЬгаои the article provides a retrospective analysis of the legal norms governing the withdrawal of agricultural land in connection with their non-use. It is concluded that the periodic introduction of amendments and additions to the legislation governing the procedure for withdrawing these land plots does not fundamentally solve the problem of involving land in agricultural circulation. To develop the use and turnover of agricultural land, it is necessary for the state to take comprehensive measures aimed at supporting agricultural producers.
Ключевые слова: земельный участок, земли сельскохозяйственного назначения, неиспользование по целевому назначению, изъятие.
Key words: land plot, agricultural land, non-use for its intended purpose, withdrawal.
Статистические данные, приводимые в ежегодных докладах Минсельхоза России о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации, показывают, что количество неиспользуемых земель по-прежнему велико. В период с 2010 года по 2017 год сокращение площади сельскохозяйственных земель составило 16,8 млн. га, то есть более чем 4 % [1, 18].
Несмотря на происходящее год от года снижение числа контрольно-надзорных мероприятий,
осуществляемых Россельхознадзором, и проконтро-
1
лированной площади , количество выявленных административных правонарушений, связанных с неиспользованием земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения не уменьшается.
Наличие обширных площадей неиспользуемых сельскохозяйственных земель представляет собой серьезное препятствие для дальнейшего развития сельского хозяйства в России. Такие угодья постепенно теряют качества, необходимые для сельскохозяйственного производства [2, 21].
В целях вовлечения в оборот неиспользуе-
1 Согласно Докладу о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2017 году количество контрольно-надзорных мероприятий снизилось по сравнению с 2016 годом на 12 %, а количество проконтролированной площади -на 37 %.
мых земель сельскохозяйственного назначения, а также совершенствования порядка изъятия земельных участков сельскохозяйственного назначения при их ненадлежащем использовании или неиспользовании по назначению неоднократно с момента принятия вносились изменения в Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее - Закон об обороте земель, Закон), а точнее в его статью 6.
Первоначальная редакция п. 3 ст. 6 Закона об обороте земель предусматривала возможность принудительного изъятия земельного участка сельскохозяйственного назначения у его собственника в судебном порядке в случае ненадлежащего использования. В вопросе определения таких случаев указанный закон содержал отсылку к Земельному кодексу РФ (далее - ЗК РФ).
Статьей 45 ЗК РФ к основаниям прекращения прав на земельный участок, предназначенный для сельскохозяйственного производства, относилось, в частности, его неиспользование в случаях, предусмотренных гражданским законодательством, в течение трех лет. Заявление о принудительном изъятии земельного участка должно было направляться в суд по правилам, установленным ЗК РФ (ст. 54) для принудительного прекращения прав на земельный уча-
сток лица, не являющегося его собственником. Однако такое заявление могло быть направлено уполномоченным органом, только если ненадлежащее использование земельного участка повлекло за собой причинение вреда окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.
Таким образом, земельное законодательство не содержало специального порядка изъятия земельного участка в связи с его неиспользованием по целевому назначению именно у собственника. Кроме того, при инициировании процедуры изъятия доказыванию подлежал вред, причиненный окружающей среде в связи с ненадлежащим использованием земельного участка.
Поэтому реализовать на практике процедуру принудительного изъятия земельного участка у собственника было затруднительно (в том числе в силу неконкретности понятия «ненадлежащее использование») [3, 20].
Во многом в связи с тем, что норма п. 3 ст. 6 Закона об обороте земель была отсылочной и не содержала «ничего самостоятельного, что отражало бы особенности оборота земель сельскохозяйственного назначения», отдельными авторами предлагалось изъять ее из текста закона [4].
Однако, по мнению О.И. Крассова, указанная норма являлась достаточно важной в связи с тем, что содержала исключение из общего правила, согласно которому земельный участок, находящийся в частной собственности и используемый с нарушением законодательства, изъять нельзя, т.к. в ст. 54 ЗК РФ установлена процедура прекращения прав на землю только в отношении лиц, не являющихся собственниками земельных участков[5, 114].
