CC BY
6DOI 10.47643/1815-1337_2022_11_66 УДК 349.41
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ АГРОСТРАХОВАНИЯ ОТ ПРИРОДНО-КЛИМАТИЧЕСКИХ РИСКОВ Some problems of agricultural insurance against natural and climatic risks
САМОНЧИК Ольга Анатольевна,
кандидат юридических наук,
старший научный сотрудник сектора экологического, земельного и аграрного права Института государства и права Российской академии наук (ИГП РАН). 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10. E-mail: raps-07@mail.ru;
Samonchik Olga Anatolyevna,
PhD in law, senior research associate of the ecological, land and agrarian law department of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences. 10 Znamenka str., Moscow, 119019, Russia. E-mail: raps-07@mail.ru
Краткая аннотация: в статье показаны цели правового регулирования агрострахования и значение государственной поддержки в их достижении. Особое внимание уделяется проблемам определения страховых рисков как предмета договора агрострахования. Затронут вопрос об особенностях регулирования страхования от чрезвычайных ситуаций природного характера (ЧС). Автором сделан вывод, что при определении страховых случаев при агростраховании с господдержкой следует, прежде всего, исходить из экономической оценки убытков сельхозтоваропроизводителей, возникших в результате опасных природных явлений и ЧС, высказан ряд предложений по совершенствованию правового регулирования отношений в области агрострахования.
Abstract: the article shows the goals of legal regulation of agricultural insurance and the importance of state support in achieving them. Particular attention is paid to the problems of determining insurance risks as the subject of an agricultural insurance contract. The question of the specifics of the regulation of insurance against natural emergencies (emergencies) was raised. The author concludes that when determining insurance cases in agricultural insurance with state support, it is necessary, first of all, to proceed from the economic assessment of losses of agricultural producers resulting from natural hazards and emergencies, a number of other proposals are made to improve the legal regulation of relations in the field of agricultural insurance.
Ключевые слова: агрострахование, природно-климатические риски, государственная поддержка, сельскохозяйственный товаропроизводитель, утрата урожая, чрезвычайная ситуация природного характера.
Keywords: agricultural insurance, natural and climatic risks, state support, agricultural producer, crop loss, natural emergency.
Для цитирования: Самончик О.А. Некоторые проблемы агрострахования от природно-климатических рисков // Право и государство: теория и практика. 2022. № 11(215). С. 66-69. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_11_66.
For citation: Samonchik O.A. Some problems of agricultural insurance against natural and climatic risks // Law and state: theory and practice. 2022. No. 11(215). pp. 66-69. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_11_66.
Статья поступила в редакцию: 18.10.2022
Происходящие планетарные изменения климата, связанные с глобальным потеплением, ведут к росту повторяемости, интенсивности и продолжительности засух в одних регионах, экстремальных осадков - в других, вызывают отрицательные последствия для экономики и природной среды. Среди отраслей экономики, на которые в наибольшей степени влияют природно-климатические условия, сельское хозяйство занимает одно из первых мест. Важнейшую роль в поддержании сельхозпроизводителей от отрицательных последствий изменений климата и минимизации их негативного воздействия на продовольственную безопасность играет агрострахование (далее также - сельскохозяйственное страхование, сельхозстрахование).
По мере усиления значения агропромышленного сектора в российской экономике агрострахование становится все более актуальным и перспективным направлением страховой деятельности, что вызывает необходимость в наличии эффективной нормативно-правовой базы, регулирующей отношения в этой области.
Организационно-правовые основы системы страхования закреплены в Законе РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» [1]. В Законе (п. 1 ст. 2) содержится базовое определение страхования, под которым понимаются отношения по защите интересов физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований при наступлении определенных страховых случаев за счет денежных фондов, формируемых страховщиками из уплаченных страховых премий, а также за счет иных средств страховщиков. Указаны виды страхования, в том числе сельскохозяйственное страхование, включающее в себя страхование урожая, сельхозкультур, многолетних насаждений и животных (пп. 11 п. 1 ст. 32.9).
