CC BY
91
УДК 34
DOI 10.24411/2078-5356-2018-10450
Толстик Владимир Алексеевич Vladimir A. Tolstik
доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, начальник кафедры теории и истории государства и права Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)
doctor of sciences (law), professor, honorary worker of higher professional education of the Russian Federation, head of the department of theory and history of state and law
Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, 603950)
E-mail: [email protected]
Некоторые проблемы оптимизации деятельности полиции Some problems of optimization of police activity
В статье рассматриваются отдельные проблемы совершенствования деятельности полиции. В целях оптимизации предложено ограничить численность сотрудников подразделений, выполняющих внутри-организационные функции, установить пределы документооборота, провести ревизию функциональных обязанностей и исключить все непрофильные и избыточные, установить адекватные критерии оценки деятельности полиции, определить минимальный объем материального стимулирования, посредством которого может быть обеспечено добросовестное и результативное служебное поведение.
Ключевые слова: оптимизация деятельности полиции, бюрократизация, критерии оценки, материальное стимулирование.
The article deals with some problems of improving the activities of the police. In order to optimize, it is proposed to limit the number of employees of units performing intra- organizational functions, set limits on document flow, conduct an audit of functional duties and eliminate all non-core and excessive, establish adequate criteria for assessing the activities of the police, determine the minimum amount of material incentives through which good and effective official behavior can be ensured.
Keywords: optimization of police activities, bureaucratization, evaluation criteria, financial incentives.
Термин «оптимизация» в доктринальном анализе используется как понятие, обозначающее приведение системы в состояние, позволяющее максимально эффективно достигать цели, стоящие перед ней. Потребность в оптимизации возникает тогда, когда система по различным причинам утрачивает способность результативно осуществлять свое функциональное предназначение.
При этом эффективность самой оптимизации предполагает необходимость выяснения, как минимум, двух существенных условий.
Во-первых, должно быть четкое представление о целях системы, для достижения которых она, собственно, и была создана.
Во-вторых, необходимо адекватное понимание состояния, в котором находится система, уяснение причин, детерминирующих снижение ее эффективности. Фактическое понимание состояния системы может быть получено посредством объективного анализа организационных, ресурсных и функциональных параметров системы.
Применительно к теме настоящей статьи отметим, что цель полиции в наиболее общем виде определена в статье 1 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № З-ФЗ «О полиции»: «Полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее также - граждане;
© Толстик В.А., 2018
лица), для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности». Основные направления деятельности полиции конкретизированы в части 1 статьи 2 данного Федерального закона [1].
Каково состояние полицейской системы? Способна ли она эффективно решать поставленные перед ней задачи? Президент России В.В. Путин в своем выступлении на ежегодном расширенном заседании коллегии МВД России отметил, что наряду с немалыми успехами в работе ведомства имеют место и серьезные недостатки. «Однако не по всем направлениям ситуация столь благополучна. Вы знаете, что снизился практически до 43% общий уровень раскрываемости преступлений. В последние годы этот показатель, что называется, скачет -то подрастет, то вновь сократится. Кардинального, видимого улучшения ситуации пока, к сожалению, не происходит», - сказал В.В. Путин [2]. В числе иных проблем можно назвать, например, текучесть кадров, высокий некомплект, низкий уровень состояния служебной дисциплины и законности и другие.
Оптимизация деятельности полиции может и должна проводиться по различным направлениям. В настоящей статье будет обращено внимание на некоторые из них.
Прежде всего, следует обратить внимание на набирающую обороты степень бюрократизации различных подразделений полиции. В этой связи обратимся к результатам исследования, проведенного экспертами Комитета гражданских инициатив (КГИ) Алексея Кудрина. Ими представлен доклад на тему «Диагностика работы правоохранительных органов по охране общественного порядка и перспективы создания муниципальной милиции в России» [3]. В процессе его подготовки были использованы не только различные исследовательские процедуры, эмпирические данные, но и включенное наблюдение в работу районных и городских отделов внутренних дел, а также двух полицейских управлений.
В результате проведенного исследования эксперты пришли к следующим выводам.
Во-первых, полицейские перегружены бумажной работой, которая отнимает от трети до половины рабочего времени.
Во-вторых, на целый ряд подразделений (участковые уполномоченные полиции, ППС и другие) возложено слишком большое число не-
профильных функций и обязанностей, что сильно ухудшает качество их основной деятельности.