Первые изменения в ст. 6 Закона об обороте земель были внесены в 2005 году [6]. В пункте 3 данной статьи появилось указание на возможность принудительного изъятия у собственника земельного участка за его неиспользование в течение трех лет. Кроме того, теперь для обращения в суд с заявлением о принудительном изъятии участка для уполномоченного органа отпала необходимость доказывать причинение вреда окружающей среде вследствие как ненадлежащего использования, так и неиспользования земельного участка его собственником по целевому назначению. Тем не менее, Закон не содержал указания на то, каким образом должен подтверждаться факт неиспользования земельного участка, в связи с чем потенциал рассматриваемой нор-
мы оставался, по сути, нереализованным [7].
Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. № 435-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения» (далее - Закон № 435-Ф3) нормы, содержащиеся в п. 2 и 3 ст. 6 Закона об обороте земель были изменены, а сама статья дополнена п. 4 -11. Указанные нормы более подробно урегулировали случаи, в которых земельные участки сельскохозяйственного назначения подлежали изъятию, а также саму процедуру изъятия и продажи участков с публичных торгов.
Согласно п. 4 - 6 ст. 6 Закона об обороте земель (в редакции Закона № 435-ФЗ) земельный участок мог быть изъят у собственника, если он не использовался для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в течение трех и более лет подряд со дня возникновения права собственности на участок. В этот период не включался срок освоения земельного участка, который не мог превышать двух лет. Процедура изъятия инициировалась в случае, если собственник не устранил нарушение в отведенный на это срок, указанный в предписании органа государственного земельного надзора, после привлечения к административной ответственности за неиспользование земельного участка.
Определение понятия «неиспользование земельного участка сельскохозяйственных угодий» в течение долгого времени отсутствовало в федеральных нормативных актах [2, 13]. Соответствующий пробел был устранен только в 2012 году при принятии Постановления Правительства РФ от 23 апреля 2012 г. № 369 «О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации». Однако при применении данного Постановления Правительства РФ возникла проблема с доказыванием государственными земельными инспекторами фактов наличия соответствующих признаков неиспользования земельного участка (большинство из которых имеют неоднозначное определение) в течение трех лет подряд [8, 38].
Помимо этого, в числе недостатков норм, введенных Законом № 435-ФЗ в Закон об обороте
земель, указывались, в частности:
1) увеличение срока законного неиспользования участков с трех до пяти лет;
2) возможность смены собственника земельного участка в случае угрозы его изъятия через пять лет со дня возникновения права собственности или неиспользования;
3) отсутствие у органов государственной власти субъектов РФ обязанности и слабая заинтересованность участвовать в изъятии участков у частных собственников [9, 138].
Таким образом, Закон об обороте земель предоставил возможность собственнику земельного участка не использовать его на протяжении практически полных пяти лет, а к истечению пятого года формального обладания земельным участком переоформить право собственности через договор купли-продажи или дарения на кого-то из своих родственников или близких знакомых, пролонгировав таким образом на последующую (очередную) пятилетку законную возможность обладания земельным участком без его использования. Соответственно, так как отсутствовали формальные признаки нарушения норм Закона, органы государственного земельного надзора не имели возможности привлечь собственников земельных участков к ответственности за их неиспользование [10, 90].
В связи с указанными недостатками в законодательном регулировании вопросов изъятия неиспользуемых по назначению земельных участков, относящихся к землям сельскохозяйственного назначения, проблема включения их в оборот оставалась не решенной.
В своем послании Федеральному Собранию от 03 декабря 2015 г. Президент РФ, в частности, указал на то, что необходимо «ввести в оборот миллионы гектаров пашни, которые сейчас простаивают, находятся в руках крупных землевладельцев, причем заниматься сельским хозяйством многие из них не спешат» [11].
В целях вовлечения в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения был принят Федеральный закон от 03 июля 2016 г. № 354-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства
Российской Федерации». Этим законом была существенно расширена и изложена в новой редакции, действующей по сей день, ст. 6 Закона об обороте земель.
Однако, несмотря на нововведения, проблемы в толковании и реализации норм Закона об обороте земель по-прежнему остаются нерешенными.
Например, Законом (в действующей редакции) не установлен ни минимальный, ни максимальный срок освоения земельного участка сельскохозяйственного назначения. На основе анализа п. 3, 4 ст. 6 Закона можно сделать вывод о том, что срок освоения включается в трехгодичный срок, в течение которого правообладатель должен начать его использовать. А этот срок начинает течь с момента выявления в рамках государственного земельного надзора факта неиспользования земельного участка по целевому назначению.