Последнее положение представляется не совсем точным. Более правильная формулировка содержится в Федеральном законе от 25 июля 2011 г. № 260-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» [2] (далее - Закон № 260-ФЗ, Закон о господдержке). Как указано в ст. 8 этого Закона, сельхозстрахование включает в себя страхование рисков утраты/гибели (далее - утрата) урожая сельхозкультур, урожая многолетних насаждений, посадок многолетних насаждений, сельскохозяйственных животных и объектов товарной аквакультуры (товарного рыбоводства).
Гражданский кодекс РФ (часть вторая, гл. 48) выделяет страхование обязательное и добровольное, имущественное либо личное. Согласно общей норме п. 1 ст. 929 ГК РФ по договору имущественного страхования, к которому относится и договор агрострахования, одна сторона
(страховщик) обязуется за обусловленную договором плату (страховую премию) при наступлении предусмотренного в договоре события (страхового случая) возместить другой стороне (страхователю) или иному лицу, в пользу которого заключен договор (выгодоприобретателю), причиненные вследствие этого события убытки в застрахованном имуществе страхователя (выплатить страховое возмещение) в пределах определенной договором страховой суммы. Кодекс относит к видам имущественных интересов, в частности, риск утраты (гибели), недостачи или повреждения определенного имущества (п. 2 ст. 929).
Представляет интерес высказанное в литературе мнение о стимулирующем действии страхования на активность индивида [3]. Это замечание принципиально в любой сфере деятельности, в том числе в сельхозпроизводстве, где риски неблагоприятных природных факторов значительным образом влияют на мотивацию хозяйственной деятельности [4].
Как и любая другая предпринимательская деятельность, страховая деятельность носит рисковый характер, особенно это проявляется в сфере страхования сельхозпроизводства, в высокой степени зависящего от природно-климатических условий. Как отмечается в литературе, агрострахование является дорогостоящим делом, поскольку риск наступления страховых случаев довольно велик, а конкуренция в этом сегменте страхования невысока. Поэтому большинство страховых компаний не проявляют особого интереса к данной сфере страхования [5]. Так, в последние годы наблюдалось сокращение численности страховщиков, действующих в сфере агрострахования. Если в 2017 г. насчитывалось 33 страховщика, то в 2019 г. их численность сократилась до 15; 9 компаний занимались заключением договоров страхования с государственной поддержкой [6].
Поскольку агрострахование достаточно дорогое мероприятие для сельхозпроизводителей, государство стремится его удешевить и сделать более доступным путем оказания господдержки за счет средств федерального бюджета. В частности, при осуществлении страхования с господдержкой государство ежегодно компенсирует сельхозпроизводителям половину от уплаченных ими страховых премий [5].
Закон № 260-ФЗ «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования...» был принят для комплексного решения задачи организации государственной политики в области сельскохозяйственной безопасности в целях снижения негативного влияния факторов риска, в частности природно-климатических, на производство сельхозпродукции. «В более широком смысле его основное значение - создание комплексной системы правоотношений, направленной на снижение финансового бремени для государства в части возмещения затрат на ликвидацию последствий страховых событий, возможности эффективной реализации государственной политики в области развития сельского хозяйства в Российской Федерации» [4].
Господдержка сельхозстрахования осуществляется путем предоставления из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ субсидий на поддержку сельскохозяйственного производства. В свою очередь, уполномоченный орган субъекта РФ перечисляет бюджетные средства на расчетный счет страховщика для возмещения части затрат сельхозтоваропроизводителя на уплату страховой премии, начисленной по договору сельхозстрахования.
Порядок и условия предоставления субсидий на компенсацию части затрат на страхование сельхозпроизводителям, размер компенсации по договорам страхования установлены в постановлении Правительства РФ от 14 июля 2012 г. № 717 (ред. от 15.11.2022) «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия» (Приложение № 7 «Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку сельскохозяйственного производства по отдельным подотраслям растениеводства и животноводства») [7].
