CC BY
251
КОРПОРАТИВНОЕ ПРАВО. КОНКУРЕНТНОЕ ПРАВО. ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЕ ПРАВО
Некоторые проблемы нормативно-правового регулирования естественных монополий в Российской Федерации
Волов Иван Павлович,
аспирант, кафедра конкурентного права, Московский государственный университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА) E-mail: [email protected]
В настоящий момент в Российской Федерации инициирована и активно реализуется масштабная реформа законодательства о естественных монополиях. Необходимость реформирования во многом обусловлена несовершенством и архаичностью действующей системы нормативно-правового регулирования естественных монополий. В статье приведен анализ ряда проблем современного нормативно-правового регулирования естественных монополий в Российской Федерации, препятствующих эффективному функционированию данной сферы и предложены пути решения таких проблем.
Ключевые слова: естественные монополии, законодательство о естественных монополиях, реестр естественных монополий, реформирование нормативно-правового регулирования естественных монополий.
S2
сэ см о см со
Введение
Поддержка конкуренции и недопущение монополистической деятельности являются основными конституционными принципами законодательства Российской Федерации, регулирующего экономическую деятельность. Вместе с тем, в отдельных отраслях экономики, монополизация не только не пресекается, но и прямо предусмотрена законодателем, как наиболее эффективный способ осуществления хозяйственной деятельности.
Субъекты естественных монополий - это важнейшие объекты государственного контроля, поскольку имеют высокую социально-экономическую значимость для государства и граждан. Указанный статус обусловлен особым экономическим положением субъектов естественных монополий на рынке ввиду специфики осуществления ими деятельности в сферах, в которых не только отсутствует, но и нецелесообразна конкуренция [В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях»].
Несмотря на высокую важность данной сферы, нормативное правовое регулирование деятельности естественных монополий характеризуется: значительной децентрализацией, разрозненностью нормативно-правового регулирования, наличием существенных правовых коллизий и пробелов.
Вопросы недостатков действующего законодательства о естественных монополиях в последние годы активно обсуждался в юридическом [Ры-женков А.Я. Право и монополии в современной России: Монография / А.Я. Рыженков. М.: Юсти-цинформ, 2017. 206 с.] [Тюленев И.В. Уточнение понятия «естественная монополия»: первый шаг в реформировании правового регулирования деятельности субъектов естественных монополий // Конкурентное право. 2018. № 4. С. 43-46.] и экономическом [Голомолзин А.Н. Принципы и правила новой проконкурентной тарифной политики // Конкурентное право. 2018. № 3. С. 12-15.] сообществе. Кроме того, решения о необходимости реформирования данного института, принято высшим руководством Российской Федерации и закреплено в Национальном плане развития конкуренции в Российской Федерации на 2018-2020 годы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 21.12.2017 № 618 «Об основных на-
правлениях государственной политики по развитию конкуренции» (далее - Национальный план). Так, Правительству Российской Федерации необходимо обеспечить в соответствии с подпунктом г) пункта 4 Национального плана - реформирование правового регулирования деятельности естественных монополий, в том числе исключение возможности отнесения хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в конкурентных сферах деятельности, к субъектам естественных монополий, в соответствии с подпунктом д) пункта 4 - поэтапное прекращение государственного тарифного регулирования в конкурентных сферах деятельности на основе анализа последствий прекращения указанного регулирования в отношении отдельных субъектов естественных монополий.
Во исполнение данных положений Национального плана, уполномоченным федеральным органом регулирования естественных монополий -Федеральной антимонопольной службой подготовлен проект федерального закона «О признании утратившим силу Федерального закона «О естественных монополиях» и внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» [https://cljournal.ru/news/15234/?print]. Также, пакет изменений законодательства о естественных монополиях подготовлен Минэкономразвития России [https://sozd.duma.gov.ru/bill/50224-7] и находится на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Таким образом, в настоящий момент инициирована и активно реализуется масштабная реформа законодательства о естественных монополиях. В связи с изложенным, представляется актуальным рассмотреть и систематизировать основные проблемы нормативного правового регулирования естественных монополий, а также представить предложения по их решению.
