CC BY
40Новое решение законодателя по совершенствованию механизма выявления неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения и принудительного
прекращения прав на них
Ь Л МОСКОВСКИЙ ■р ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ
УДК 631
Липски Станислав Анджеевич
зав. кафедрой земельного права Государственного университета по землеустройству,
д.э.н., доц.
Lipski Stanislav Head of the chair of land law State University of land use planning doctor of economic sciences, docent A new decision of the legislator by improve the mechanism of identify unused agricultural land and of compulsory termination of rights to them В статье рассмотрены основные экономические, правовые и организационные предпосылки корректировки сформированного за последние годы механизма изъятия заброшенных сельскохозяйственных угодий и осуществленные законодателем летом 2016 года меры по такой корректировке. При этом выявлено, что большая часть недостатков, ранее свойственных указанному механизму, устранена, однако оптимальность принятых решений в плане их практического применения покажет время. Также рассмотрен ряд проблем действующей с 2015 года процедуры земельных торгов.
The article describes the main economic, legal and institutional preconditions for adjustment of the mechanism for the removal of abandoned agricultural lands, which was formed in recent years. Also author is analyzing the measures of such correction, which the legislator has implemented in the summer of 2016. Now most of the disadvantages in the specified mechanism eliminated, however, only the time will tell how much is optimal of these decisions in terms of their practical application. The author also describes a number ofproblems ofprocedure of land sales, which apply with 2015.
Ключевые слова: сельскохозяйственные угодья, законодательство, изъятие земельного участка, земельные торги.
Key words: agricultural land, legislation, withdrawal of land plot, land auctions.
При решении задач, связанных с импортозамещением в сфере продовольствия и последующим выходом отечественного АПК на мировой рынок в качестве экспортера, важно обеспечить рациональное использование главного средства сельскохозяйственного производства - земельных ресурсов. Однако факты неиспользования земель, предоставленных гражданам и юридическим лицам для производства сельскохозяйственной продукции, все еще весьма распространены. Так, в прошлом году только сельскохозяйственных угодий, которые никак не использовались их правообладателями, было почти 30 млн. га^.
Для того чтобы вовлечь заброшенные земли в хозяйственный оборот нужно осуществить ряд мер: 1) выявить такие земли, 2) осуществить юридически корректное прекращение прав на них, 3) обеспечить предоставление свободных земель наиболее эффективным собственникам или арендаторам. При этом нельзя сказать, что это совершенно новые задачи, ранее неурегулированные законодательством.
Так, нормы, допускающие принудительное прекращение земельных прав в случае ненадлежащего использования земельного участка содержатся в Гражданском кодексе Российской Федерации еще с 1994 года. В 2001 году соответствующие положения появились и в Земельном кодексе. Однако, несмотря на то, что правовой механизм, предусматривающий изъятие заброшенных земель, предусматривали сразу два кодекса, на практике эта процедура долгое время не применялась. Одной из основных причин (наряду с экономической нецелесообразностью) было то, что до 2011-2012 годов не имелось четко установленных количественных и качественных характеристик, какие именно факты и обстоятельства следует считать неиспользованием (и ненадлежащим использованием) земель, отсутствовали процедуры выявления соответствующих фактов, а также порядок применения санкции в виде изъятия земельного участка.
При этом следует отметить, что вплоть до конца «нулевых» годов, фактически, не было и экономических предпосылок задействовать указанный механизм: земли продолжали выбывать из сферы аграрного производства (главным образом, по экономической причине
- невозможности их эффективного использования в условиях недостаточной рентабельности АПК, низкого уровня государственной поддержки, продолжения адаптации сельхозтоваропроизводителей к рыночным условиям). Так, выбытие сельскохозяйственных угодий из оборота за 90-е - первую половину «нулевых» годов, составило более 15 млн. гектаров, вносимые дозы удобрений не компенсировали потерю (при сборе урожая) питательных веществ, что, по мнению Правительства Российской Федерации, могло привести к полной стагнации сельскохозяйственного производства^].
Между тем, реализация госпрограмм развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции сырья и продовольствия (на 2008-2012 годы, а затем - и 2013-2020 годы) привела к перелому негативных тенденций: начался возврат в хозяйственный оборот ранее заброшенных пахотных земель (в 2013 году 1 млн. га, в 2014
- 1,1 млн. га)[3].