Согласно пп. «г» п. 5 Правил средства предоставляются сельхозтоваропроизводителям (за исключением граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, и сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов) на возмещение части затрат на уплату страховых премий по договорам сельхозстрахования в области растениеводства, животноводства и товарной аквакультуры, с учетом ставок для расчета размера субсидии, установленных планом сельхозстрахования на соответствующий год, и методик в сфере сельскохозяйственного страхования, утверждаемых Минсельхозом России.
Обратим внимание, что пп. «г» п. 5 исключил из числа сельхозтоваропроизводителей, которым предоставляются средства на частичную компенсацию затрат на уплату страховых премий, граждан, ведущих ЛПХ, и сельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы. В то же время в Законе № 260-ФЗ (п. 8 ст. 2) под страхователем понимается сельхозтоваропроизводитель, признанный таковым в соответствии с Законом о развитии сельского хозяйства и заключивший со страховщиком договор сельхозстрахования. Закон о развитии сельского хозяйства к сельхозтоваропроизводителям относит организации, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих производство сельхозпродукции, ее первичную и последующую (промышленную) переработку в соответствии с перечнем, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 25 января 2017 г. № 79-р [8], и реализацию этой продукции. При этом доля дохода от реализации сельхозпродукции в доходе от реализации всех товаров (работ, услуг) должна составлять не менее 70%. Кроме того, к сельхозтоваропроизводителям отнесены также граждане, ведущие личное подсобное хозяйство, сельскохозяйственные потребительские кооперативы и крестьянские (фермерские) хозяйства. Таким образом, положение пп. «г» п. 5 Правил не вполне согласуется со ст. 3 Закона о развитии сельского хозяйства и п. 8 ст. 2 Закона № 260-ФЗ, поэтому нормы этих трех актов должны быть приведены в соответствие.
Для аграрного производства наибольшую угрозу представляет утрата урожая сельхозкультур, урожая многолетних насаждений, посадок многолетних насаждений, сельскохозяйственных животных, объектов товарной аквакультуры.
Под утратой урожая в п. 13 ст. 2 Закона № 260-ФЗ понимается имевшее место в период действия договора сельхозстрахования снижение фактического урожая сельхозкультуры или многолетних насаждений, по сравнению с запланированным урожаем, и произошедшее в ре-
зультате наступления хотя бы одного из указанных в п. 1-3 ч. 1 ст. 8 опасных природных явлений или стихийных бедствий, каковыми являются: почвенная засуха, заморозки, град, наводнение, природный пожар и т.д.; нарушения электро-, тепло-, водоснабжения при страховании сельхозкультур, выращиваемых в защищенном грунте или на мелиорируемых землях.
К утрате урожая относится также потеря урожая сельхозкультуры или многолетних насаждений на земельном участке или его части в результате чрезвычайной ситуации природного характера (ЧС), указанной в п. 4 ч. 1 ст. 8 Закона № 260-ФЗ.
Из приведенных положений следует, что для оказания государственной поддержки при агростраховании от риска ЧС природного характера потеря урожая сельхозкультуры или урожая многолетних насаждений может произойти как на всем земельном участке, так и на его части, а снижение фактического урожая, наступившее в результате иных опасных явлений природного характера, должно произойти на всем земельном участке. Аналогичные положения предусмотрены в отношении утраты посадок многолетних насаждений, которую Закон (п. 14 ст. 2) рассматривает как потерю такими насаждениями жизнеспособности в результате наступления указанных в п. 1-3 ч. 1 ст. 8 событий, или как потерю многолетних насаждений на земельном участке или его части в результате ЧС природного характера.
Возникает вопрос, почему снижение фактического урожая или потеря многолетними насаждениями жизнеспособности на части земельного участка не рассматриваются законодателем как утрата урожая и поэтому не являются страховым случаем, при котором оказывается государственная поддержка? Так же непонятно, почему в случае ЧС природного характера обязательна потеря урожая сельхозкультуры, урожая многолетних насаждений или потеря многолетних насаждений, и не может произойти снижение фактического урожая или потеря многолетними насаждениями жизнеспособности.
