CC BY
4336
УДК 334.7
ЕСТЕСТВЕННЫЕ МОНОПОЛИИ: ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И ПРАКТИКА РЕГУЛИРОВАНИЯ Мкртчян Норайр Доникович, аспирант
Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов,
г. Санкт-Петербург, Россия a. v. klochkova@mail. ru
В работе уточнены признаки естественной монополии. Выполнен анализ международной практики регулирования деятельности естественных монополий.
Ключевые слова: монополия; естественная монополия; регулирование.
NATURAL MONOPOLIES: PROBLEMS OF FUNCTIONING AND REGULATION
Norayr Mkrtchyan, Ph.D. student
St. Petersburg State University of Economics and Finance, St. Petersburg, Russia
a. v. klochkova@mail. ru
The present paper specifies distinctive features of natural monopolies. It also contains an analysis of international practice of regulation of natural monopolies. Keywords: monopoly; natural monopoly; regulation.
Термин «монополия» в современной экономике имеет скорее негативную коннотацию. Монополия ассоциируется с вытеснением конкурентов с рынка, созданием барьеров на пути новых производителей, ценовым давлением на
потребителей и поставщиков, в отдельных случаях - с попытками давления на государство (если монополия играет важную роль в экономике). Чтобы предотвратить возникновение таких явлений, государство уделяет большое внимание антимонопольному регулированию (в частности, порождая тем самым парадокс принуждения фирм к конкурентной борьбе, победа в которой запрещена законодательно [1]).
Однако следует помнить о том, что в ряде ситуаций монопольный контроль над рынком является единственным возможным вариантом обеспечения устойчивого развития соответствующей отрасли экономики и полностью соответствует интересам как потребителей, так и государства, тогда как конкуренция, напротив, привела бы к росту производственных издержек и вызвала бы увеличение расходов потребителей. Речь идет о так называемых естественных монополиях. Однако возникают важные вопросы:
- какие монополии могут быть отнесены к естественным? Очевидно, что любой монополист, стремясь защитить свое рыночное положение, будет настаивать на отнесении своей компании к естественным монополиям. Фактически именно на этой позиции стоят противники теории естественной монополии. Согласно им, монополии сформировались в ответ на недовольство производителей жесткой конкуренцией на рынке (например, в США в конце Х1Х-начале XX вв.), причем помогло им возникнуть правительство США, дефакто предоставившее им монопольный статус. Сама же теория естественной монополии возникла как необходимость оправдать существование таких монополий [2];
- нуждаются ли естественные монополии в специфическом
регулировании, или, в силу своей высокой общественной полезности, потребности в особом регулятивном аппарате для них нет?
В данной статье мы сделаем попытку уточнить сущность естественной монополии, выявить причины, обуславливающие ее возникновение,
сформулировать отличие естественной монополии от классической и описать механизмы регулирования их деятельности.
Естественная монополия соответствует той, и только той рыночной ситуации, когда эффективное производство и распределение любого объема продукции или услуги возможно лишь при наличии единственной фирмы-производителя. Этот критерий можно описать как субаддитивность издержек. Издержки являются субаддитивными, если их величина для одной фирмы меньше, чем для двух и более, при определенном общественно обусловленном уровне производства. Наличие конкурентов в этой ситуации ведет к неоправданным затратам на создание параллельной инфраструктуры (например, на прокладку еще одной железной дороги).
Такая специфическая ситуация возникает в результате действия трех факторов:
1) особенности технологии. Если несколько обобщить, то можно констатировать, что существование естественной монополии обуславливается объективными физическими законами (которые лежат в основе используемой технологии);
2) уникальность продукции и ресурсов. Уникальность товаров или услуг, произведенных естественными монополистами, заключается в невозможности их замены на другие товары или услуги из-за особых потребительских свойствах. Большую роль играют также ресурсы, используемые естественными монополистами для выпуска товаров и услуг. К таким ресурсам можно отнести, в частности, инфраструктуру (производственный комплекс) и само сырье, из которого производится товар (например, контроль над определенным месторождением вполне способен породить естественную монополию);
3) высокие барьеры входа на рынок. Хотя предполагается, что этот фактор имеет наибольшее значение не столько для формирования новых естественных монополий, сколько для сохранения уже сложившимися
монополиями своего статуса (поскольку конкуренты не могут позволить себе инвестировать в проект со столь высокими издержками), однако это не совсем так. Высокий барьер входа на рынок автоматически делает естественным монополистом компанию, которая согласилась взять на себя соответствующие риски и успешно преодолела этот барьер. Иными словами, барьеры для входа на рынок позволяют естественным монополиям не только удерживать свой статус, но и получать его.