В этих условиях иметь неработающий (но предусмотренный сразу двумя кодексами) механизм изъятия заброшенных земель стало непозволительной роскошью и в 2010-2012 годах последовало его уточнение - сначала путем внесения изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»[4], а затем и путем издания Правительством Российской Федерации актов, устанавливающих конкретные признаки неиспользования земель и критерии существенного снижения их плодородия (далее -соответственно Признаки и Критерии)^. Так сложился нынешний механизм изъятия заброшенных земель.
Недостатки механизма изъятия заброшенных земель, применявшегося с 2012
года
Принятие указанных актов позволило создать условия для реализации экономически целесообразных и на протяжении уже многих лет предусмотренных федеральными законами мер по принудительному изъятию неиспользуемых и ненадлежаще используемых сельскохозяйственных угодий. Однако в Признаках и Критериях изначально содержался ряд спорных положений[6], а последующая практика выявила их весьма ограниченную применимость. Например, действующие Признаки скорее свидетельствуют о нерациональном использовании земель, чем об их неиспользовании. Кроме того, они увязаны с составом участка по угодьям, тогда как ни в регистрационных, ни в учетных документах угодья уже давно не фиксируются (что также является ошибкой, но это предмет для рассмотрения в отдельной статье). Также из действующих Признаков не ясно - должен ли для задействования механизма изъятия не использоваться весь участок или только какая-то его часть. Существенным же снижением плодородия признается лишь такая ситуация, когда по причине нарушения земельного законодательства ухудшатся числовые значения не менее 3 из 5 предусмотренных Критериями показателей. Такая неурегулированность, создает возможность для злоупотреблений. Поэтому указанные акты требуют существенной корректировки.
Другими недостатками сформированного к 2016 году механизма принудительного прекращения прав на заброшенные земли, требовавшими решения законодателя, были:
• необоснованно большой срок, начиная с которого применяются нормы о принудительном изъятии (формально он равен 3 годам, но фактически составляет 5 лет, поскольку еще 2 года отводятся на период освоения земельного участка);
• сложность проведения внеплановой проверки в рамках государственного земельного надзора в отношении юридических лиц;
• неурегулированность вопроса о том, как и кто (суд, орган власти, прежний хозяин) устанавливает стартовую цену при выставлении на торги земельного участка, который используется ненадлежащим образом, и как определяется эта цена;
• отсутствие для прежнего правообладателя запрета на продолжение использования изымаемого у него участка (пока тот не продан на торгах), особенно,
если это связано с ухудшением участка, экологической обстановки, а также на участие для него в торгах по этому участку;
• неопределенность юридической судьбы изымаемого земельного участка, который никто не купил на торгах.
Новые законодательные решения 2016 года
На урегулирование названных выше и ряда других вопросов направлен Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 354-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации» (далее - Закон № 354-ФЗ), который предусматривает, во-первых:
• исключение 2-летнего периода освоения земельного участка из общего 3-летного срока его неиспользования, как основания для изъятия (ст. ст. 1 и 5), а для участков, которые ненадлежаще использовались до этого и проданы на публичных торгах, - сокращение срока, достаточного для применения административного наказания, до 1 года (ст. 4);
• упрощение проведения внеплановых проверок в отношении юридических лиц (больше не требуется их согласование с органами прокуратуры), а также возможность использования земель сельскохозяйственного назначения, расположенных в 30-километроовой зоне от границ сельских населенных пунктов, только для ведения сельского хозяйства (ст. 2);
• ограничение участия в торгах для прежних правообладателей, допустивших ненадлежащее использование участка (ст. 5);
• решение вопроса о начальной цене земельного участка, выставленного на торги в связи с ненадлежащим использованием, - рыночная или кадастровая стоимость (ст. 5);
• проведение повторных торгов (со снижением на 20 процентов начальной цены участка) если участок не продан на первых торгах. Если и повторные торги признаются несостоявшимися, то такой земельный участок подлежит продаже посредством публичного предложения (по цене не ниже 50 процентов от начальной цены повторных торгов - далее цена публичного предложения). Если и на таких условиях покупателя не будет, то в месячный срок приобрести такой участок (по минимальной цене публичного предложения) вправе орган местного самоуправления (далее - ОМС). Если же он этого не сделает, то это обязан сделать орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ст. 5). Впрочем, в окончательной редакции дисконт оказался не столь значительным, как предусматривалось вплоть до второго чтения соответствующего законопроекта (20 процентов от его начальной цены на повторных торгах), что может несколько
снизить заинтересованность региональных органов, а также потребует резервирования больших сумм в региональных бюджетах на выкуп таких участков.
Во-вторых, Закон № 354-Ф3 предусматривает множество юридико-технических норм, реализующих указанные выше положения, и ряд других.
