CC BY
6НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРИРОДООХРАННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ПРИМЕРЕ КУРСКОЙ И ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТЕЙ
БОРИСОВ Андрей Марксович, кандидат исторических наук, доцент,
доцент кафедры конституционного и административного права Курского государственного университета. E-mail: andrei_borisov@mail.ru
Краткая аннотация: Качество окружающей природной среды имеет важное значение для человека. На решение экологических задач направлены усилия органов государственного и муниципального управления. Правом регулируются отношения природопользования и охраны природы. В статье рассматривается вопрос о качестве института административно-правовой защиты экологических отношений на основе анализа Федерального закона «Об охране окружающей среды», а также законов об административных правонарушениях Курской и Тамбовской областей. Мнение автора о недостаточности мер по защите человека от вредных воздействий как на федеральном, так и на региональном уровне, о допустимости экстраполяции общих выводов на все регионы России базируется на выводах ученых, оценках специалистов и наблюдениях журналистов.
Abstract: The quality of environment has an important role in the life of a person. Therefore, efforts of state and municipal authorities focus on solving environmental problems. Law regulates relations between nature use and environmental protection. The article focuses on the quality of legal and administrative measures and procedures for protecting environmental quality, based on the analysis of the Federal Law "On environmental protection", as well as administrative violation laws of the Kursk and Tambov regions. The author's position that the legal measures to protect people from harmful impact are insufficient on both the federal and the local levels, that it is possible to extrapolate the conclusions on all regions of Russian Federation is based on the scientific research, opinions of subject-matter experts, and the observations of journalists.
Ключевые слова: административно-правовая защита, охрана окружающей среды, экологический контроль, экологический кризис, экологическое право.
Keywords: administrative and legal protection, protection of environment, ecological control, ecological crisis, ecological law.
Постановка проблемы. Экологический кризис негативно отражается на состоянии земель, лесов, качестве пресноводных ресурсов, разнообразных формах жизни, в том числе на населении Земли, и по некоторым оценкам складывается ситуация, когда «человек, общество и государство неспособны преломить тенденцию ухудшения состояния окружающей среды» [2, с. 25].
Национальное и международное экологическое право определяют модели должного поведения участников соответствующих отношений и комплекс принудительных мер к субъектам деликтного поведения, направленных в своей совокупности на снижение экологических угроз. В России правовой институт административно-правовой защиты экологических отношений дополняется Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) и принятыми в соответствии с ним законами 85-ти субъектов РФ.
Соотнесение экологических проблем и мер правового регулирования и защиты экологических отношений проявляет несовершенство правовых
норм и недостаточное внимание регионального законодателя к возможностям административно-правовой защиты окружающей среды.
Методы исследования. При раскрытии темы применялись общенаучные и частнонаучные методы исследования: анализа и формально-юридического осмысления и толкования норм экологического права; сравнительного анализа норм регионального административно-деликтного законодательства на предмет их направленности на противодействие экологическим угрозам; описания и логического изложения материала.
Результаты исследования и их обсуждение. Исходя из содержания абзаца второго преамбулы к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «Об охране окружающей среды» //СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133), государственная экологическая политика - это совокупность мер по охране окружающей среды, обеспечивающих сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей сре-
ды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Сразу отметим, что определение «охрана окружающей среды» или «природоохранная деятельность», данное в статье 1 «Общие понятия» анализируемого закона, нам представляется содержательно неполным.
Действительно, если охрана окружающей среды - это «деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий», то в ней отсутствует правоохранительный аспект вследствие «отсечения» федеральным законодателем упоминаемой в преамбуле функции укрепления правопорядка в рассматриваемой сфере. С точки зрения юридической техники мы имеем правовой пробел, приводящий к рассогласованности в своей содержательной части двух вышеуказанных норм одного законодательного акта.
Было бы целесообразно дополнить определение термина «охрана окружающей среды» словами, например, «выявление, предупреждение и пресечение нарушений законодательства в области охраны окружающей среды» или «осуществление государственного экологического надзора».
Однако среди раскрываемых в статье 1 понятий мы не обнаружим понятие «экологический надзор», хотя статья 6 «Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды» комментируемого закона устанавливает, что регионы России полномочны, в том числе, осуществлять региональный государственный экологический надзор при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, не вторгаясь в пределы федерального государственного экологического надзора, утверждать перечень должностных лиц органов государственной власти субъекта РФ, осуществ-
ляющих региональный государственный экологический надзор (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъекта Российской Федерации).
Как соотносится с данными положениями раскрываемый в статье 1 термин «контроль в области охраны окружающей среды»? Почему основной законодательный акт природоохранного содержания предусматривает две формы проверок - экологический контроль и экологический надзор, но не разъясняет различий между ними?