Из норм п. 5, 6 ст. 6 Закона об обороте земель следует, что по истечении трех лет с момента привлечения собственника земельного участка к административной ответственности за его неиспользование, необходимо проведение как минимум двух проверок для того, чтобы можно было начать процедуру изъятия. То есть по итогам проведения проверки через три года орган государственного земельного надзора опять должен дать собственнику возможность устранить нарушение в течение указанного в предписании срока.
На практике же нерадивый собственник привлекается к административной ответственности и большее количество раз, прежде чем будет инициирована процедура изъятия земельного участка. Например, из материалов дела, рассмотренного Арбитражным судом Московского округа в кассационной инстанции, следует, что после первого выявления неиспользования земельного участка юридическим лицом в ноябре 2013 года, управлением Россельхоз-надзора до марта 2017 года было проведено еще пять проверок [12].
Итак, в случае неустранения правонарушения собственником земельного участка орган земельного надзора направляет материалы, подтверждающие неустранение правонарушения, в орган исполнительной власти субъекта РФ для инициирования процедуры изъятия земельного участка. Помимо этого надзорный орган подает заявление в Росре-естр о внесении в Единый государственный реестр недвижимости записи о невозможности государст-
венной регистрации перехода, прекращения, ограничения права на земельный участок или обременения земельного участка сельскохозяйственного назначения до завершения рассмотрения судом дела о его изъятии.
Закон об обороте земель также предусматривает необходимость проведения проверки органом государственного земельного надзора в отношении приобретенного новым собственником изъятого за неиспользование земельного участка по истечении одного года с момента государственной регистрации возникновения права на него (п. 16 ст. 6).
Таким образом, для лица, приобретшего земельный участок, в отношении которого сведения о его неиспользовании в надзорном органе и органе регистрации прав отсутствуют, срок освоения и начала использования участка может растянуться до бесконечности, а для лица, приобретшего неиспользуемый (т.е. за неиспользование которого предыдущий собственник был привлечен к административной ответственности) земельный участок, этот срок равен одному году.
Получается, что собственник, приобретший земельный участок, в отношении которого в уполномоченных органах нет сведений о его неиспользовании, «может» не использовать его до тех пор, пока в отношении него не будет проведена проверка органом государственного земельного надзора и не будет обнаружено нарушение требований земельного законодательства. И надо сказать, на практике существует немало неиспользуемых еще с 1990-х годов земельных участков сельскохозяйственного назначения, в отношении которых ни разу за все время их существования не были проведены контрольно-надзорные мероприятия.
Существованию такой ситуации способствует применяемый с 2015 года при проведении государственного земельного надзора риск-ориентированный подход, согласно которому по общему правилу в отношении земельных участков сельскохозяйственного назначения (низкого риска) плановые проверки вообще не проводятся [13].
В связи с несовершенством действующего механизма изъятия неиспользуемых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения Минсельхозом России подготовлен проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (в части совершенствования
процедуры изъятия неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения)» [14] (далее - Проект), который, по мнению разработчиков, позволит сократить сроки изъятия земельных участков, за счет исключения необходимости для Россельхознадзора осуществлять первую проверку, с момента проведения которой сейчас начинает течь трехлетний срок неиспользования участка. Исключение составят случаи смены собственника до момента установления факта неиспользования земельного участка.
Итак, согласно предлагаемой редакции п. 3 ст. 6 Закона об обороте земель земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения принудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае, если в течение трех лет до момента выявления в рамках государственного земельного надзора факта неиспользования земельный участок не используется для ведения сельского хозяйства, но не ранее чем через один год с момента возникновения у такого собственника права собственности на земельный участок. В Пояснительной записке к Проекту указано, что Минсельхозом России будет подготовлен проект постановления Правительства РФ, который урегулирует вопрос установления факта неиспользования земельного участка в течение трех и более лет подряд до момента осуществления проверки органом государственного земельного надзора.
Предлагаемые Проектом нормы представляют собой в некотором роде возврат к ранее действовавшей редакции Закона об обороте земель и вызывают ряд вопросов.
С одной стороны, Проектом фактически уравниваются права лиц, приобретающих неиспользуемые земельные участки сельскохозяйственного назначения на торгах при их изъятии, и лиц, приобретающих участки по сделкам у добросовестных добровольно отчуждающих их собственников. Согласно Проекту проверки надзорных органов в отношении этих лиц должны будут проводиться через год с момента возникновения прав на земельные участки.
