CC BY
28
Обеспечит ли новый закон исполнение послания Президента Российской Федерации об изъятии неиспользуемых сельскохозяйственных земель?
Ф.П. Румянцев заведующий кафедрой гражданского права и процесса Нижегородского государственного архитектурно-строительного университета, профессор, доктор юридических наук (г. Нижний Новгород) Т.Д. Коноплева аспирант кафедры гражданского права и процесса Нижегородского института управления - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (г. Нижний Новгород)
Федор Полиектович Румянцев, [email protected]
На протяжении двадцати пяти лет, прошедших с момента начала проведения земельной реформы 1990-х годов, государство пытается выработать оптимальный правовой механизм по передаче сельскохозяйственных земель эффективному землепользователю. Как известно, массовая приватизация колхозных и совхозных земель не оправдала основных надежд общерыночных реформ и в итоге привела к масштабному запущению сельскохозяйственных угодий, массовому выведению их из хозяйственного оборота и превращению ранее обрабатываемых полей в зарастающие лесом и бурьяном массивы. До сих пор не разработана экономико-правовая модель землепользования, которая стимулировала бы к активному хозяйственному использованию такой категории земли как основного средства производства и способствовала бы тому, чтобы земля становилась привлекательным и надежным объектом привлечения инвестиций.
Ситуация, когда в стране за последние четверть века выбыло из хозяйственного использования около 50 миллионов гектаров сельскохозяйственных земель, и этот процесс продолжает развиваться нараста-
ющими темпами, свидетельствует о серьезных изъянах в надлежащем регулировании этой сферы реальной экономики, от положительного динамичного развития которой напрямую зависит уровень благосостояния всего населения страны.
Причины появления нового специального Федерального закона от 3 июля 2016 года № 354-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятии земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации» (далее - Закон № 354-Ф3), в силу которых масштабы забрасывания самой ценной категории земель (даже в условиях антикризисных санкций) оказались беспрецедентными для мировой практики аграрного производства, были следующими.
Первая причина, которая продолжает оставаться определяющей, - отсутствие надлежащей государственной поддержки сельского хозяйства. Разрушив существующее коллективное советское землепользование, а вместе с ним существовавший
уклад жизни на селе в начале 1990-х годов государство оставило новых субъектов землепользования наедине с новыми рыночными условиями, в которых большинство хозяйствующих субъектов разорилось, а земля, переданная в долевую собственность, в большинстве случаев оказалась никому не нужной.
Второй причиной является то, что значительная площадь сельскохозяйственных угодий не используется не в силу финансовых затруднений у их правообладателей (например на приобретение необходимой почвообрабатывающей сельскохозяйственной техники, посевного и посадочного материала, удобрений, средств защиты растений от вредителей и болезней, хранилищ, складов и иных технологических средств и оборудования), а в силу чисто спекулятивных интересов. В большинстве случаев псевдоземелепользователи выкупили за бесценок земельные паи преимущественно в пригородных хозяйствах, где земли имеют потенциально наиболее высокую коммерческую привлекательность для их последующей перепродажи либо под коттеджные застройки, либо под строительство крупных пригородных торговых комплексов, логистических центров, объездных транспортных развязок, иных дорогостоящих сооружений и коммуникаций. Именно для такой категории псевдоземлепользователей, нарушающих одно из базовых начал имущественных правоотношений - принцип добросовестности участников гражданского оборота, обогащающихся на спекуляции земельными участками из состава земель сельскохозяйственного назначения, и был разработан новый специальный закон об изъятии.
Действовавшее до принятия нового закона об изъятии законодательство давало правовую возможность «нецелевому» землепользователю на протяжении практически полных трех лет не использовать выкупленную, как правило, за бесценок у первичных собственников (бывших работников совхозов и членов колхозов) землю,
а по истечении третьего года формального правообладания земельным участком переоформить через договор купли-продажи или дарения право собственности на кого-то из своих родственников или близких знакомых, пролангировав таким образом на последующий (очередной) трехлетний период законную возможность продолжения «планово-целевого» неиспользования земельного участка. В этих условиях у надзорно-контрольных органов применить юридические санкции, побуждающие собственника земли к фактическому целевому использованию земельного участка, не было, поскольку отсутствовали формальные признаки нарушения указанного законодательного требования.
