CC BY
14О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБОРОТА ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
ЗЮБИНА Анна Федоровна,
аспирантка кафедры земельного и экологического права
ФБГОУ ВО «Российский государственный университет правосудия».
E-mail: 5271304@mail.ru
Краткая аннотация: Статья посвящена развитию земельного законодательства в области оборота земель сельскохозяйственного назначения, совершенствованию правового регулирования общественных отношений в данной сфере. Проводится анализ внесенных в законодательство изменений, регулирующих оборот земель сельскохозяйственного назначения в части изъятия земельных участков из состава земель данной категории в случаях их неиспользования по целевому назначению или использования с нарушением законодательства. Даны практические рекомендации по его совершенствованию.
Abstract: The article is devoted to the development of land legislation in the field of a turn of lands of agricultural purpose, improvement of legal regulation of social relations in this sphere. It analyzes the legislative changes governing the turn of agricultural lands in the field of withdrawal of land from the lands of this category in case of their unused or used in violation of the law. It gives practical recommendations for its improvement.
Ключевые слова: Оборот земель сельскохозяйственного назначения, земли сельскохозяйственного назначения, изъятие земельных участков, законодательное регулирование, изменения законодательства.
Keywords: Turn of land of agricultural purpose, lands of agricultural purpose, land withdrawal, legislative regulation, legislative changes.
На сегодняшний день одной из главных задач, стоящих перед страной, является обеспечение эффективного и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения. Особенно это актуально в контексте решения государством в настоящий момент проблем импортозамещения и повышения продовольственной безопасности. Так, Президент Российской Федерации в Послании к Федеральному собранию 3 декабря 2015 г. уделил особое внимание данному вопросу, указав на необходимость совершенствования законодательства в части изъятия земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения у «недобросовестных владельцев»[1].
В целом, современный этап развития земельного законодательства характеризуется динамичностью. В последние годы законодателем внесены принципиальные изменения, затрагивающие в основном сферу государственного управления земельными ресурсами[2]. В ча-
стности, нововведения коснулись правил предоставления земельных участков из государственной или муниципальной собственности, изъятия земельных участков для публичных нужд, осуществления публичными образованиями контрольно-надзорных функций и др. В стадии разработки находится ряд федеральных законопроектов, касающийся различных сфер земельно-правового регулирования, в том числе и оборота земель сельскохозяйственного назначения.
Как видится, целью нововведений является совершенствование механизмов действенного и эффективного правового регулирования общественных отношений в области охраны и рационального использования земель. Однако, как справедливо отмечено в юридической литературе, «нестабильность земельного законодательства оказывается причиной нестабильности земельных общественных отношений, что может негативно сказаться на социально-экономической ситуации в государстве в целом»[3].
Следует отметить, что в законодательство, регулирующее оборот земель сельскохозяйственного назначения, также регулярно вносятся изменения. Тем не менее, его нельзя назвать детально проработанным и непротиворечивым, что не может не сказываться на устойчивости общественных отношений в данной сфере и правоприменительной практике. Необходимость совершенствования законодательства, регулирующего широкий круг общественных отношений в области охраны и использования земель сельскохозяйственного назначения, продиктована также и новыми условиями хозяйствования и нынешним состоянием российской деревни[4].
В настоящее время принят Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 354-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации»[5], который вступил в силу со дня его официального опубликования 4 июля 2016 г., за исключением отдельных положений, вступающих в силу в иные сроки. Закон внес ряд принципиальных изменений в регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения в части изъятия земельных участков из состава земель данной категории в случаях их неиспользования по целевому назначению или использования с нарушением законодательства. В целом, новый порядок достаточно подробен и более детально регулирует общественные отношения в данной сфере.
Так, скорректирован до трех лет срок, по истечении которого земельный участок сельскохозяйственного назначения может быть изъят у собственника, в случае его неиспользования по целевому назначению или использования с нарушением законодательства. По общему правилу согласно ст. 284 Гражданского кодекса Российской Федерации[6] данный срок не включает период освоения участка, который для земель сельскохозяйственного назначения в предыдущей редакции Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее - Закон
№ 101-ФЗ)[7] составлял два года. Важным изменением стало то, что для земель сельскохозяйственного назначения законодатель установил особенность принудительного изъятия, включив период освоения земельного участка в общий срок его неиспользования. Полагаем, что законодателю в этом вопросе следовало пойти дальше и внести дополнения в Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»[8] о запрете изменения целевого назначения приобретенных земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения под иные цели в течении периода не менее пяти лет с момента их приобретения[9].
Также п. 3 ст. 6 в новой редакции Закона № 101-ФЗ закрепил начало течения срока неиспользования по целевому назначению или использования с нарушением действующего законодательства земельного участка, который может быть принудительно изъят у его собственника в судебном порядке. Таковым является момент выявления в рамках государственного земельного надзора факта нарушения правообладателем данного земельного участка соответствующих требований земельного законодательства. Вышеперечисленные нововведения правового регулирования земельных общественных отношений следует оценить скорее положительно. Они будут способствовать более рациональному использованию сельскохозяйственных земель и вовлечению их в хозяйственный оборот, а также совершенствованию правоприменительной практики.