Выделяют федеральную государственную экологическую политику и государственную экологическую политику субъектов Российской Федерации, и мы сталкиваемся с тем, что в законах субъектов РФ соответствующие сходные комплексы природоохранных проверочных мероприятий имеют различные названия.
Например, законом Курской области предусмотрено осуществление, соответственно, регионального государственного экологического надзора, в том числе за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, в области обращения с отходами, в области охраны атмосферного воздуха, в области использования и охраны водных объектов, в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий (Закон Курской области от 1 марта 2004 г. № З-ЗКО (ред. от 07.12.2018) «Об охране окружающей среды на территории Курской области» // Курская правда, 2004. № 45-46).
В Тамбовской - это государственный контроль за использованием и охраной земель, за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводства лесов, в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания, за использованием и охраной водных объектов (Закон Тамбовской области от 11.10.2002 г. № 58-З (с изм. от 3.07.2018) «О природных ресурсах и природопользовании в Тамбовской области» // Тамбовская жизнь, 2002. № 221222 (22665-22666); в последней редакции - СПС «Гарант»).
КоАП РФ (Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 02.08.2019)//СЗ РФ.
2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1) содержит главу 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования», включающую 60 статей, раскрывающих, в общей сложности более 136 составов административных правонарушений, протоколировать которые в соответствии со статьей 28.3 «Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях» КоАП РФ вправе должностные лица 15-ти различных федеральных и региональных органов исполнительной власти, в том числе государственных учреждений.
Заметим, что, во-первых, в КоАП РФ указанные полномочия устанавливаются применительно к экологическому надзору, а не экологическом контролю. Во-вторых, можно говорить о несовершенстве данного законодательного решения вопроса о подведомственности дел об административных правонарушениях в части полномочий по составлению соответствующих протоколов, которое мы видим в нерациональности наделения такого большого количества структур с такими административно-юрисдикционными полномочиями.
Например, полномочиями по составлению протоколов за совершение правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 8.28.1 «Нарушение требований лесного законодательства об учете древесины и сделок с ней» КоАП РФ наделены должностные лица таможенных органов (пункт 12 части 2 статьи 28.3 «Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях»), хотя более целесообразным выглядит решение о наделении такими полномочиями инспекторов учреждений лесоохраны, дислоцирующихся ближе к местам лесозаготовок.
Не акцентируя внимания на результатах экологического надзора, которые можно охарактеризовать с использованием пословицы «у семи нянек дитя без глазу», рассмотрим вопрос о полномочиях по административно-правовой охране природы и окружающей среды, предоставляемых соответствующими региональными законами об административных правонарушениях контрольно-надзорным органам в Курской и Тамбовской областях.
В таком законе Курской области (Закон Курской области от 4 января 2003 г. № 1 -ЗКО (ред. от 22.08.2019) «Об административных правонарушениях в Курской области» // Курская правда, 2003. № 4-5) глава VIII «Административные правонарушения
в области охраны окружающей природной среды, в сфере обращения лома и отходов цветных металлов» содержит три статьи: статья 64 «Несвоевременная уборка и вывоз промышленных и бытовых отходов в населенных пунктах», статья 64.1 «Уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений, занесенных в Красную книгу Курской области» и статья 65 «Нарушение порядка приема лома и отходов цветных металлов». Некоторые недостатки, касающиеся установления санкций за совершение одного из перечисленных нарушений [1, с. 53-60], уже устранены курским законодателем с участием автора, но имеются иные проблемные вопросы.
Соответствующий закон Тамбовской области (Закон Тамбовской области от 29.10.2003 г. № 155-З (ред. от 3.04.2019 г.) «Об административных правонарушениях в Тамбовской области» // Тамбовская жизнь, 2003. № 223 (22917); в последней редакции - СПС «Гарант») в главе 9.1 «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды, природопользования» предусматривает лишь одну статью 29.1 «Уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений».
Сходство этих законов состоит в том, что оба содержат статьи, направленные на защиту объектов животного и растительного мира, внесенных в региональные Красные книги. Различие только в названиях, терминологических оборотах и количестве «чисто» экологических статей: в Курской области дополнительно введена статья 64 «Несвоевременная уборка и вывоз промышленных и бытовых отходов в населенных пунктах».
Учитывая все разнообразие видов производственной и бытовой деятельности человека, для каждого из которых возможно установление определенного критерия экологичности, логично задаться рядом вопросов:
1) насколько достаточны предусмотренные законами полномочия региональных органов государственной власти для проведения эффективной экологической политики в отношении региональных объектов природоохраны, а в ее рамках эффективного экологического надзора?
2) не перегружена ли глава 8 КоАП РФ статьями, подведомственность по которым можно было бы передать регионам?