Если монополия возникла в результате действия хотя бы одного из перечисленных выше факторов, то она может быть отнесена к естественным.
Прочие факторы, обуславливающие наличие монополии, типичны как для естественных, так и для традиционных монополий, и критериями разграничения быть не могут. К этим факторам можно отнести:
1) экономия на разнообразии
2) вертикальная интеграция деятельности
3) наличие секрета или патента
4) соответствие требованиям национальной безопасности. На этом аспекте следует остановиться подробнее, поскольку отдельные авторы полагают, что соответствие этому критерию является безусловным признаком естественной монополии [3]. Хотя для государства предпочтительным может являться такой вариант развития какой-либо отрасли, при котором определенный рынок контролируется только одной компанией, однако это не означает, что такой вариант является предпочтительным также и с точки зрения рынка. Созданная для целей обеспечения национальной безопасности монополия может быть как естественной (обеспечивающей субаддитивность издержек), так и поддерживаемой искусственным путем.
Польза от естественной монополии для национальной экономики заключается не только в том, что они обеспечивают более низкие издержке ведения определенной деятельности, но и в том, что будучи крупными по размеру компаниями и единственными операторами в какой-либо сфере, они
способны аккумулировать значительные ресурсы для реализации общественно важных проектов с длительными сроками окупаемости. Например, ключевой для формирования геоэкономической роли России проект трансъевразийского транспортного коридора [4] может быть реализован только действующей инфраструктурной монополией - Российскими железными дорогами.
Очевидно, что естественные монополии играют стратегическую роль в экономике страны в силу своего масштаба (фактически охватывая целую отрасль) и значимости своей деятельности для обеспечения общественного благосостояния (поскольку иные компании вести тот же вид деятельности не в состоянии). По этой причине государство, желая создать для таких монополий благоприятные условия ведения бизнеса, но при этом стремясь защитить своих граждан от возможного недобросовестного поведения естественного монополиста, берет на себя функцию регулирования и контроля естественных монополий.
Во многих публикация, касающихся естественных монополий, границы между понятиями «контроль» и «регулирование» часто неопределенны. Как правило, эти слова употребляются как синонимы. Согласно «Современному экономическому словарю» контроль - «составная часть управления экономическими объектами и процессами, заключающаяся в наблюдении за объектом с целью проверки соответствия наблюдаемого состояния объекта желаемому и необходимому состоянию, предусмотренному законами, положениями, инструкциями, другими нормативными актами, а также программами, планами, договорами, проектами, соглашениями» [5]. Термин «регулирование», как правило, понимается как контроль над установлением тарифов и цен. Отмечается, что регулирование качества услуг, контроль соблюдения правил поведения на рынке, лицензирование, обеспечение доступа к инфраструктуре, к сожалению, недостаточно институционализированы. Кроме того, отсутствует понимание неразрывности комплекса регулирующих воздействий на те или иные сферы деятельности»
[6]. Такой подход к регулированию оказывает влияние на деятельность естественных монополий и может привести к недостаточному удовлетворению спроса потребителей, снижению ВНП и другим негативным последствиям.
Принято считать, что существуют два типа контроля естественных монополий со стороны государства - внешний и внутренний. Эти типы раскрывает Ж. Сапир. Внешний - «через принятие регламентирующих актов или корректирующее налогообложение (штрафы и субсидии), внутренний -«через присутствие представителей государственных органов (с правом принятия решения) в самих компаниях» [7].
