CC BY
1001
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ И ОРГАНИЗАЦИЯХ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ВЛАДИМИР ЮРЬЕВИЧ ШОБУХИН
Кандидат юридических наук, прокурор учебно-методического отдела прокуратуры Свердловской области,
доцент кафедры прокурорской деятельности Уральского государственного юридического университета, _e-mail: vladimir.shobuhin@usla.ru
Выявляются пробелы и противоречия в правовом регулировании службы в системе прокуратуры Российской Федерации, предлагаются пути их решения. Исследуется правовой статус прокурорских работников. Обосновывается вывод, что прокурорская служба является самостоятельным видом федеральной государственной службы. Сформулированы предложения по совершенствованию Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Высказана идея о целесообразности принятия отдельного закона, регулирующего вопросы службы в органах и организациях прокуратуры.
Gaps and contradictions in the legal regulation of public prosecution service of the Russian Federation are revealed, and ways for their solution are suggested. The legal status of prosecutors is investigated. The conclusion is substantiated that the prosecutor's service is an independent type of the federal public service. Proposals are formulated to improve the Federal Law «On the Prosecutor's Service of the Russian Federation». An idea about adopting a separate law regulating the issues of service in the prosecutor's organs and organizations is expressed.
Ключевые слова: Закон о прокуратуре, прокурорская служба, статус прокурора, совершенствование законодательства, государственная служба
Key words: Law on the Prosecutor's Service, prosecution service, status of the prosecutor, legislation improvement, public service
Правовое регулирование службы в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации является одной из фундаментальных составляющих в обеспечении надлежащего функционирования прокурорской системы. От уровня правового регулирования вопросов службы в прокуратуре зависит правовой статус не только самих прокурорских работников, но и прокуратуры в целом, включая определение ее места в государственном механизме и роли в обществе. Неслучайно в Федеральном законе от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) службе в органах и организациях прокуратуры посвящен специальный раздел V, который по своему объему превосходит иные разделы. Несмотря на это в правовом регулировании данной сферы есть пробелы и противоречия, а также наблюдается несогласованность ряда законодательных изменений последних лет.
За свою 25-летнюю историю Закон о прокуратуре свыше 40 раз подвергался коррек-
тировкам, большинство из которых касались вопросов службы в прокуратуре. Достаточно отметить, что с 1995 г. (год, когда Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» был изложен в новой редакции и получил статус федерального закона) по настоящее время из 43 федеральных законов, которые вносили в Закон о прокуратуре изменения, 28 скорректировали нормы раздела V, еще два - положения иных разделов Закона, относящиеся к вопросам кадров и службы в прокуратуре. Приведем примеры:
раздел V был изложен в новой редакции (наряду с вопросами кадров здесь получили законодательное закрепление вопросы службы, что отразилось даже в названии данного раздела) (1999 г.);
прокурорские работники были лишены права по служебному удостоверению бесплатно пользоваться общественным транспортом, и изменились некоторые иные меры социального обеспечения в рамках так называемой мо-
нетизации льгот, разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также усиления независимости прокуратуры от органов власти, за исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор (2004 г.);
изменился статус следователей в связи с образованием сначала Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, а затем его обособлением в самостоятельное ведомство (2007, 2011 г.);
увеличился предельный возраст нахождения прокурорских работников на службе до 65 лет, Закон о прокуратуре был дополнен ст. 408-4110, посвященными противодействию коррупции в деятельности самих работников прокуратуры, включая вопросы предотвращения и урегулирования конфликта интересов (2011 г.);
лица, еще обучающиеся на старших курсах высших учебных заведений, были лишены возможности трудоустройства на должности помощников прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, и таким образом закрепилось правило трудоустройства на эти должности граждан только с высшим юридическим образованием (2014 г.);
повысился уровень требований к кандидатам на должности прокуроров - руководителей органов прокуратуры (2014 г.) и т. д.
Вопросы кадров и службы регулируются также в других разделах Закона о прокуратуре (например, ст. 4, посвященная принципам организации и деятельности российской прокуратуры и находящаяся в разделе I, запрещает прокурорскому работнику быть членом общественных организаций, преследующих политические цели, и совмещать прокурорскую деятельность с иными видами деятельности, кроме педагогической, научной и иной творческой).