Представляется, что при определении страховых случаев при агростраховании с господдержкой следует исходить не из формальных признаков: снижение или утрата урожая, потеря многолетними насаждениями жизнеспособности или потеря многолетних насаждений, на всем или на части земельного участка, а из экономической оценки возникших в результате этого убытков сельхозтоваропроизводителя.
В подтверждение данного вывода можно привести высказанное в литературе мнение о недопустимом формальном отношении «страховых компаний к критериям определения наступления опасных природных явлений. Многие страховщики забывают, что целью страхования для сельхозпроизводителя является компенсация его убытков, возникших в результате гибели урожая, независимо от свойств (критериев) того или иного опасного природного явления» [5]. Также отмечается, что для признания случая страховым по договору страхования риска ЧС природного характера необходимо установить потерю урожая сельхозкультуры. Однако Закон о господдержке не отвечает на вопрос, что именно будет признаваться потерей урожая сельхозкультур - только полная гибель сельхозкультуры на всей площади сева или посадки, либо недобор урожая (гибель, повреждение посевов на всем земельном участке или его части). Предлагается предусмотреть как минимум на уровне подзаконного акта детальные критерии, по которым комиссия по предупреждению и ликвидации ЧС может констатировать наличие потери урожая сельхозкультуры [9].
Обратим также внимание на терминологическую несогласованность в статьях Закона, касающихся чрезвычайных ситуаций природного характера. Так, если в п. 19 ст. 2 под ЧС понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате события природного происхождения, которое привело к утрате (гибели) урожая сельскохозяйственной культуры и (или) посадок многолетних насаждений, то в пп. 13 и 14 п. 1 ст. 2 речь идет о потере урожая сельскохозяйственной культуры, в том числе урожая многолетних насаждений, и потере многолетних насаждений на земельном участке или его части в результате наступления ЧС (выделено мною - О.С.).
Под утратой сельскохозяйственных животных в Законе № 260-ФЗ (п. 15 ст. 2) понимаются имевшие место в период действия договора сельхозстрахования падёж и убой (уничтожение) сельскохозяйственных животных в результате землетрясения, ураганного ветра, сильной метели, наводнения, схода снежных лавин и т.д.; произошедших в результате опасных природных явлений и стихийных бедствий нарушений электро-, тепло-, водоснабжения, если условия содержания животных предусматривают их использование; и других предусмотренных в ч. 2 ст. 8 событий.
Обращает на себя внимание тот факт, что в числе опасных природных явлений, приведших к утрате сельскохозяйственных животных, Закон не называет ЧС природного характера, что представляется не совсем понятным. То же самое касается и страхования рисков утраты объектов товарной аквакультуры от воздействия таких природных явлений, как шторм, наводнение, цунами; от нарушения электро-, тепло-, водоснабжения, произошедших в результате опасных природных явлений и стихийных бедствий, указанных в ч. 3 ст. 8.
В связи с рассмотрением вопроса об агростраховании от рисков чрезвычайных ситуаций природного характера следует напомнить, что касающиеся этого вопроса нормы были внесены в Закон № 260-ФЗ относительно недавно Федеральным законом от 11 июня 2021 г. № 177-ФЗ [10] (вступили в силу с 1 июля 2021 г.).
Кроме уже указанных выше норм, изменения затронули и другие положения Закона, в частности, касающиеся страховщиков. Так, к страховым организациям, осуществляющим сельхозстрахование, добавились организации, осуществляющие сельхозстрахование при наступлении ЧС природного характера и соответствующие установленным в постановлении Правительства РФ от 23 декабря 2021 г. № 2423 [11] требованиям к финансовой устойчивости, платежеспособности и наличию опыта осуществления сельхозстрахования (п. 9 ст. 2, п. 4 ч. 1 ст. 8 Закона № 260-ФЗ).