Если обратиться к зарубежному опыту, то можно увидеть, что во главе угла в этой деятельности стоит суверенность и самостоятельность органов регулирования не только от самих контролируемых компаний, но и от других органов государственного управления. Кроме того, действия всех регулирующих органов должны быть максимально согласованы, что дает им большую свободу в принятии решений.
Регулирование естественных монополий в западных странах реализуется с помощью административных органов, судов, либо тех и других. Считается, что самая непростая ситуация сложилась в Великобритании, где система контроля является двусторонней. В 1980 году в стране был принять Закон о конкуренции, который не оправдал возлагаемых на него надежд, в той части, что не прибавилось оперативности в контроле естественных монополий. Сегодня британская система контроля основывается на законодательстве о добросовестной торговле и о конкуренции, где ведущая роль принадлежит Ведомству по добросовестной торговле, Комиссии по монополиям, государственному секретарю торговли и промышленности. С другой стороны естественные монополии контролирует Суд по ограничительной практике.
Отметим, что в Великобритании транспорт и распределение газа отделены от сфер потенциальной конкуренции (добыча газа), «т. е. в
монопольной собственности и управлении находятся только газопроводы и газораспределительная сеть, а задачей реформ провозглашается повышение эффективности путем внедрения в функционирование естественных монополий рыночного механизма, для которого имеются соответствующие технические возможности» [8].
В США основная функция государственного контроля за естественными монополиями возложена на антитрестовский отдел Министерства юстиции. Данный отдел вправе возбуждать судебные производства против нарушения антитрестовского законодательства. Функцией контроля также обладает Федеральная торговая комиссия. Однако, главную роль в этой деятельности играют федеральные суды и, в первую очередь, Верховный суд США, который определяет легитимность тех или иных ограничений в договорах или методах хозяйственной деятельности.
Как и в Великобритании, состав регулируемых отраслей в США имеет свои особенности. Так, например, транспортировка газа по газопроводам не является естественной монополией. В США существуют спотовый и фьючерсный рынки газа «с низкими ценами на газ, относительно открытым и взаимосвязанным контрактным рынком на право использования газопроводов и хранилищ» [8].
В ФРГ функции регулирования возложены на органы по делам картелей, куда входят Федеральное ведомство по делам картелей, министр экономики и высшие органы земель. В их полномочия входит осуществление расследования и возбуждение административных производств, а также наложение штрафов.
В целом, основные принципы регулирования естественных монополий за рубежом, можно определить следующим образом [8]:
- необходимость альтернативных источников информации об объекте регулирования;
- предпочтительность ценового регулирования перед регулированием нормы прибыли естественной монополии;
- полное институциональное отделение регулируемого естественномонопольного сектора от конкурентных сфер деятельности отрасли.
В целом, можно говорить о том, что государственное регулирование естественных монополий в развитых странах опирается на несколько стратегий, среди которых наиболее эффективной является стратегия, базирующаяся на модели ценообразования, ориентированной на работу естественных монополий в условиях «второго наилучшего решения».
Изучая зарубежный опыт регулирования естественных монополий, и перенося его на Россию, необходимо помнить что «отечественная экономика и экономики западных стран находятся на разных этапах технологического развития» [8].
ФЗ РФ «О естественных монополиях» предусматривает применение органами регулирования естественных монополий двух основных методов: ценового, осуществляемого установлением цен (тарифов) или их предельного уровня, и неценового, заключающегося в определении потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установлении минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.
Выбор метода регулирования осуществляет сам регулирующий орган и осуществляет применительно к конкретному субъекту естественной монополии на основе анализа его деятельности. При этом учитывается стимулирующая роль указанных методов в повышении качества производимых (реализуемых) товаров и в удовлетворении спроса на них, а также оценивается обоснованность затрат. Во внимание принимаются:
издержки производства (реализации) товаров; налоги и другие платежи; стоимость основных производственных средств, потребности в инвестициях, необходимых для их воспроизводства, и амортизационные отчисления; прогнозируемая прибыль от возможной реализации товаров по различным ценам (тарифам); удаленность различных групп потребителей от места производства товаров; соответствие качества производимых (реализуемых) товаров спросу потребителей; государственные дотации и другие меры государственной поддержки.