В-третьих, к существенному снижению эффективности полицейской работы приводят бесконечные проверки.
В-четвертых, в последние годы произошел значительный рост количества и численности разнообразных штабных и координирующих структур как внутри самого МВД России, так и на уровне региональных органов. Как следствие, повысились расходы на содержание управленческих аппаратов и штабов, которые заняты разработкой и сбором отчетности, проверками и анализом статистики. Работа же полицейских оценивается по объему бумажной работы (рапортов, протоколов и т. д). А это, в свою очередь, привело к чрезмерной непродуктивной загруженности полицейских подразделений, которые работают «на земле» [3].
Следует отметить, что тенденция бюрократизации управленческих структур (рост численности персонала, документооборота, расходов на содержание управленческих единиц и т. п.) носит закономерный характер. Ранее, рассматривая закономерность соотношения интра- и инфрафункций, нами было отмечено, что «в реальности мы всегда видим два перманентно сменяющих друг друга процесса. Для первого процесса характерен закономерный рост внутренних функций, влекущий за собой увеличение численности чиновников и приводящий к снижению эффективности структуры в целом. Осознание этого факта и дальнейшая его нетерпимость запускают второй (болезненный, но объективно необходимый) процесс -сокращение внутренних функций, численности персонала и как следствие - повышение эффективности инфрафункций. При этом, если реформаторы перестараются, будет иметь место необоснованное снижение интрафунций и производные от него последствия» [4, с. 79].
Возникает вопрос, как сдерживать эти негативные, но объективные по своей сути явления? На наш взгляд, следует на законодательном (а не подзаконном уровне, как это имеет место сегодня) ограничить численность сотрудников подразделений, выполняющих внутриорганизационные функции, установить пределы документооборота, провести ревизию функциональных обязанностей и исключить все непрофильные и избыточные. При этом в полной мере должен быть задействован потенциал автоматизации управленческой деятельности.
Весомым фактором, оказывающим существенное воздействие на эффективность деятельности полиции, является система критериев, по которым оценивается результативность работы различных подразделений МВД России. Основное функциональное предназначение критериев и показателей состоит в оценивании той или иной деятельности. Без него невозможно определить - хорошо или плохо работает подразделение. И коль скоро деятельность того или иного структурного элемента рассматриваемой системы будет оцениваться по конкретным критериям и показателям, его сотрудники вольно или невольно вынуждены ориентироваться на эти критерии. Если при этом принять во внимание, что оценки, выставляемые на основе данных критериев, влекут благоприятные либо неблагоприятные правовые последствия, именно они (критерии) становятся определяющими при выборе соответствующего варианта поведения. Если критерии определены правильно - они выступают дополнительным мотивирующим фактором позитивной деятельности сотрудников органов внутренних дел. Проблема возникает тогда, когда оценочные средства в той или иной мере отклоняются от базовых целей системы. Авторы приводимого выше исследования акцентировали внимание на так называемой «палочной системе». Отмечая, что «палочные» подходы к полицейской работе стали применяться реже, эксперты тем не менее указали в докладе, что она «продолжает искажать стимулы к работе и способствовать фальсификации ее результатов» [3].
Решение проблемы видится в нахождении адекватных критериев оценки. По замыслу законодателя, одним из них может стать общественное мнение. В части 6 статьи 9 Федерального закона «О полиции» установлено: «Общественное мнение является одним из основных критериев официальной оценки деятельности полиции, определяемых федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел» [1].
На наш взгляд, оптимизационный потенциал общественного мнения как основного критерия официальной оценки деятельности полиции может быть реализован при наличии ряда условий. Во-первых, необходима надежная методика определения общественного мнения, исключающая или, по крайней мере, минимизирующая возможность его существенного искажения. Во-вторых, данный критерий должен быть основным, но не единственным оценочным инструмен-
том. Наряду с ним, следует использовать иные критерии, без которых в ряде случаев обойтись нельзя. В-третьих, необходимо четко определить правовые последствия оценки, выставляемой на основе рассматриваемого критерия.
Наконец, еще одна проблема, решение которой также предполагает необходимость оптимизации деятельности полиции. Речь идет об уровне материального стимулирования сотрудников органов внутренних дел. Вполне очевидно, что для формирования полицейских подразделений профессиональным кадровым составом, обеспечения добросовестного и результативного выполнения сотрудниками своих служебных обязанностей совокупный объем материального стимулирования должен быть достаточным для удовлетворения как минимум базовых потребностей как самого сотрудника, так и членов его семьи. В ином случае будут иметь место не только снижение правовой активности, недобросовестное выполнение служебных обязанностей, но и факты противоправного поведения корыстной направленности.