Более того, в Законе о прокуратуре, в том числе в разделе V, содержится немало бланкетных и отсылочных норм. Например, согласно ст. 402 на прокурорских работников распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом «О противодействии коррупции», ст. 17, 18 20 и 201 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а в соответствии с п. 2 ст. 44 Закона о прокуратуре пенсионное обеспечение прокуроров, научных и педагогических работников и членов их семей осуществляется по правилам, действующим применительно к условиям, нормам и порядку, которые установлены законодательством Российской Федерации для лиц, проходивших
службу в органах внутренних дел, и членов их семей.
Наконец, весьма обширный круг вопросов, касающихся кадров и прохождения службы в прокуратуре, урегулирован в подзаконных правовых актах (указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, приказах и иных организационно-распорядительных документах Генерального прокурора РФ). Правда, в последних двух случаях целесообразно подумать о минимизации количества бланкетных норм путем расширения и конкретизации правового регулирования рассматриваемых вопросов в законодательстве о прокуратуре и даже принятия специального закона о прокурорской службе или статусе работника прокуратуры. Это позволит повысить уровень правовой регламентации службы в органах и организациях прокуратуры в целом, упрочить статус прокурорских работников. Наиболее важные вопросы, которые в настоящее время охватываются подзаконными актами, можно включить в данный закон.
Примечательно, что подобный подход уже успешно действует в отношении отдельных правоохранительных органов и иных государственных институтов. Приведем примеры законодательных актов: Закон РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», Федеральные законы от 21 июля
1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации», от 27 мая
1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 23 мая 2016 г. № 141-ФЗ «О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
8 декабря 2016 г. на IX Всероссийском съезде судей было отмечено, что целесообразно сделать судебную службу (речь идет о государственных служащих судов) отдельным видом государственной службы и принять федеральный закон «О судебной службе Российской Федерации» с целью повышения престижа судебной службы, решения проблем комплектования кадрового состава судов, а также качественного улучшения их работы. В результате Съезд постановил просить Верховный Суд РФ в порядке законодательной инициативы внести на рассмотрение Государственной Думы соответствующий законопроект1.
Почему бы не принять аналогичный закон о службе в прокуратуре и статусе прокурорских
работников, тем более когда есть все основания для реализации такой идеи? Статус же самого Закона о прокуратуре стоит повысить до статуса федерального конституционного закона, в том числе включив соответствующую ссылку в Конституцию Российской Федерации, где прокуратуре (в основном ее кадровым вопросам) посвящена отдельная статья. В Конституции можно выделить главу о прокуратуре, в которой предусмотреть наряду с уже урегулированными вопросами цели и задачи прокуратуры, ее основные функции, принципы организации и деятельности прокурорской системы, закрепить гарантии неприкосновенности и независимости прокурорских работников. Согласование с субъектами Федерации кандидатур региональных прокуроров при назначении последних на должность следует отменить.
Статус Закона о прокуратуре стоит повысить до статуса федерального конституционного закона
В ст. 40 Закона о прокуратуре определены основы правового статуса прокурорских работников и законодательство, его регулирующее. Ключевую роль играет положение о том, что служба в органах и организациях прокуратуры (далее - прокурорская служба) является федеральной государственной службой. Это характеризует не только особенность статуса прокурорских работников как федеральных государственных служащих, но и законодательно детерминирует гарантии независимости прокуратуры от региональных и местных органов власти. Однако данную норму закономерно подкрепить указанием на то, что прокурорская служба - самостоятельный вид федеральной государственной службы, поскольку в ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» закреплены виды государственной службы: гражданская, военная и государственная служба иных видов. До 1 января 2016 г. предусматривалось выделение в отдельный вид правоохранительной службы, но закон о ней так и не был принят. В итоге до сих пор неясно, к какому виду государственной службы следует отнести службу прокурорских работников.