Главным регулятивным органом в России является Федеральная энергетическая комиссия, спектр полномочий которой достаточно широк. Среди регулируемых комиссией естественных монополий -электроэнергетика, газовая промышленность, железнодорожный транспорт, трубопроводный транспорт и нефтепродукты, а также морские, речные терминалы, аэропорты и порты. В своей работе комиссия опирается на довольно обширную законодательную базу, которая в последнее время активно совершенствуется и обновляется.
Реализуя свои полномочия, ФЭК старается достичь главных целей, как единый тарифный орган, применяя следующие методы. Это, прежде всего, достижение баланса экономических интересов, регулируемых организаций потребителей, их товаров и услуг, осуществление антиинфляционного регулирования цен и тарифов, проведение единой ценовой политики в отношении субъектов естественных монополий.
Согласно Федеральному закону «О естественных монополиях» в России действует Положение о Реестре субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль. В данный Реестр включаются хозяйствующие субъекты естественных монополий, которые заняты производством или реализацией товаров в условиях естественной монополии, в том числе транспортировкой газа по трубопроводам, транспортировкой
нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам. Решение о включении организации в Реестр принимает Правление Федеральной энергетической комиссии, основываясь на результатах анализа деятельности хозяйствующих субъектов либо опираясь на заявления поставщиков и потребителей продукции на соответствующих рынках, которые обоснованно объясняют необходимость включения организации в Реестр.
Государство достаточно жестко регулирует деятельность естественных монополий. Поэтому монополисты стремятся минимизировать государственное регулирование. В подготовленной Центром стратегических разработок «Стратегии развития Российской Федерации до 2010 г.» прописано предложение об ослаблении государственного контроля, касающегося ценообразования в монополизированных отраслях.
Другой взгляд на регулирование естественных монополий, напротив, состоит в том, что необходимо усиление государственного присутствия в монопольных секторах экономики. Энергетическая стратегия России до 2020 г. говорит о том, что основным средством достижения целей и реализации приоритетов Энергетической стратегии является государственное воздействие на формирование цивилизованного энергетического рынка, экономических взаимоотношений его субъектов между собой и с государством.
Государственное регулирование этих процессов будет осуществляться с помощью:
- ценовой, налоговой и таможенной политики;
- институционально-организационных преобразований в ТЭК при одновременном совершенствовании методов антимонопольного контроля оптовых и розничных цен энергетических рынков на федеральном и региональном уровнях и регулирования естественных монополий;
- совершенствования законодательства и нормативно-правовой базы функционирования энергетического сектора, стандартизации и сертификации, лицензирования деятельности субъектов энергетического рынка [9].
Сегодня, многие экономисты сходятся во мнении, что государство должно осуществлять регулирование цен в сфере естественных монополий, однако необходимо обеспечивать выгодное для государства функционирование и развитие монопольных секторов экономики. По мнению большинства заинтересованных лиц, оптимальное соотношение этих мер в государственном регулировании представляет собой достаточно сложную задачу, требующую взвешенного решения. Выбору наилучшего курса в этой области государственного регулирования в определенной мере может помочь опыт западных стран.
Итак, регулирование естественных монополий является одним из важнейших факторов, которые обеспечивают нормальное функционирование экономики. Антимонопольное законодательство должно быть здравым и взвешенным, а его реализация работниками регулирующих органов должна умеренной, поскольку слишком жесткий контроль может привести к дисбалансу рыночных отношений..
Законы и подзаконные акты, регулирующие деятельность естественных монополий, имеют важное значение для современной России, но их применение в деле встречается с различными трудностями.
Во-первых, понятие естественной монополии, представленное в ФЗ «О естественных монополиях», допускает неоднозначную трактовку. Например, в законе по сути дела противопоставляются понятия естественной монополии и конкуренции.