В частности, у этих организаций должно быть не менее 5 лет опыта сельхозстрахования и собственных средств (капитала) в размере не менее 3 млрд. руб. по состоянию на 31 марта года, предшествующего текущему (п. 2 постановления № 2423). Как указано в пояснительной записке к проекту постановления [12], повышенные требования к осуществляющим агрострахование от ЧС организациям усиливают контроль за предоставлением субсидий на возмещение части затрат сельхозтоваропроизводителя на уплату страховой премии, начисленной по договору сельхозстрахования. Срок деятельности страховых организаций не менее пяти лет установлен ввиду того, что они имеют большой опыт осуществления страхования именно с государственной поддержкой. То есть, по мнению разработчиков проекта постановления, такие страховые ор-
ганизации могут эффективнее и более грамотно осуществлять процесс оформления и заключения договоров страхования с государственной поддержкой, что способствует увеличению размера застрахованных площадей, а также своевременному закрытию убытков по таким договорам.
По поводу собственных средств (капитала) страховой организации в размере не менее 3 млрд. руб. в пояснительной записке указывается, что за счет уставного капитала в первую очередь будет погашаться задолженность, которая может возникнуть, если деятельность страховой организации окажется убыточной. Так как ущерб по прямым затратам при возникновении ЧС природного характера в ряде субъектов РФ превышает 600 млн. руб., за счет установления размера уставного капитала в 3 млрд. руб. должно обеспечиваться требование п. 9 ст. 2 Закона № 260-ФЗ о финансовой устойчивости страховых организаций, осуществляющих сельхозстрахование от рисков наступления ЧС. Поскольку применение указанных норм началось относительно недавно, пока трудно сказать, насколько они будут эффективны на практике.
Еще одно нововведение предусматривает создание комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности при участии руководителя сельскохозяйственной организации, представителей органов местного самоуправления. Комиссия призвана установить, что утрата урожая сельхозкультуры или многолетних насаждений, или утрата посадок этих насаждений произошла в результате ЧС природного характера. Это подтверждается актом, составленным страхователем и страховщиком, либо одним страховщиком по результатам наблюдения, проведенного с использованием авиационных и космических средств (ч. 4 ст. 8 Закона № 260-ФЗ).
Однако акты комиссий по ЧС, как указывается в литературе, не всегда отражают реальную картину события. Поэтому требование «о подтверждении размера и факта утраты (гибели) урожая сельхозкультур актом, составленным страхователем и страховщиком либо страховщиком по результатам космомониторинга, представляется более актуальным» [9].
В заключение следует отметить, что правовой институт агрострахования с участием государства является важнейшим механизмом защиты интересов сельскохозяйственных товаропроизводителей от природно-климатических рисков. Сфера агрострахования активно развивается как раз за счет государственного участия. Осуществление страховой защиты связанных с производством сельхозпродукции имущественных интересов становится наиболее востребованным способом покрытия сельхозтоваропроизводителями возможных затрат или убытков от неисполнения обязательств перед третьими лицами [4].
Вместе с тем, приходится констатировать, что развитие агрострахования в России пока находится на недостаточном уровне, чтобы служить полноценной защитой агропромышленному комплексу от рисков опасных природных явлений. Так, в 2019 г. потери аграриев в 25 субъектах РФ, где был объявлен режим ЧС природного характера, достигли 12,7 млрд. руб. [6]. В этой связи можно присоединиться к высказанному в литературе мнению, что для максимальной защиты аграриев от рисков ЧС необходимо дополнять систему агрострахования новыми направлениями.
Например, заслуживает поддержки предложение о введении страхования затрат аграриев на возделывание урожая на погибших полях, что потребует внесения соответствующих изменений в нормативно-правовую базу [6]. Справедливыми представляются также критические замечания об отсутствии правовых последствий непредоставления либо несвоевременного предоставления сельхозтоваропроизводителям государственной поддержки, а также отказа в ее предоставлении, что так и не нашло отражения в положениях Закона № 260-ФЗ [4].
Библиогра фия:
1. Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 56.
2. СЗ РФ. 2011. № 31. Ст. 4700.