Более того, в научной литературе высказано мнение, что такая служба является государственной гражданской. Мы уже обращали внимание на ошибочность подобной позиции2. Добавим, что еще до принятия в 2004 г. Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в ст. 402
Закона о прокуратуре говорилось о том, что на прокурорских работников распространяются ограничения, установленные ст. 11 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», который с принятием вышеуказанного закона утратил силу. Возник пробел в регулировании данных вопросов, и он был восполнен лишь в 2007 г. Очевидно, с целью решения именно этой проблемы законодатель сделал ссылку на соответствующие статьи Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в которых предусмотрены ограничения и запреты, связанные с гражданской службой. Но это не означает, что правовой статус прокуроров рассматривается как статус государственных гражданских служащих. Тем более в ст. 402 Закона о прокуратуре есть ссылка только на четыре статьи Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и еще к одной его статье законодатель нас отсылает в ст. 43 при перечислении оснований увольнения прокурорского работника.
Таким образом, распространять на прокурорских работников действие Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и считать их государственными гражданскими служащими, безусловно, ошибочно. И в законодательстве, и на практике служба прокурорских работников закономерно рассматривается как федеральная государственная служба, а федеральная государственная гражданская служба - это деятельность на иных специально обозначенных должностях в прокуратуре.
Отметим, что до 2010 г. в ст. 40 Закона о прокуратуре прокурорская служба была определена именно как вид федеральной государственной службы. Полагаем, что целесообразно вернуться к этой первоначальной формулировке, тем более что в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» иные виды государственной службы устанавливаются федеральными законами.
Еще один вариант решения проблемы - дополнить законодательные акты, включая Закон о прокуратуре, новой нормой, в которой прямо закрепить службу в органах и организациях прокуратуры как вид федеральной государственной службы. В отдельном федеральном законе о прокурорской службе (статусе работника прокуратуры) можно также раскрыть ограничения, запреты и обязанности, установленные для прокурорских работников, закономерно исключив из Закона о прокуратуре ссылку на нормы Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
служебным положением, совершать поступки, подрывающие авторитет органов и организаций прокуратуры и порочащие честь прокурорского работника.
Прокурорский работник призван уважать права, свободы и достоинство человека и гражданина, служить интересам общества и государства, быть образцом неподкупности и справедливости.
Прокурорский работник должен совершенствовать свою профессиональную подготовку, стремиться быть всесторонне развитым, высокообразованным, в профессиональной деятельности грамотно и во благо использовать отечественный и зарубежный опыт, чтить традиции своих предшественников и преумножать накопленный ими опыт, передавать его молодым
Одна из особенностей правового регулирования прокурорской службы отражена в п. 2 ст. 40 Закона о прокуратуре, где предусмотрено, что трудовые отношения работников органов и организаций прокуратуры регулируются законодательством Российской Федерации о труде и о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных Законом о прокуратуре. Таким образом, несмотря на то что профессиональная деятельность прокурорского работника является государственной службой, с ним заключается трудовой договор, а не контракт, и отношения между ним и работодателем являются, как отмечено выше, трудовыми (в чем можно усмотреть некоторое противоречие).
В ст. 401 Закона о прокуратуре предусмотрены требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров3. В их числе - наличие у кандидата необходимых профессиональных и моральных качеств. При этом не раскрывается, какие конкретно качества имеются в виду. Отчасти данная проблема разрешена в ст. 404 Закона о прокуратуре, где закреплена Присяга прокурора. Более подробно упомянутые качества изложены в Кодексе этики прокурорского работника Российской Федерации и Концепции воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации, которые утверждены приказом Генерального прокурора РФ от 17 марта 2010 г. № 114. Полагаем, что целесообразно включить в Закон о прокуратуре отдельную статью о моральных качествах прокурорского работника примерно следующего содержания:
«Статья ... Морально-нравственные качества прокурорского работника
При осуществлении профессиональной деятельности прокурорский работник обязан: соблюдать нормы этики и морали; использовать предоставленные государством полномочия разумно и строго в рамках закона;
воздерживаться от какой-либо деятельности, способной негативно повлиять на осуществление прокурорским работником профессиональных обязанностей или вызвать сомнение в его независимости и беспристрастности, препятствовать вовлечению в такую деятельность членов его семьи;
честно, разумно, добросовестно и квалифицированно осуществлять свою деятельность;
быть требовательным к себе, принципиальным и беспристрастным в решениях;
соблюдать деловую манеру общения и деловой стиль одежды, быть аккуратным.