Кроме того, недостаточное внимание уделяется установлению границ естественных монополий, их идентификации, обоснованию включения субъектов хозяйствования в Реестры естественных монополистов. «Эти вопросы отодвинуты на второй план и продолжают решаться совершенно формально, с преимущественным использованием чисто бюрократических процедур, без достаточных обоснований и расчетов по идентификации
естественной монополии, хотя их игнорирование во многом усугубляет неэффективность проводимых реформ» [10].
Закон ФЗ «О естественных монополиях» определяет включение в Реестры субъектов естественных монополий соответствующими органами государственного регулирования на основании анкет и заявлений, как правило, по совершенно формальным процедурам, а не по итогам расчетов характеристик деятельности для каждого потенциального естественного монополиста.
Что касается ценообразования, то ценовые методы государственного регулирования естественных монополий используются достаточно широко, определены проблемы ценообразования, а также некоторые эффективные пути их решения. Тем не менее, круг выработанных решений и предлагаемых средств является далеко не полным, и «методические возможности формирования цен с учетом подходов современной теории естественной монополии не используются. Как следствие, в практике регулирования отсутствуют «точки отсчета», ориентиры, обеспечивающие оптимизацию уровней и структуры цен (тарифов) как на конечную, так и на промежуточную продукцию (в части цен доступа к сетевым инфраструктурным объектам)» [10].
Если рассматривать процессы, касающиеся естественных монополий России и зарубежных стран, то можно сделать определенные обобщения, на которые обращают внимание различные ученые. В первую очередь, должно быть публично-правовое регулирование естественных монополий, чтобы соблюсти интересы как производителей, так и потребителей.
Кроме того, правовое регулирование не должно быть направлено только на установление цен и тарифов и не должно сводиться лишь к контролю за деятельностью естественных монополий. Это при том, что инструмент регулирования тарифов приобретает все большую роль в макроэкономической
политике государства, поскольку наблюдается тенденция усиления влияния тарифов естественных монополий на общий уровень инфляции.
Для оптимизации регулирования естественных монополий, для оздоровления экономики необходимо, в первую очередь совершенствование законодательной базы регулирования деятельности естественных монополий, как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях, а также совершенствование деятельности контролирующих органов.
Необходимо согласование схемы развития инфраструктурных сетей, анализ финансово-хозяйственной, инвестиционной и инновационной деятельности естественных монополий, разработка стандартов качества и защита прав потребителей услуг, разработка механизма договорных отношений между предприятиями и их основными потребителями [11].
Литература
1. Котляров И. Д. Управление формированием продуктивных ресурсов предприятия городского автомобильного пассажирского транспорта // Известия Петербургского университета путей сообщения. - 2011. - Вып. 3 (28). - С. 235-243.
2. ДиЛоренцо Томас. Миф о «естественной монополии» // Современная конкуренция. - 2009. - № 5. - С. 100-114.
3. Матин А. А. Неценовые методы регулирования естественных монополий в условиях трансформации экономики. Автореф. дисс. ... Канд. экон. наук. М., 2007.
4. Котляров И. Д. Геоэкономическое значение трансевразиского транспортного коридора // Записки Горного института. - 2009. - Том 184. - С. 225-230.
5. Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б.Современный экономический словарь. 5-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2007.
6. Зотов А.П., Галлямова Д.Х. Методы государственного регулирования функционирующих естественных монополий // Экономика и управление. 2006. №4. С. 84.
7. Сапир Ж. Естественные монополии: проблемы определения и
контроля // Проблемы прогнозирования. 2004. №6. С. 46.
8. Гольденберг И.А. Проблемы институциональной реформы и регулирование естественной монополии // Проблемы прогнозирования. 2002. № 2. С. 99.
9. Салиева Р.Н. Правовое обеспечение государственного регулирования естественных монополий в нефтегазовом секторе экономики // Вестник Тюменского государственного университета. 2004. № 1. С. 136.
10. Белоусова Н.И. Методология структурного регулирования российских естественных монополий на федеральном и региональном уровне. Автореф. дисс. ... д. экон. наук. М., 2009.
11. Гаврилов А.И. Проблемы реформирования естественных монополий // Современные проблемы науки и образования. 2005. № 1.