Понятие естественной монополии
В настоящий момент законодательством Российской Федерации предусмотрено два легального определения понятия естественной монополии.
Первое, закреплено в статье 3 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее - Закон о естественных монополиях). В соответствии с ним «естественная монополия» - состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.
Второе легальное понятие закреплено в пункте 2 Приложения № 20 Договора о Евразийском экономическом союзе (Подписан в г. Астане 29.05.2014) (далее - договор о ЕЭС), ратифицированном Российской Федерацией. В соответствии с указанным определением, «естественная монополия» - состояние рынка услуг, при котором создание конкурентных условий для удовлетворения спроса на определенный вид услуг невозможно или экономически нецелесообразно в силу технологических особенностей производства и предоставления данного вида услуг.
Результаты сравнительного анализа приведенных определений демонстрирует, что за период, прошедший между принятием Закона о естественных монополиях и подписанием договора о ЕЭС, законодатель в значительной мере усовершенствовал определение естественной монополии, исключив его наиболее спорные элементы. Так, сделан верный вывод о том, что виды деятельности естественной монополии относятся к оказанию услуг, связанных с доставкой товара от производителя к покупателю. Таким образом, естественно монопольный рынок корректно определен как рынок услуг.
Также, исключено безусловное заключение о том, что увеличение объемов производства введет к существенным понижением издержек производства на единицу товара (позитивное влияние «эффекта масштаба» на себестоимость продукции), так как указанное утверждение в настоящий момент является дискуссионным в экономической теории [Реформирование естественных монополий России / Под общ. ред. Ю.З. Саакян. М.: ИПЕМ, 2010. 370 с.].
Таким образом, отдельные дефекты действующего понятия естественной монополии скорректированы Договором о ЕЭК. Однако, определение, предусмотренное договором, по моему мнению, не содержит отдельных значимых положений. В частности, в договоре о ЕЭК не содержится важного указания на то, что услуги, оказываемые в условиях естественной монополии не могут быть заменены иными услугами (товарами). Отсутствие данного требования может препятствовать переходу отдельных естественно-монопольных рынков к конкурентным условиям. Примером такого переходного рынка может служить рынок общедоступной связи. Согласно официальной статистике Минкомсвязи России [https://digital.gov.ru/ru/activity/statistic/rating/ telekommunikacii/] в 1995 году в Российской Федерации было зарегистрировано всего 28 тысяч активных сим-карт. Это было вызвано рядом объективных экономических и технических факторов таких как: отсутствие инфраструктуры сотовой р связи, высокой цены на аппараты мобильной свя- Д зи и высокой стоимости услуг мобильной связи. Ч
1—1 ГТ1
При этом, к 2013 году количество зарегистриро- К
ванных активных сим-карт мобильной связи до- ё
стигло 245 070 тысяч. Количество исходящих сое- у
динений с устройств мобильной связи в 2013 году А
достигло 389 200 045 тысяч часов. Для сравнение количество исходящих соединений с устройств общедоступной электронной связи (стационарной телефонии) в 2013 году составляло всего 514 030 тысяч часов. При этом, количеству исходящих соединений с устройств мобильной электросвязи имеет ярко выраженную динамику к увеличению, а количество исходящих соединений с устройств общедоступной электронной связи (стационарной телефонии), наоборот, ежегодно сокращается. Таким образом, можно сделать вывод о взаимозаменяемости для потребителей услуг общедоступной электронной связи (стационарной телефонии) и услуг мобильной связи. Существуют и иные примеры, в частности, относительно взаимозаменяемыми услугами являются услуги по транспортировке нефти по магистральным трубопроводам и услуги железнодорожных перевозов нефти и нефтепродуктов.
Приведенный примеры наиболее ярко демонстрирует, что в результате технического прогресса, отдельные рынки могут утрачивать естественно-монопольный статус и переходить в состояние конкуренции. Указанные факты подтверждают необходимость закрепления в определении естественной монополии условия отсутствия взаимозаменяемости естественно-монопольных услуг и услуг, оказываемых на конкурентных рынках.