Ни в одном из анализируемых региональных
законов нет норм, защищающих население от антисанитарных «ароматов» мест сбора, например, бытовых отходов. Это связано не с несвоевременностью вывоза отходов, а с состоянием контейнеров, которые не моются обслуживающими организациями, и с состоянием прилегающей территории. Известное слово «помойка» напоминает нам о контекстно предполагаемом способе обеспечения чистоты где бы то ни было - «ПОМОЙ-КА». Нужно формировать потребительскую культуру граждан, но, есть и культура оказания услуги, определяемая нормативно-договорными требованиями по обращению с твердыми коммунальными отходами.
Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» (Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «Об отходах производства и потребления» // СЗ РФ.
1998. № 26. Ст. 3009) определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, и в числе принципов государственной политики в области обращения с отходами, первым устанавливает принцип охраны здоровья человека, поддержания или восстановления благоприятного состояния окружающей среды (часть 1 статьи 3 «Основные принципы и приоритетные направления государственной политики в области обращения с отходами»). Статья 11 «Обязанности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц» Федерального закона «О сани-тарно-эпидемио-логическом благополучии населения» (Федеральный закон от 30 марта 1999 г. 52-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения // СЗ РФ.
1999. № 14. Ст. 1650) предусматривает такие обязанности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, как выполнение требований санитарного законодательства, обеспечение безопасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг в соответствии с осуществляемой ими деятельностью. Часть 1 статьи 20 «Санитарно-эпидемиологические требования к атмосферному воздуху в городских и сельских поселениях, на территориях промышленных организаций, воздуху в рабочих зонах производственных помещений, жилых и других помещениях» того же закона устанавливает, что атмосферный воздух в городских и сельских поселениях, в иных местах по-
стоянного или временного пребывания человека не должен оказывать на него вредное воздействие.
Дворовая локальность данной проблемы не перечеркивает ее актуальности с точки зрения экологических обязательств региональных властей, но в Законе Тамбовской области «О природных ресурсах и природопользовании в Тамбовской области» такая задача как охрана атмосферного воздуха вообще не обозначается.
Атмосферный воздух является жизненно важным компонентом окружающей среды, неотъемлемой частью среды обитания человека и Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» (Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ (ред. от 29.07.2018) «Об охране атмосферного воздуха» // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222) содержит общие установления относительно гигиенических и экологических нормативов атмосферного воздуха, конкретизируемые в подзаконных нормативных правовых актах Правительства РФ и органов государственной исполнительной власти субъектов РФ с разной степенью достаточности принимаемых мер для целей охраны окружающей среды.
Обращая внимание на взаимосвязи экологии и сельскохозяйственной деятельности человека, подчеркнем, что региональная экологическая проблематика дополняется деятельностью животноводческих комплексов и в некоторых случаях функционирования таких объектов в близлежащих населенных пунктах атмосферный воздух отравляется различными выбросами (например, с. Ракитинка При-стенского района Курской области), которые накапливаются и не подвергаются необходимой технологической очистке (на некоторых близрасположенных объектах «Мироторга»).
В структуре неорганизованного выброса продуктов жизнедеятельности животных, помимо химических загрязняющих веществ, весьма значительную долю составляют микроорганизмы, оказывающие в таких случаях постоянное вредное воздействие на здоровье населения. Сельская локальность загрязнения актуализирует вопрос об административно-правовой защите здоровья сельчан, решение которого состоит не только в запоздалом контроле за строительством очистных сооружений при животноводческих комплексах, но и в установлении и применении мер административной ответственности, понуждающих субъектов хозяйствования к соблюдению своих экологических обязанностей, а также в эффек-
тивном региональном экологическом надзоре.
Выводы. Представляется необходимым внести изменения в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» в части установления единственной формы проверочной деятельности - государственного экологического надзора.
Сохраняется проблема теоретико-терминологического свойства относительно содержания общих понятий «контроль» и «надзор», а также применяемых в законодательстве терминов, например, «муниципальный контроль», производственный кон-
Библиография/
троль», «общественный контроль».
Перегруженность Особенной части КоАП РФ может быть снята передачей некоторых админи-стративно-юрисдикционных полномочий в сфере экологического надзора от федеральных структур органам государственной исполнительной власти субъектов РФ.
В отношении региональной экологической политики во многих публикациях констатируется пассивное участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
1. Борисов А.М. Проблемы регионального законотворчества на примере Устава и некоторых законов Курской области. Региональный парламентаризм: исторический опыт, пути развития и современные вызовы: сборник материалов региональной научно-практической конференции, Курск, 29 марта 2019 г. / под общ. ред. В.Б. Слатинова; Курск. гос. ун-т. - Курск, 2019. - 268 с. С. 53-60.
2. Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2003. - 670 с. С. 25.