Для разработки нового закона об изъятии таких земель группой депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Госдума) был подготовлен проект федерального закона № 1007443-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и иные законодательные акты Российской Федерации», обсуждение и разработка предложений к которому активно проводились в большинстве субъектов Российской Федерации.
Состоялось такое обсуждение законопроекта и в Нижегородской области. В рабочей встрече по выработке предложений к указанному законопроекту приняли участие должностные лица областного Министерства сельского хозяйства и продовольственных ресурсов, управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее - Рос-сельхознадзор) по Нижегородской области и Республике Марий-Эл, областного Министерства инвестиций, земельных и имущественных отношений, региональной Торгово-промышленной палаты, представители регионального отделения Общероссийского народного фронта по Нижегородской области и высших учебных заведений города Нижнего Новгорода.
Рассмотрим основные положения проекта федерального закона № 1007443-6, новеллы Закона № 354-ФЗ и итоги профессионального коллективного обсуждения законодательных инициатив.
Основные законодательные нововведения
Что касается главной целевой новеллы закона, то она, по-нашему мнению, кардинально не изменила действовавшую до принятия закона регламентацию изъятия неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения. Согласно новой редакции статьи 6 Федерального закона от 24 июня 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее - Закон об обороте земель) инспекторами земельного надзора, также как в прежней редакции закона, должен быть доказан факт трехлетнего неиспользования земельного участка, также налагается административный штраф (следует отметить, что новый закон увеличил размер административного штрафа) и в случае, если земельный собственник не устранит выявленное правонарушение в срок, обозначенный административным предписанием, материалы направляются в территориальное управление (министерство или департамент) сельского хозяйства, которое и подает в двухмесячный срок с момента их поступления иск в суд с требованием о лишении права собственности на неиспользуемый земельный участок и его продаже с публичных торгов.
В нижегородском варианте законопроекта, направленного в Госдуму, предлагалось сократить срок неиспользования земельного участка, по истечении которого принимается решение о его изъятии, с трех до двух лет. При этом в целях обеспечения объективности доказательств причин факта неиспользования (техническое подтверждение неиспользования земельного участка посредством проведения различных видов специальных обследований инспектора-
ми Россельхознадзора и привлеченных в случае необходимости иных специалистов-экспертов, которые дают профессиональные заключения по результатам таких обследований) предлагалось дополнить доказательственную базу наличием либо отсутствием у земельного собственника кредитного договора на приобретение необходимой техники, сельскохозяйственного инвентаря, строительство производственных зданий, строений, помещений, а также реальное наличие необходимого производственного оборудования, рабочей силы, специалистов, необходимой технологической документации и т. д.). В этом случае обеспечивалась бы объективная достаточность правовых оснований для принятия судом решения о прекращении права собственности, поскольку добросовестный собственник, не преследующий спекулятивные цели перепродажи земельных участков, вряд ли может позволить себе не приступить к использованию земли для получения пусть даже самого минимального дохода от использования своего средства производства.
В новом законе законодатель «поставил» изъятый земельный участок на особый контроль определения его дальнейшей правовой судьбы, а именно:
1) исключил возможность осуществления собственником такого земельного участка сделки по отчуждению в период от направления материалов территориальным подразделением Россельхознадзора в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации до принятия судебного решения об изъятии земельного участка, обязав одновременно уведомлять и территориальное подразделение Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии о невозможности осуществления регистрационного действия о переходе права собственности на такой земельный участок (подп. 2 п. 6 ст. 6 Закона об обороте земель);
2) установил закрытый перечень лиц, не имеющих права участвовать в аукционе по
выкупу изъятого земельного участка. Кроме прежних собственников, правомочия которых на такие земельные участки были прекращены принудительно по решению суда, законодатель ограничил участие в торгах организаций, осуществляющих оценку таких земельных участков, работников этих организаций и, что особенно следует подчеркнуть, исключил возможность повлиять на результаты торгов посредством запрета участия в них должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также членов семей (п. 9 ст. 6 Закона об обороте земель);
3) императивно предписал обязательность проведения государственного земельного надзора у нового собственника приобретенного изъятого земельного участка по истечении одного года с момента государственной регистрации возникновения права на него (п. 16 ст. 6 Закона об обороте земель).