Но с другой стороны, остается вопрос, правомерно ли привлекать к ответственности лицо за неиспользование земельного участка для ведения сельского хозяйства, если в течение этого года оно вело подготовительные работы, связанные с его освоением?
Кроме того, вопрос о едином для всех собственников сроке освоения земельных участков сель-
скохозяйственного назначения Проект оставляет не решенным.
Таким образом, на основе проведенного ретроспективного анализа норм Закона об обороте земель, а также Проекта можно сделать вывод о том, что к настоящему времени не выработана четкая концепция оптимального механизма вовлечения неиспользуемых земель в сельскохозяйственный оборот[15, 16].
Представляется, что указанная проблема является комплексной и изменением законодательства в части установления количества и периодичности проверок использования земельных участков, после проведения которых возможно применение процедуры их изъятия у недобросовестных собственников, ее не решить. Она обусловлена и природно-климатическими факторами, которые не являются одинаковыми для всех регионов России, и социально-экономическими условиями регионов, а также отсутствием системы сплошного периодического земельно-
Библиография:
1. Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2017 году. - М.: ФГБНУ «Ро-синформагротех», 2019. - 328 с.
2. Иващук И.С. Проблемы совершенствования правового регулирования использования сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2011. № 4. С. 12 - 21.
3. Липски С.А. Правовой механизм государственного регулирования рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения в современной России: особенности формирования, тенденции и перспективы // Право и экономика. 2011. № 12. С. 18 - 24.
4. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (постатейный) / под ред. А.А. Ялбулганова (комментарий к ст. 6 - Савенко Г.В.) // СПС КонсультантПлюс. 2006.
5. Крассов О.И. Право собственности на землю в странах Европы: монография. М.: Норма, Инфра-М, 2014. - 400 с.
6. Федеральный закон от 18 июля 2005 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и Федеральный закон «О землеустройстве» // СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3098.
7. Горбачев А.Н. Правовые аспекты обеспечения продовольственной безопасности: опыт Венесуэлы // Таможенное дело. 2007. № 1. // СПС «КонсультантПлюс».
8. Калинин Н.И. Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. № 12. С. 32-48.
9. Мазуров А.В., Нахратов В.В., Чуркин В.Э. Комментарий к Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (постатейный). 3-е изд., перераб. и доп. М.: Частное право, 2012. - 304 с.
10. Румянцев Ф.П., Коноплева Т.Д. Обеспечит ли новый Закон исполнение Послания Президента Российской Федерации об изъятии неиспользуемых сельскохозяйственных земель? // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. № 9. С. 89 - 94.
11. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 03 декабря 2015 г. // Российская газета. 2015. № 275. // СПС «КонсультантПлюс».
12. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 29 апреля 2019 г. № Ф05-18045/2017 по делу № А41-44710/17 // СПС «КонсультантПлюс».
13. Пункт 4(3) Положения о государственном земельном надзоре, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 02 января 2015 г. № 1 // СЗ РФ. 2015. № 2. Ст. 514.
14. Проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (в части совершенствования процедуры изъятия неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения)» (подготовлен Минсель-хозом России, ID проекта 01/05/12-18/00086427) // СПС «КонсультантПлюс».
15. Землякова Г.Л. Правовые последствия внесения в Единый государственный реестр недвижимости записи о запрете регистрационных действий в отношении неиспользуемого земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2019. № 6. С. 100 - 109.
16. Землякова Г.Л. Исчисление земельного налога за неиспользуемый земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2019. № 8. С.86 - 94.
го надзора, отсутствием доступной необходимой государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей и информации о возможности и способах ее получения, низким уровнем административных штрафов за неиспользование земельных участков сельскохозяйственного назначения.
Когда кадастровая и рыночная стоимость земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в сотни, а то и тысячи раз ниже стоимости участков, отнесенных к землям населенных пунктов, для инвесторов скупивших за бесценок земли сельскохозяйственного назначения, рассчитывающих на весьма существенную прибыль после перевода их в другую категорию, штраф в несколько десятков или даже сотен тысяч рублей не является ощутимой потерей. Решаться указанная проблема должна с позиций как публичных, так и частных интересов. Для того чтобы земельные участки использовались по назначению, собственникам должно быть выгодно вести на них сельскохозяйственное производство.