Таким образом, в части выявления неиспользуемых земель и прекращения прав на них законодателем приняты необходимые решения. Впрочем, их оптимальность в плане практического применения покажет время (как это произошло, например, с осуществленным в 2014 году совершенствованием процедур предоставления земельных участков[7]).
Совершенствования порядка предоставления земельных участков гражданам и
юридическим лицам
Продажа на торгах ненадлежаще используемых земельных участков, конечно, несколько отличается от продажи свободных государственных и муниципальных земель, однако, решения двухлетней давности о совершенствовании процедур предоставления участков, несомненно, носят и универсальный характер с точки зрения организации земельных торгов.
Как известно, основной проблемой при предоставлении земельных участков в последние годы был крайне низкий уровень применения открытых торгов. Так, число сделок по продаже земельных участков, заключенных по результатам торгов, хотя и увеличивалось (16,3 тыс. сделок в 2007 г., 22,9 тыс. - в 2008 г., 41,9 тыс. - в 2009 г., 25,2 тыс. - в 2010 г., 29,3 тыс. - в 2011 г., 34,7 тыс. - в 2012 г.), но они составляли менее 10% ежегодно предоставляемых в частную собственность земельных участков (исключением стал лишь 2009 г., когда доля продажи на торгах достигла 12%)[8].
Оценивая первые результаты правоприменительной практики в отношении вступивших в силу в 2015 году новых правил предоставления земельных участков, следует отметить три ключевые новации:
1) приоритетность аукционных торгов (и полный отказ от конкурсов);
2) резкое ограничение самостоятельности органов (в первую очередь - ОМС), предоставляющих земельные участки гражданам и юридическим лицам, в выборе формы предоставления (на торгах или без них);
3) изменение сложившейся за предыдущее десятилетие компетенции между различными уровнями ОМС в населенных пунктах.
1. В течение всего постсоветского периода законодательством в равной степени допускались две формы земельных торгов аукционы и конкурсы. С 2015 года земельные конкурсы не допускаются, и это неверно (как минимум по отношению к землям сельскохозяйственного назначения). Так, при предоставлении земельного участка, на котором требуется проведение мероприятий по защите земель от эрозии и других негативных процессов, по сохранению достигнутого уровня мелиорации, конкурсный подход представляется вполне уместным. Ведь в данном случае
интересы общества и государства состоят не столько в максимизации разового получения прибыли от продажи, сколько в возможности сравнить набор мероприятий (вплоть до различий в технологиях), которые берутся реализовать покупатели этих участков. Кроме того, критерием конкурса вполне могут быть количество вновь созданных рабочих мест, доля сельскохозяйственной продукции, реализуемой на местном рынке и т.п.
2. До 2015 года органы государственной власти субъектов Российской Федерации и ОМС были вправе самостоятельно определять случаи, когда предоставление земельных участков осуществлялось исключительно посредством торгов, а когда этого не требовалось. Теперь же это федеральное полномочие^. Но по целому ряду вопросов, связанных с предоставлением земельных участков, традиционно была весьма высокой законотворческая активность субъектов Российской Федерации^. Определенное ограничение регионального законотворчества в области земельных отношений если и было уместно, то лишь в период наиболее активной фазы реформирования федерального земельного законодательства. Сейчас же необходимо руководствоваться конституционным положением о том, что земельное законодательство - это совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов.
3. Еще одна принципиальная новация 2014-2015 годов - это передача полномочий ОМС по предоставлению расположенных в населенных пунктах земельных участков, собственность на которые все еще не разграничена, с уровня муниципального района на уровень поселений (к настоящему времени неразграниченные земли составляют 40% земельного фонда страны - немногим менее 700 млн. га, фактически это основной массив предоставляемых гражданам и юридически лицам земельных участков)^. Такое изменение подходов законодателя вызывало определенные трудности - ОМС сельских поселений организационно не готовы к проведению соответствующей работы. Кроме того, действующие еще с 2012 года правила распределения доходов, поступающих от продажи земельных участков, между разными уровнями муниципальных образований по прежнему предусматривают, что при продаже, передаче в аренду или продаже права аренды земельных участков, собственность на которые не разграничена и расположенных в границах сельских поселений и межселенных территорий, полученные доходы в полном объеме поступают в бюджеты муниципальных районов (а для городских поселений - половина полученных доходов)^.
Таким образом, не все решения законодателя по изменению правил предоставления земельных участков оказались оптимальны.