В условиях отсутствия взаимозаменяемости, ключевым признаком естественно-монопольной деятельности становится нецелесообразность осуществления деятельности в сферах естественной монополии нескольких хозяйствующих субъектов. Данные обстоятельства возникают в связи с тем, что естественно монопольная деятельности осуществляется посредством объектов инфраструктуры, чья высокая стоимость строительства и эксплуатации и обуславливает экономическую неэффективность развития конкуренции на данных рынках. Высокая стоимость строительства инфраструктуры является существенным экономическим барьером входа на естественно монопольный рынок, преодоления которого возможно только посредством инвестированием значительного капитала. При этом, дублирование (параллельное строительство) такой инфраструктуры, значительно ухудшает положение всех потенциальных инвесторов, так как значительно увеличивает срок возврата инвестиций ввиду деления объемов поставляемых услуг.
Сферы экономической деятельности, которые в соответствии с действующим законодательством являются естественно монопольными, но на которых деятельность хозяйствующих субъектов осуществляется в отсутствие вышеуказанных объектов инфраструктуры, имеют тенденцию к формированию конкурентной среды (например, — рынок общедоступной почтовой связи). 2 В связи с изложенным, видится целесообразным указать в определении естественной моно° полии на связь данной правовой категории с уни-ав кальной инфраструктурой, посредством которой
осуществляется деятельность в условиях естественной монополии.
Один из вариантов реализации данной концепции, является определение естественной монополии, которое содержится в разработанном ФАС России проекте федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и признании утратившим силу Федерального закона «О естественных монополиях»: «естественная монополия» -состояние товарного рынка, при котором создание конкурентных условий для удовлетворения спроса на определенный вид товаров невозможно или экономически нецелесообразно в силу технологических особенностей производства и реализации товаров, связанных с использованием сетевых активов, если такие товары не могут быть заменены иными товарами (невзаимозаменяемые товары).
По моему мнению, указанная проектируемая формулировка, в наибольшей степени соответствует существу естественной монополии и современным экономическим реалиям, но имеет отдельные недостатки требующие корректировки.
Во-первых, объекты инфраструктуры, используемые для осуществления регулируемой деятельности субъектами естественной монополии, именуются разработчиками законопроекта «сетевой актив». Данный термин является не характерным для законодательства Российской Федерации. При этом, в действующем законодательстве на настоящий момент закреплен термин, наиболее близко определяющий такие объекты инфраструктуры - «линейный объект»[Градостроитель-ный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ].
Во-вторых, термин «сетевой актив» не включает в себя инфраструктуру, используемую для осуществления деятельности в портах и аэропортах, сферах, которые, по моему мнению, должны быть отнесены к сферам деятельности естественных монополий. В связи с этим, предлагается закрепить исчерпывающий перечень линейных объектов и иных объектов инфраструктуры, деятельность с использованием которых, характеризуется как естественно-монопольная в акте Правительства Российской Федерации.
На основании изложенного, по результатам исследования, предлагается следующее понятие естественной монополии:
«естественная монополия» - состояние рынка услуг, при котором создание конкурентных условий для удовлетворения спроса на определенный вид услуг экономически неэффективна в силу технологических особенностей предоставления данного вида услуг, связанных с использованием линейных объектов и (или) иных объектов инфраструктуры, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации, если такие услуги являются невзаимозаменяемыми.»
Указанная формулировка позволит решить проблему несоответствия понятия естественной
монополии ее фактическому и экономическому содержанию, а также исключит государственное регулирование на конкурентных в настоящий момент рынках.