Дискуссионной, по нашему мнению, следует признать норму законодателя об установлении минимальной цены выкупа изъятого земельного участка (п. 14 ст. 6 Закона об обороте земель). Считаем допустимой ситуацию, когда при отсутствии покупателей на выставленный на продажу изъятый земельный участок посредством публичного предложения последний может передаваться в муниципальную или государственную собственность на безвозмездной основе. Полагаем, что это будет способствовать достижению установленных в Послании Президента Российской Федерации целей, поскольку:
1) в этом случае соблюдаются в полной мере принципы рыночных отношений (товар неоднократно продавался, но не был востребован);
2) такой законодательный подход окажет «превентивное» воздействие на иных земельных псевдособственников, побуждая их к добросовестным имущественным правоотношениям;
3) будет достигнут баланс частных и публичных интересов в сфере сельскохозяй-
ственного землепользования.
Более того, согласно законодательным нововведениям проведение оценки объектов недвижимости будет осуществляться государственными оценщиками.
Вызывает сомнение и позиция разработчиков закона об установлении предельной стоимости работ по культуртехнической мелиорации, необходимость проведения которых была выявлена при обследовании изымаемого земельного участка.
Во-первых, если законодатель в пункте 10 статьи 6 Закона об обороте земель установил, что начальная цена изымаемого земельного участка определяется по рыночной стоимости, а при ее отсутствии - по кадастровой, то это само по себе исключает необходимость включения в закон каких-либо дополнений, касающихся выявленных результатов проведения оценок.
Во-вторых, не во всех случаях установленное в пункте 11 статьи 6 Закона об обороте земель ограничение в предельной стоимости проведения культуртехнической мелиорации будет оправданным.
Заслуживает одобрения дополнение в статью 78 Земельного кодекса Российской Федерации пункта четвертого о запрете использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на расстоянии не более 30 километров от границ сельских населенных пунктов для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства. Эта новелла, безусловно, понизит спекулятивные интересы собственников неиспользуемых земельных участков и превентивно поставит барьер для приобретения таких земель для указанных целей вновь.
В нижегородском варианте, подготовленном по результатам коллективного обсуждения профессиональным сообществом законопроекта, направленного в Госдуму, содержалось предложение распространить нововведение о запрете использования земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на расстоянии до 30 километров от сельских населенных пунктов,
в целях, не связанных с ведением сельскохозяйственного производства или иной сельскохозяйственной деятельности, и на муниципальную земельную собственность, сформированную из невостребованных земельных долей.
Практика, накопившаяся с 1 июля 2013 года (с даты, с которой органы местного самоуправления обязаны исполнять предписания Федерального закона от 29 декабря 2010 года № 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения» по составлению и утверждению списков лиц, земельные доли которых могли быть признаны невостребованными, и реализовать свои правомочия по передаче этих невостребованных земельных долей в муниципальную собственность с последующим формированием за счет их земельного участка и выделения его из общедолевого земельного участка в размерах, равных площади сумм утвержденных списков невостребованных земельных долей), показала массовые случаи распродажи должностными лицами органов местного самоуправления этих земельных участков под коттеджную застройку, выделенных в непосредственной близости от населенных пунктов. И такие действия органы местного самоуправления совершают на вполне законной основе, поскольку нормы Закона об обороте земель не определили дальнейшую правовую судьбу земельного участка, переданного после выделения, в том числе за счет невостребованных земельных долей, в муниципальную собственность, за исключением возможности для сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств обратиться в органы местного самоуправления в течение первых шести месяцев с момента государственной регистрации права муниципальной собственности на земельный участок с заявлением о выкупе его в собственность либо на праве аренды по фиксированным расценкам без проведения торгов.
В связи с этим предлагаем дополнить пункт 5.1 статьи 10 Закона об обороте земель положением о предоставлении по истечении шести месяцев с момента государственной регистрации права муниципальной собственности таких земельных участков под цели, связанные с сельскохозяйственным производством, без права изменения их целевого назначения в течение первых пяти лет с момента предоставления в собственность на возмездной либо безвозмездной основе, за исключением случаев, установленных земельным законодательством, что позволит, по нашему мнению, исключить существующий законодательный пробел, предоставляющий сегодня возможность распродажи таких земельных участков под коттеджную застройку, и обеспечить их передачу для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства и иных видов сельскохозяйственной деятельности тем лицам, в пользу которых и направлено Послание Президента Российской Федерации.