Прокурорский работник не вправе принимать подношения за осуществление профессиональных обязанностей, допускать злоупотребление
Несмотря на то что профессиональная деятельность прокурорского работника является государственной службой, с ним заключается трудовой договор, а не контракт, и отношения между ним и работодателем являются трудовыми
сотрудникам, стремиться быть примером образцового поведения для сослуживцев и граждан, считать своим моральным долгом высокую организованность, дисциплинированность, исполнительность, в работе проявлять инициативу, с достоинством воспринимать критику и замечания руководящего состава прокуратуры, сослуживцев, а также граждан, уметь своевременно признавать допущенные ошибки, искренне и в тактичной форме принести извинения, загладить свою вину, а не искать ложного самооправдания».
Вопреки названию ст. 42 Закона о прокуратуре («Порядок привлечения прокуроров к уголовной и административной ответственности») порядок привлечения к названным видам ответственности как таковой здесь не урегулирован. Указано, что проверка сообщения о преступлении, совершенном прокурором, возбуждение в отношении него уголовного дела и предварительное расследование данного дела осуществляются в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, а вопрос о порядке привлечения его к административной ответственности остается нераскрытым. Только предусмотрено, что проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, является исключительной компетенцией органов прокуратуры. В связи с этим для рассматриваемой статьи
более подходящим представляется название «Особенности привлечения прокуроров к уголовной и административной ответственности».
Наряду с несогласованностью отдельных положений Закона о прокуратуре (в том числе в разделе V) с иными нормативными правовыми актами в нем есть внутренние противоречия. Ряд из них обусловлен проблемами законотворческого процесса. Некоторые изменения Закона не вполне оправданны, а также не согласованы между собой. В частности, Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 233-ФЗ слово «учреждения» в тексте Закона заменено на слово «организации». Однако уже в следующем корректирующем законодательном акте - Федеральном законе от 22 декабря 2014 г. № 427-ФЗ (т. е. менее чем через полгода) - в рамках иных изменений, касающихся требований к стажу службы (работы) кандидатов на должности руководителей органов прокуратуры, законодатель вновь включил в текст Закона о прокуратуре словосочетание «учреждения прокуратуры». Аналогичная «ошибка» повторилась в Федеральном законе от 5 октября 2015 г. № 285-ФЗ при изложении новой редакции ст. 402 Закона. Полагаем, что это обусловлено невнимательностью при выборе формулировок и принятии законодательных изменений.
Кроме того, одни и те же нормы могут подвергаться неоднократным коррективам в течение непродолжительного периода, что дает повод сомневаться в их основательности. Так, Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 185-ФЗ в ст. 434 Закона о прокуратуре были внесены изменения, согласно которым дополнительное профессиональное образование прокурорских работников осуществляется не реже чем один раз в три года. А упомянутым выше Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 233-ФЗ данный срок изменен на пятилетний. Что изменилось за этот год? Разве нельзя было еще в 2013 г. на стадии обсуждения изменений обосновать оптимальность именно пятилетнего срока? Такие проблемы законотворческого процесса влекут сложность выбора конкретной правовой нормы (ее редакции) в процессе правоприменения, что может отрицательно отразиться как на авторитете самих законодательных органов, так и на отношении к конкретному закону.
Для совершенствования законодательства о прокурорской службе наряду с анализом положений Закона о прокуратуре и иных нормативных правовых актов, регулирующих организацию и деятельность прокурорской системы Российской Федерации, важно принимать во внимание нормы, регламентирующие вопросы службы (в том числе особенности правово-
го статуса) иных государственных служащих, прежде всего сотрудников правоохранительных органов. Так, можно разделить ст. 41 Закона о прокуратуре об аттестации и классных чинах прокурорских работников на две самостоятельные по соответствующим вопросам. В статье о классных чинах нужно как минимум изложить их перечень и основные особенности. При этом с учетом содержания указанных выше нормативных правовых актов одну из норм можно сформулировать следующим образом: «Прокурорскому работнику, имеющему ученую степень или ученое звание, а также в порядке поощрения может быть присвоен классный чин на одну ступень выше классного чина, предусмотренного по замещаемой должности в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации (за исключением классных чинов, присваиваемых Президентом Российской Федерации)». Аналогичное правило действует, например, в отношении сотрудников органов внутренних дел и предусмотрено в ст. 44 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В ст. 414 Закона о прокуратуре, регулирующей отпуска прокурорских работников, можно изменить норму, согласно которой стоимость проезда к месту проведения основного отпуска и обратно будет компенсироваться не только прокурорскому работнику, но и одному из членов его семьи, как это предусмотрено для сотрудников иных государственных органов. Например, оплата стоимости проезда сотрудника, а также одного из членов его семьи к месту отпуска и обратно предусмотрена в Федеральном законе от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ст. 3), Федеральном законе от 30 декабря 2012 г. № 283-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ст. 3).