Определение принадлежности хозяйствующего субъекта к субъекту естественной монополии
Действующее законодательство и правоприменительная практика определяет субъект естественной монополии исключительно через сферы регулируемой деятельности. Так, например, суды, при решении вопроса об отнесении хозяйствующего субъекта к субъектам естественной монополии, устанавливают наличие у хозяйствующего субъекта во владении на праве собственности или ином законном основании объектов имущества, используемого для осуществления регулируемой деятельности в сферах указанных в статье 4 Закона о естественных монополиях и наличие факта осуществления регулируемой деятельности в сферах указанных в статье 4 Закона о естественных монополиях. Аналогичной позиции придерживается федеральный орган регулирования естественных монополий. [См. разъяснения ФАС России от 06.07.2018 № АЦ/51469/18] Таким образом, при определении хозяйствующего субъекта как субъекта естественной монополии не анализируется его соответствие понятию и признакам, установленным в статье 3 Закона о естественных монополиях, что фактически нивелирует их юридическое значение.
Указанная модель имеет, как позитивные, так и негативные последствия. С одной стороны, она не позволяет правоприменителю распространять государственное регулирование шире, чем на предусмотренные в Законе сферы, с другой, приводит к безосновательному регулированию отдельных, конкурентных в настоящий момент рынков.
Данная модель, по моему мнению, не требует кардинальной переработки (отказ от определения регулируемых сфер деятельности), но при этом требует точеных изменений, которые предлагается реализовать в следующем виде.
Предлагается разделить сферы деятельности естественной монополи на те где государственное регулирование вводится в момент установления факта осуществления деятельности в данной сфере и те где отнесение хозяйствующего субъекта и введение в отношении него государственного регулирования будет происходить только по результатам анализа рынка (анализа состояния конкуренции).
К первому типу сфер предлагается отнести:
• услуги по транспортировке газа по трубопроводам;
• услуги железнодорожных перевозок;
• услуги по передаче электрической энергии и (или) услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;
• услуги по передаче тепловой энергии;
• услуги транспортировки воды, а также транспортировка сточных вод с использованием цен-
трализованных систем, систем коммунальной инфраструктуры.
Ко второму типу сфер предлагается отнести:
• услуги в аэропортах;
• услуги в морских портах;
• услуги по транспортировке нефти по магистральным трубопроводам;
• услуги общедоступной электросвязи. Приведенная классификация основана на разделении сфер регулируемой деятельности на императивно естественно-монопольные, то есть на те, где конкуренция в настоящий момент невозможна и (или) экономически нецелесообразна и те, где потенциально возможно возникновение конкуренции.
Например, на настоящий момент установлено наличие конкуренции между аэропортами Московского авиаузла и принято решение о прекращении ценового регулирования хозяйствующих субъектов, осуществляющих услуги в аэропортах на территории Москвы и Московской области. Также, являются потенциально конкурентными услуги в портах, оказываемые в Черноморском и Балтийских бассейнах. Как отмечалось ранее, возможна конкуренция между потенциально взаимозаменяемыми услугами по транспортировке нефти по магистральным трубопроводам и услугами железнодорожных перевозов нефти и нефтепродуктов. Такие хозяйствующие субъекты, должны признаваться естественными монополиями только по результатам анализа состояния конкуренции.
Предлагаемая правовая модель позволит наиболее объективно определять принадлежность хозяйствующего субъекта к субъектам естественной монополии и исключить возможность государственного регулирования конкурентных рынков, что является одной из главных задач государственной политики в сфере государственного регулирования субъектов естественных монополий, а также предусмотрено ратифицированными международными договорами Российской Федерации.
4. Введение и прекращение регулирования естественных монополий посредством ведения реестра естественных монополий.
В целях развития предыдущего положения, проанализирован действующий механизм введения (изменения, прекращения) государственного регулирования естественных монополий. Установлено, что Законом естественных монополиях предусматривается, но не раскрывается такой механизм, что в свою очередь ведет к его практически полному игнорированию в ходе правоприменения.
В действующей правовой системе механизм введения, изменения, прекращения государственного регулирования естественных монополий неразрывно связан с ведением реестра субъектов естественной монополии, что подтверждается наличием единого порядка осуществления указанных процедур. [См. Приказ ФСТ России от 13.10.2010 № 481-э «Об утверждении Порядка рассмотрения документов, представляемых
5 -о
сз
<
для принятия решения о введении, изменении или прекращении регулирования деятельности субъектов естественных монополий, и перечня таких документов».]