Анализ показал, что кумулятивный объем материального стимулирования сотрудников органов внутренних дел был достаточным для удовлетворения базовых потребностей сотрудников в период с 2011 года (после полицейской реформы) по 2014 год. С этого момента наблюдается последовательное увеличение разрыва между рассматриваемыми показателями. Повышение с 1 января 2018 года в 1,04 раза должностных окладов (заметим, впервые с 2011 года) сколько-нибудь существенно ситуацию не изменило. В результате на сегодняшний день в ряде регионов России объем денежного довольствия полицейских является явно недостаточным.
В доктринальном плане одним из ключевых вопросов рассматриваемой проблемы является определение минимального объема материального стимулирования, посредством которого может быть обеспечено добросовестное и результативное служебное поведение. В этой связи заслуживает внимания позиция К.А. Юдина, который для определения совокупного минимального объема материального стимулирования предложил исходить из величины размера средней заработной платы в соответствующем субъекте Российской Федерации. Он же сформулировал общее требование: «Минимальный объем совокупного материального стимулирования должен быть не ниже средней заработной платы в соответствующем субъекте Российской Федерации» [5, с. 69]. Полагаем, что
соответствующая норма должна быть закреплена в Федеральном законе от 19 июля 2011 года № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [6].
В заключение отметим, что в настоящей статье были рассмотрены лишь некоторые проблемы оптимизации деятельности полиции. Вместе с тем, реализация сформулированных предложений, как представляется, позволит повысить эффективность и качество полицейской деятельности.
Примечания
1. Собрание законодательства РФ. 2011. № 7, ст. 900.
2. Путин: кардинального улучшения раскрываемости преступлений не произошло. URL: https://tass. ru/politika/4994670 (дата обращения: 10.10.2018).
3. Диагностика работы правоохранительных органов по охране общественного порядка и перспективы создания муниципальной милиции в России / В. Волков, А. Дмитриева, К. Титаев, Е. Ходжа-ева, И. Четверикова, М. Шклярук. СПб.: ИПП ЕУСПб, 2015. 144 с. URL: https://komitetgi.ru/upload/iblock/03d /03dd9705155711effb531ccd57742a1d.pdf (дата обращения: 10.03.2018).
4. Толстик В.А. Закономерности эффективного государственного управления // Государственно-правовые закономерности: теория, практика, техника: сборник статей по материалам Международной научно-практической конференции (г. Н. Новгород, 23-24 мая 2013 года): в 2 т. / под общ. ред. В.А. Толстика. Т. 1. Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2013.
5. Юдин К.А. Правовое стимулирование служебной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации (теоретико-прикладной аспект): дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2017.
6. Собрание законодательства РФ. 2012. № 53. Ч. 1, ст. 7608.
Notes
1. Collection of legislative acts of the RF, 2011, no. 7, art. 900. (In Russ.)
2. Putin: there was no dramatic improvement in the detection of crimes. URL: https://tass.ru/politika/4994670 (accessed 10.10.2018). (In Russ.)
3. Diagnostics of the work of law enforcement agencies for the protection of public order and the prospects for the creation of the municipal police in Russia / V. Volkov, A. Dmitrieva, K. Titaev, E. Khojaev, I. Chet-verikova, M. Shklyaruk. St. Petersburg: IPP EUSPb, 2015. 144 p. URL: https://komitetgi.ru/upload/iblock/03 d/03dd9705155711effb531ccd57742a1d.pdf (accessed 10.03.2018). (In Russ.)
4. Tolstik V.A. Laws of effective public administration. State-law patterns: theory, practice, technology: a collection of articles based on the materials of the International scientific and practical conference (Nizhny Novgorod, May 23-24, 2013): in 2 vol. / total. ed. V.A. Tolstik. Vol. 1. Nizhny Novgorod: Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia, 2013. (In Russ.)
5. Yudin K.A. Legal stimulation of the official activities of the internal affairs bodies of the Russian Federation (theoretical and applied aspect). Dissertation... candidate of legal sciences. Nizhny Novgorod, 2017. (In Russ.)
6. Collection of legislative acts of the RF, 2012, no. 53, part 1, art. 7608. (In Russ.)