Рассмотрим вопрос обеспечения прокурорских работников жильем. Согласно ст. 44 Закона о прокуратуре обеспечение прокуроров жилыми помещениями осуществляется за счет средств федерального бюджета, выделенных на эти цели прокуратуре Российской Федерации, путем предоставления прокурору служебного жилого помещения или жилого помещения в собственность по решению Генерального про-
курора РФ. Также прокуроры имеют право на компенсацию расходов, связанных с наймом (поднаймом) жилых помещений, до предоставления им в установленном порядке жилого помещения для постоянного проживания. Кроме того, у них есть право на дополнительную жилую площадь. До 2004 г., напомним, порядок обеспечения прокуроров жильем был иным, в частности предусматривалась возможность вместо предоставления жилого помещения с согласия прокурора выдачи ему из средств федерального бюджета беспроцентной ссуды на приобретение или строительство жилья, которая погашается из тех же средств при условии его работы в органах прокуратуры в пределах территории конкретного субъекта Российской Федерации не менее 10 лет.
Вместе с тем, например, в ныне действующей редакции Федерального закона от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» рассматриваемым вопросам посвящен комплекс статей. Согласно одной из них (ст. 4) сотрудник со стажем службы в органах внутренних дел не менее 10 лет в календарном исчислении имеет право на единовременную социальную выплату для приобретения или строительства жилого помещения один раз за весь период государственной службы, в том числе службы в органах внутренних дел. Целесообразно предусмотреть в Законе о прокуратуре аналогичную норму следующего содержания: «Прокурорский работник, имеющий стаж службы в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации не менее 10 лет в календарном исчислении, имеет право на единовременную социальную выплату для приобретения или строительства жилого помещения один раз за весь период государственной службы, в том числе службы в органах и организациях прокуратуры Россий-
ской Федерации». Причем здесь мы предлагаем вести речь именно о прокурорских работниках, а не только о прокурорах, как в п. 4 ст. 44 Закона о прокуратуре.
Безусловно, заслуживают внимания и иные нормы приведенных в нашей статье правовых актов (например, в ч. 14 ст. 3 Федерального закона «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрена гарантия предоставления для детей указанных сотрудников мест в общеобразовательных организациях в первоочередном порядке). Их обязательно следует учесть при разработке закона о прокурорской службе и о статусе прокурорских работников.
В заключение отметим, что принятие указанного закона позволит не только расширить и усовершенствовать законодательную базу о службе в органах и организациях российской прокуратуры, но и повысить правовой статус прокурорских работников.
1 Об основных итогах функционирования судебной системы Российской Федерации и приоритетных направлениях ее развития на современном этапе: постановление IX Всероссийского съезда судей от 8 декабря 2016 г. № 1 // URL: http://www.ssrf.ru/page/22596/detail.
2 Шобухин В. Ю. Служба в прокуратуре Российской Федерации как вид государственной службы: проблемы правового регулирования и пути их решения // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2015. № 4; Его же. Служба в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации: учеб. пособие. 2-е изд., изм. и доп. Екатеринбург, 2016. С. 13, 84.
3 Понятие «прокурор» здесь включает в себя не только прокуроров-руководителей (прокурора области, города, района и др.), но и, например, их заместителей, старших помощников и помощников прокуроров. Полный перечень должностей, охватываемых данным понятием, приведен в ст. 54 Закона о прокуратуре.