3. Серебровский В.И. Избранные труды по наследственному и страховому праву. М.: Статут. 1999. С. 434.
4. Кирилловых А.А. Правовые аспекты государственной поддержки в сфере сельскохозяйственного страхования // Право и экономика. 2011. № 12. С. 40 - 45.
5. Сидоров А. Болевые точки сельхозстрахования // ЭЖ-Юрист. 2015. № 28. С. 8.
6. Кумпилов Н.Т., Назаретян К.А., Улыбина Л.К. Сельскохозяйственное страхование как эффективный инструмент повышения финансовой устойчивости агропромышленного комплекса //Вестник Академии знаний. 2020. № 37 (2). С. 452-462.
7. СЗ РФ. 2012. № 32. Ст. 4549.
8. Распоряжение Правительства РФ от 25 января 2017 г. № 79-р (ред. от 31.08.2021) «Об утверждении перечня сельскохозяйственной продукции, производство, первичную и последующую (промышленную) переработку которой осуществляют сельскохозяйственные товаропроизводители, а также научные организации, профессиональные образовательные организации, образовательные организации высшего образования в процессе своей научной, научно-технической и (или) образовательной деятельности» //СЗ РФ. 2017. № 5. Ст. 852.
9. Свинцова К. Чрезвычайное агрострахование // Современные страховые технологии. 2021. № 4. С. 70 - 73.
10. СЗ РФ. 2021. № 24 (ч. I). Ст. 4195.
11. Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2021 г. № 2423 «Об утверждении требований к страховым организациям, осуществляющим сельскохозяйственное страхование от риска утраты (гибели) урожая сельскохозяйственных культур, посадок многолетних насаждений в результате наступления чрезвычайной ситуации природного характера» //СЗ РФ. 2022. № 1 (Ч. I). Ст. 134.
12. Проект постановления Правительства РФ (по состоянию на 18.08.2021, подготовлен Минсельхозом России, ID проекта 02/07/08-21/00119394) //СПС «Кон-сультантПлюс».
References:
1. Vedomosti SND and the Armed Forces of the Russian Federation. 1993. No. 2. St. 56.
2. SZ RF. 2011. No. 31. St. 4700.
3. Serebrovsky V.I. Selected works on inheritance and insurance law. M.: Statute. 1999. p. 434.
4. Kirillov A.A. Legal aspects of state support in the field of agricultural insurance // Law and economics. 2011. No. 12. p. 40 - 45.
5. Sidorov A. Pain points of agricultural insurance // EZH-Yurist. 2015. No. 28. p. 8.
6. Kumpilov N.T., Nazaretyan K.A., Ulybina L.K. Agricultural insurance as an effective tool for improving the financial stability of the agro-industrial complex //Bulletin of the Academy of Knowledge. 2020. No. 37 (2). pp. 452-462.
7. SZ RF. 2012. No. 32. St. 4549.
8. Decree of the Government of the Russian Federation No. 79-r dated January 25, 2017 (ed. dated 08/31/2021) "On approval of the list of agricultural products, the production, primary and subsequent (industrial) processing of which is carried out by agricultural producers, as well as scientific organizations, professional educational organizations, educational organizations of higher education in the process of their scientific, scientific andtechnical and (or) educational activities" // SZ RF. 2017. No. 5. St. 852.
9. Svintsova K. Emergency agricultural insurance // Modern insurance technologies. 2021. No. 4. pp. 70-73.
10. NW RF. 2021. No. 24 (Part I). Article 4195.
11. Decree of the Government of the Russian Federation No. 2423 of December 23, 2021 "On Approval of requirements for insurance organizations that carry out agricultural insurance against the risk of loss (death) of the crop agricultural crops, planting of perennial plantings as a result of the occurrence of a natural emergency" //SZ RF. 2022. No. 1 (Part I). Article 134.
12. Draft decree of the Government of the Russian Federation (as of 08/18/2021, prepared by the Ministry of Agriculture of Russia, project ID 02/07/08-21/00119394) //SPS "Con-Sultantplus".