При этом, действующий реестр субъектов естественных монополий характеризуется рядом отличительных особенностей:
• отсутствие правоустанавливающего статуса (практика судов и органов исполнительной власти исходит из того, что отсутствие в реестре не свидетельствует об отсутствие у хозяйствующего субъекта статуса естественной монополии и как следствие не освобождает хозяйствующий субъект от ограничений, накладываемых данным статусом) [См. дела № 40-243480/2016, А41-40556/2016, А27-22402/2015.];
• отсутствие в реестре актуальной информации (включение в реестр осуществляется в заявительном порядке, ответственности за не включение не предусмотрено, реестр не является основанием для установления регулируемых цен (тарифов);
• отсутствие взаимосвязи между включением в реестр (введением регулирования) и установлением в отношении хозяйствующего субъекта регулируемых цен (тарифов) (кроме сферы транспорта и связи);
• отсутствие в реестре механизмов изменения регулирования (отказа от ценового регулирования естественной монополии с сохранением неценового регулирования и т.д.).
Таким образом, реестр субъектов естественных монополий в настоящий момент является неэффективным механизмом регулирования. В связи с этим, предлагается значительная корректировка действующего законодательства. Так, необходимо закрепить правоустанавливающий статус реестра и установить взаимосвязь между включением в реестр и введением ценового и неценового регулирования в отношении субъектов естественных монополий. Сделать это возможно после его полной актуализации. После реализации этих предложений возможно закрепление следующей модели введения государственного регулирования субъектов естественных монополий.
В случае законодательного закрепления указанной модели, будет разрешен ряд проблемных вопросов государственного регулирования субъектов естественной монополии в частности:
• определен момент возникновения естественно-монопольного статуса у хозяйствующего субъекта, а также момент его утраты хозяйствующим субъектом;
• закреплены механизмы «дерегулирования» субъектов естественных монополий;
• собрана актуальная база данных, позволяющая объективно оценивать состояние естественно - монопольных сфер деятельности.
Литература
1. Рыженков А.Я. Право и монополии в современной России: Монография / А.Я. Рыженков. М.: Юстицинформ, 2017. 206 с.
2. Тюленев И.В. Уточнение понятия «естественная монополия»: первый шаг в реформировании правового регулирования деятельности субъектов естественных монополий // Конкурентное право. 2018. № 4. С. 43-46.
3. Голомолзин А.Н. Принципы и правила новой проконкурентной тарифной политики // Конкурентное право. 2018. № 3. С. 12-15.
4. Реформирование естественных монополий России / Под общ. ред. Ю.З. Саакян. М.: ИПЕМ, 2010. 370 с.
SOME PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF NATURAL MONOPOLIES IN THE RUSSIAN FEDERATION
Volov !.Р.
Kutafin Moscow state University
At the moment, a large-scale reform of the legislation on natural monopolies has been initiated and is being actively implemented in the Russian Federation. The need for reform is largely due to the imperfection and archaic nature of the current system of legal regulation of natural monopolies. The article analyzes a number of problems of the current legal regulation of natural monopolies in the Russian Federation that hinder the effective functioning of this sphere and suggests ways to solve such problems.
Keywords: natural monopolies, legislation on natural monopolies, register of natural monopolies, reform of legal regulation of natural monopolies.
References
1. Law and monopolies in modern Russia: a Monograph / A. Ya. Ryzhenkov. Moscow: Justicinform, 2017. 206 p.
2. Tyulenev I.V. Clarifying the concept of "natural monopoly": the first step in reforming the legal regulation of the activities of natural monopolies / / Competition law. 2018. № 4. P. 43-46.
3. Golomolzin A. N. Principles and rules of the new Pro-competitive tariff policy / / Competition law. 2018. № 3. S. 12-15.
4. The reform of natural monopolies of Russia / Under the General editorship of Yu.z. Saakyan. Moscow: IPEM, 2010. 370 p.
CM CO