Возвращаясь же к механизму изъятия заброшенных земель надо отметить, что с учетом требований реальной экономики и проблем правоприменительной практике летом 2016 года этот механизм законодателем скорректирован. При этом Законом № 354-ФЗ также
исправлены некоторые законодательные решения в части предоставления в аренду находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков сельскохозяйственного назначения - крестьянским (фермерским) хозяйствам и сельскохозяйственным организациям, участвующим в программах государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства, оно должно осуществляться без проведения торгов (ст. 5). Однако ряд рассмотренных в данной статье недостатков при предоставлении земельных участков (излишнее ограничение регионального законотворчества, неоптимальность соотношения полномочий ОМС в населенных пунктах) все еще нуждается в законодательном урегулировании.
Кроме того, реализация любых мер по изъятию заброшенных земель и их вовлечению в хозяйственный оборот будет неэффективна без землеустроительного обеспечения. Поэтому давно назрел вопрос о совершенствовании Федерального закона «О землеустройстве» (2001), который оказался выхолощенным в результате поправок последних лет.
Использованная литература:
1. Боголюбов С.А., Волков С.Н. Сочетание публичных и частных способов регулирования землеустройства. // Аграрное и земельное право. 2013. № 5. С. 4-10.
2. Вершинин В.В., Петров В.А Совершенствование механизмов вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения. // Международный сельскохозяйственный журнал. 2015. № 5. С. 9-11.
3. Волков С.Н., Комов Н.В., Хлыстун В.Н. Землеустроительное обеспечение перехода от категорий земель к территориальному зонированию. // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель, 2015. № 9. С. 6-9.
4. Государственные (национальные) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2010-2012 годах. - М.: Росреестр, 2011-2013. - 257 с. (248 с., 252 с.).
5. Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2014 году. - М.: Минсельхоз России. 2015. -235 с.
6. Иванов Н.И. Перспективы использования сельскохозяйственных земель Московской области на современном этапе. // Путь науки. 2015. № 1. С. 59-61.
7. Липски С.А. Актуальные проблемы государственного регулирования рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения. Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2006. № 8. С. 56-63.
8. Липски С.А. О новых правилах предоставления земельных участков. // Журнал российского права. 2015. № 11 С. 122-128.
9. Липски С.А. Правовые аспекты ненадлежащего использования земельных участков сельскохозяйственного назначения и принудительного прекращения прав на них. // Право и инвестиции, 2012. № 3-4 (50), С. 36-40.
10. Хлыстун В.Н. Четверть века земельных преобразований: намерения и результаты. // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2015. № 10. С. 13-17.
Ссылки по тексту.
[1] Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2014 году. - М.: Минсельхоз России. 2015. - 235 с. (С. 28-31).
[2] Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. № 99 «О федеральной целевой программе «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 - 2010 годы» // Собр. законодат. Рос. Федерации - 2006 - № 10 - ст. 1101.
[3] Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2014 году. // Минсельхоз России, 2015. - 235 с. (С. 31).
[4] в частности, новая редакция пунктов 3 и 4 статьи 6.
[5] Постановления Правительства Российской Федерации от 22 июля 2011 года № 612 «Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» и от 23 апреля 2012 года № 369 «О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации»
[6] Липски С.А. Правовые аспекты ненадлежащего использования земельных участков сельскохозяйственного назначения и принудительного прекращения прав на них. // Право и инвестиции, 2012. № 3-4 (50), С. 36-40
[7] Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
[8] Государственные (национальные) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2010-2012 годах. - М.: Росреестр, 2011-2013. - 257 с. (248 с., 252 с.). См. также - Липски С.А. О новых правилах предоставления земельных участков. // Журнал российского права. 2015. № 11 С. 122-128
[9] П. 2 ст. 39.3 ЗК РФ.
Г10] См. Областной закон Ленинградской области от 14 октября 2008 г. № 105-оз «О бесплатном предоставлении отдельным категориям граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Ленинградской области»; Закон Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 г. № 447-113 «О порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством»; Закон Московской области от 1 июня 2011 г. № 73/2011-ОЗ «О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Московской области»; Положение об особенностях организации и проведения аукционов по продаже права на заключение договоров аренды земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участков, расположенных на
территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена, утв. постановлением Правительства Москвы от 12 апреля 2011 г. № 119-ПП «О предоставлении земельных участков в городе Москве с проведением процедуры торгов».
[11] Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2013 году. - М.: Росреестр, 2014. - 196 с. (С. 55-56).
Г12] Ст. 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