Одной из ключевых новаций законодательного регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения в рассматриваемой части явилось возложение, в том числе обязанности на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации приобрести изъятый земельный участок в случае, если он не продан на торгах или не приобретен в муниципальную собственность. Обоснованность введения данной нормы является неочевидной. В условиях острого дефицита бюджета субъектов Российской Федерации не исключены случаи недостаточности денежных средств, необходимых на покупку изъятых земельных участков. Также у публичных образований зачастую
отсутствуют возможности их использования по целевому назначению; осталось неясным, «что же им дальше делать с таким земельным участком, на который нет спроса»[10]. На наш взгляд, существует вероятность того, что часть сельскохозяйственных земель может быть переведена в другую категорию и выпадет из использования в качестве средства производства в сельском хозяйстве. Кроме того, как отмечается в литературе, данное законоположение в большей степени защищает интересы нерадивых собственников, которые не смогли наладить использование земельных участков в соответствии с их целевым назначением, распорядиться ими предусмотренными действующим законодательством способами, и теперь «могут быть заинтересованы получить хоть какие-то доходы и избавиться от земли»[11]. Полагаем, что данная норма не будет способствовать повышению эффективности целевого использования земель сельскохозяйственного назначения, создаст новые трудности увеличения площади неиспользуемых сельскохозяйственных угодий. Считаем, что в п. 14 ст. 6 Закона № 101-ФЗ необходимо установить право, а не обязанность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации приобрести изъятый земельный участок в государственную собственность. Также целесообразно предусмотреть возможность продажи таких земельных участков без торгов в соответствии с требованиями земельного законодательства.
Хотелось бы обратить внимание еще на одно нововведение. Законодатель в п. 9 ст. 6 Закона № 101-ФЗ обозначил круг лиц, которые не могут участвовать в публичных торгах по продаже изымаемого в случае неиспользования по целевому назначению или использования с нарушением законодательства земельный участок, и предусмотрел последствия совершения сделки с нарушением данного правила. По нашему мнению, такой широкий перечень лиц представляется не вполне обоснованным и может ограничить доступ к земле желающим заниматься сельским хозяйством. Кроме того, имеются замечания касательно возможных проблем правоприменения данной нормы. Например, в рассматриваемом перечне указаны должностные лица органов государст-
венной власти, органов местного самоуправления и членов их семей, «чье участие в торгах может оказать влияние на условия и результаты торгов». Из приведенной формулировки видно, что данное понятие является оценочным, законодатель его не раскрывает, поэтому на практике могут возникнуть трудности в силу недостаточной его определенности. Также, на наш взгляд, стоит ожидать повышения количества рассматриваемых в судах дел о признании сделок недействительными по основанию, предусмотренному анализируемой нормой.
Характеризуя реформирование правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения в части изъятия земельных участков из состава земель данной категории в случаях их неиспользования по целевому назначению или использования с нарушением законодательства, следует отметить, что теперь его регламентация более детализирована. Новый порядок изъятия таких земельных участков позволил упорядочить большую часть вопросов, которые долгое время оставались без надлежащего правового регулирования.
Однако, сохранились проблемы, оставшиеся за рамками внесенных изменений. Например, неразработанным оказался механизм изъятия неиспользуемых и используемых с нарушением законодательства земельных участков, находящихся в общей долевой собственности (земельных долей). Также не установленными остались особенности изъятия земельных участков сельскохозяйственного назначения для публичных нужд. Равно как не уделено внимания методам экономического стимулирования рационального использования земли ее правообладателями, возможным мерам их государственной поддержки. На наш взгляд, законодательно целесообразнее поддерживать заинтересованных сельхозтоваропроизводителей, способствовать расширению сельскохозяйственного производства на уже используемых землях, чем применять карательные методы, ведь они «также не гарантируют, что земельный участок после его изъятия в связи с неиспользованием или ненадлежащим использованием, перейдет к эффективному собственнику»[12].
В заключение хотелось бы согласиться с мнением, высказанным в юридической литера-
туре о том, что совершенствование земельно-правового регулирования «должно быть основано на внимательном изучении состояния земельных общественных отношений и детально разработано»[13].
В целях стабильности оборота земель сельскохозяйственного назначения развитие
Библиография:
земельного законодательства должно стремиться к комплексному подходу при регламентации земельных отношений, сокращению количества противоречий, устранению пробелов, выработке действенных механизмов, обеспечивающих эффективное правовое регулирование в данной сфере.
1. Росс. газ. 2015. 4 декабря.
2. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации. Федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ // Росс. газ. 2014. 27 июня. № 142; О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 234-ФЗ // Росс. газ. 2014. 23 июля. № 163; О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации. Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ // Росс. газ. 2015. 12 января. № 1.
3. Галиновская Е.А. Современное состояние и развитие земельного законодательства в России // О совершенствовании законодательного регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения / Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2016. № 24 (623). С. 21.
4. Ибрагимов К.Х., Кодзоев М.М. Предложения по совершенствованию законодательства в области охраны и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения // Аграрное и земельное право. 2016. № 3. С. 123.
5. Росс. газ. 2016. 12 июля. № 151.
6. СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
7. Росс. газ. 2002. 27 июля. № 137; 2008. 17 мая. № 105.
8. Росс. газ. 2004. 30 декабря. № 290.
9. Румянцев Ф.П. Об исполнении положений послания Президента РФ Федеральному Собранию о передаче неиспользуемых сельскохозяйственных земель добросовестным землепользователям // Право и государство: теория и практика. 2016. № 2. С. 56-58.
10. Устюкова В.В. Изъятие неиспользуемых или нерационально используемых земельных участков сельскохозяйственного назначения как форма оборота земель // О совершенствовании законодательного регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения / Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2016. № 24(623). С. 43.
11. Шагайда Н.И. Изъятие неиспользуемых земель: попытка номер 2 // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2016. № 3. С. 50-53.
12. Устюкова В.В. Изъятие неиспользуемых или нерационально используемых земельных участков сельскохозяйственного назначения как форма оборота земель // О совершенствовании законодательного регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения/ Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2016. № 24(623). С. 46.
13. Галиновская Е.А. Современное состояние и развитие земельного законодательства в России // О совершенствовании законодательного регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения / Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2016. № 24(623). С. 21.