Наряду с указанными предложениями в нижегородском варианте содержались рекомендации по изменению размеров налогообложения неиспользуемых земельных участков.
Хочется надеяться, что в подзаконном правовом акте о признаках неиспользования земельного участка, принятие которого предписано Правительству Российской Федерации абзацем 2 пункта 3 статьи 6 новой редакции Закона об обороте земель, будут обозначены критерии неиспользования, поскольку большинство содержащихся в законопроекте признаков неиспользования сельскохозяйственных земельных участков нуждаются в существенной конкретизации, большинство определений излишне расплывчато обобщают факт неиспользования и в случае возникновения споров по изъятию на таком основании ответчики, прибегнув к консультации опытных специалистов, без особых затруднений выиграют подобного рода судебные споры.
Безусловно, рассматриваемый закон обеспечит выполнение поставленной Президентом Российской Федерации задачи, но очень хочется надеяться, что будут приняты реальные меры по предотвращению запущения российских полей. Это будет способствовать полноценному возрождению российского села. Без решения этой проблемы изменить ситуацию в позитивную сторону вряд ли удастся.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и иные законодательные акты Российской Федерации : проект федерального закона № 1007443-6. URL: http://forum.zakonia.ru/showthread.php? t=272914
2. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации от 3 декабря 2015 года // Российская газета. 2015. № 275.
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Феде-
рации в части совершенствования порядка изъятии земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации : Федеральный закон от 3 июля 2016 года № 354-Ф3. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Об обороте земель сельскохозяйственного назначения : Федеральный закон от 24 июня 2002 года № 101-ФЗ (с изменениями и дополнениями, вступившими в силу с 15 июля 2016 года). Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-Ф3. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс»
6. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения : Федеральный закон от 29 декабря 2010 года № 435-Ф3. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
РЕЗНИК, ГАГАРИН И ПАРТНЕРЫ
г, М 0 С к в А
POOOlJt 123100, МОСКВА ШМИТОВСКИЙ ПРОЕЗД, дз РОССИЯ Ю7031, Г, МОСКЙА, РОССИЯ 115ШгМОСКЙА РОССИЯ 123022, Г. МОСКЙД УЛ, КУЗНЕЦКИЙ МОСТ, л. 21/5, ОФИС 612 УЛ,ЛЯТНИЦКЛЯД,55/*5,СТР.4 Ул. РОЧДЕЛЬСКАЯ, л 15, СТР.1
ТЕЛ: + 7{495) 605-2709г60S-75&В, (499)255-0080 ТЬЛ.: + 744«)626-0632,ЫЬ-0524 ФАКС: +7(499) 25Б -725J, 271 -1279 ТЬУФАКО + 7(4М> 62Б-С179
E-MAIL: [email protected] E-MAIL: [email protected]
Tbv +7(495) 777-8803, 777-8НН, 777 -8306 TbV: +74495)232-1080 ФАКС: +7(4*5)777-8801 ТЕЛЕФАКС: + 7(4^232-1081
E-MAIL: [email protected] E-MAit BUfiO@RGPU)RO.KLI
Адвокатское бюро «Резник, Гагарин и Партнеры» - одно из старейших (основано в 1993 году) и наиболее авторитетных адвокатских объединений России сообщает об открытии практики в сфере недропользования, использования других природных ресурсов, по защите или оспариванию прав на земельные участки и иные объекты недвижимого имущества.
Открытие практики проводится под руководством адвоката Геннадия Волкова, доктора юридических наук, профессора кафедры экологического и земельного права Юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова.
В рамках практики адвокаты оказывают следующие услуги:
• проводят юридическую экспертизу документов в сфере недропользования природных ресурсов, при сделках с недвижимым имуществом,
• осуществляют сопровождение инвестиционных и строительных проектов,
• представляют интересы клиентов в судах для защиты или оспаривания прав на недра и другие природные ресурсы, недвижимое имущество, в спорах, связанных с использованием земельных ресурсов и создания объектов недвижимости на землях различных категорий, а также в смежных спорах, в том числе в области охраны окружающей среды.
123022, Москва, ул. Рочдельская, д. 15, стр. 1, тел.: +7(916)148-05-42; +7(495)232-10-80, тел./факс: +7(495)232-1081, e-mail: [email protected] Web-сайт: http://www.abrgp.ru/
