CC BY
221
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И ПРОЦЕСС; АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
УДК 342.9 ББК 67.401
© 2020 г. Безручко Евгений Валерьевич,
начальник кафедры уголовного права и криминологии Ростовского юридического института
МВД России доктор юридических наук, доцент.
E-mail: [email protected]
Рысай Борис Георгиевич,
доцент кафедры административного и служебного права Южно-Российского института
управления - филиала РАНХиГС кандидат юридических наук.
E-mail: [email protected]
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
В СФЕРЕ СВЯЗИ И ИНФОРМАЦИИ
В статье предложены рекомендации по совершенствованию законов Российской Федерации и правоприменительной практики в рассматриваемой сфере. Новизна исследования заключается в оценке законодательства об административной ответственности при квалификации административных правонарушений в сфере связи и информации.
Ключевые слова: административная ответственность, административные правонарушения, экстремистская деятельность, информатизация, средства массовой информации, информационные технологии, массовые коммуникации.
Bezruchko Eugene Valerievich - Head of the Department of the Criminal Law and Criminology, the Rostov law
Institute of the Ministry of internal Affairs of Russia, Doctor of law, Associate Professor.
Rysai Boris Georgievich - Associate Professor, the Department of Administrative and Service Law, the South
Russian Institute of Management, Branch of Russian Academy of National Economy and Public Service,
PhD in Law.
SOME PROBLEMS OFTHE ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITIES IN THE FIELD
OF COMMUNICATION AND INFORMATION
Based on the analysis, the recommendations are proposed to improve the laws of the Russian Federation and law enforcement practice. The novelty of the study is to assess the legislation on administrative responsibility in the qualification of administrative offenses in the field of communication and information.
Keywords: administrative responsibility, administrative offenses, extremist activity, informatization, mass media, information technologies, mass communications.
В современной России развитие мировой интеграции общества неразрывно связано с информационной глобализацией, требующей совершенствования правового регулирования инновационных процессов. Информатизация во всем мире развивается быстрыми темпами и проникает во все сферы жизнедеятельности общества. Вместе с тем по своей природе информация может иметь как положительный аспект, так и отрицательный, негативно влияющий на формирование противоправного поведения. В Российской Федерации развитие информационного пространства проходит несколько медленнее и более проблематично. Негативные явления в информационной сфере требуют надлежащего
и своевременного правового реагирования, а права граждан и общества в целом - охраны, что в свою очередь определяет необходимость законодательного закрепления различных мер юридической ответственности за совершение информационных правонарушений.
В российском законодательстве предусмотрены разные виды ответственности за нарушения, совершенные в сфере связи, информации, информационных технологий и массовых коммуникаций. Например, к такой ответственности можно отнести дисциплинарную, административную, уголовную.
Административная ответственность за правонарушения в вышеназванной сфере предусмотрена главой 13 Кодекса Российской
Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), которая содержит более сорока составов.
КоАП РФ подразумевает, что в случае совершения административного правонарушения административной ответственности подлежит широкий круг субъектов, к которому относятся граждане, индивидуальные предприниматели, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, должностные лица, юридические лица. Круг санкций также весьма широк (например, административный штраф, приостановление деятельности, дисквалификация и т. д.).
При таком разнообразии составов, субъектов и органов, задействованных в составлении протоколов и рассмотрении дел, не могли не возникнуть законодательные пробелы и спорные вопросы правоприменения.
Так, вызывает затруднения разграничение составов, предусмотренных ст. 20.3.1 «Возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства» и ст. 20.29 «Производство и распространение экстремистских материалов» КоАП РФ с составами: ч. 6 ст. 13.15 «Злоупотребление свободой массовой информации» и ст. 13.37 «Распространение владельцем аудиовизуального сервиса информации, содержащей публичные призывы к осуществлению террористической деятельности, материалов, публично оправдывающих терроризм, или других материалов, призывающих к осуществлению экстремистской деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности» КоАП РФ [ 1].
Данный вопрос уже поднимался А.П. Сту-кановым и А.К. Соловьевой, и нельзя не согласиться с их заключением, что «при сравнении названных составов со ст. 20.3.1 становится очевидной аналогичность их содержания» [2, с. 32].
Статьи, предусматривающие ответственность за экстремистские действия через средства массовой информации и аудиовизуальные сервисы, находятся в главе 13 КоАП РФ. Родовым объектом правонарушений, расположенных в данной главе, являются общественные отношения в сфере связи и информации. Вместе с тем видовым, первичным объектом ч. 6 ст. 13.15 и ст. 13.37 КоАП РФ являются общественные отношения в сфере противодействия экстремизму.
Статья 20.3.1 КоАП РФ была введена в
2018 г., то есть после введения ч. 6 ст. 13.15 и ст. 13.37. В ее отсутствие существование таких самостоятельных норм было оправдано, что является таковым и сейчас, а ее введение вызывает сомнения и сейчас. Также появление данной нормы создает вопросы процессуального характера. Схожие по составу ч. 6 ст. 13.15 и ст. 20.3.1 и вытекающие из их применения дела об административных правонарушениях рассматриваются судом. Если взглянуть на статистику, то за 2018 г. в суд поступило 591 дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 13.15 и 13.16, а за
2019 г. в суд поступило 269 дел об административном правонарушении, указанном исключительно в ст. 13.15. За первое полугодие 2019 г. по ст. 20.3.1 поступило 204 дела [3]. Если же верить статистике, размещенной в государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Правосудие», то в 2019 г. Ростовской области судами по ст. 20.3.1 КоАП РФ рассмотрено всего шесть дел. Так, например, по результатам проверки, проведенной прокуратурой, выявлен факт совершения административного правонарушения гражданином РФ Н.Ю. Манохиным, которое заключалось в том, что он, находясь по месту своего фактического пребывания, используя мобильный телефон (имеющий возможность подсоединения к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»), зарегистрировался на сайте одной из социальных сетей (данные изъяты из общего доступа), и по результатам экспертного исследования было установлено, что данные на странице в социальной сети содержат признаки разжигания вражды по религиозному, расовому признакам, этническому происхождению. По итогам рассмотрения дела суд постановил признать Н.Ю. Манохина виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.3.1 КоАП РФ, и назначить ему наказание в виде административного штрафа в размере 10 000 рублей [5].
Однако некоторые дела вызывают озабоченность и сомнения в эффективности данной нормы и объективности в действиях правоприменителя. Так, по результатам проверки, проведенной Прокуратурой Октябрьского района г. Ростова-на-Дону, было возбуждено дело об административном правонарушении в отношении С. Серенко - неработающего инвалида детства 2 группы по заболе-
ванию ДЦП, перенесшего несколько операций за период с 1997 г. по 2006 г., получающего минимальную страховую пенсию, фактически находящегося на иждивении матери, ранее не привлекавшегося к административной ответственности за совершение однородных административных правонарушений. Согласно постановлению судьи Октябрьского районного суда г. Ростова-на-Дону от 01.04.2019 г. (дело № 5-162/2019) была установлена вина С. Серенко в совершении административного правонарушения, и его действия носили экстремистский характер, но не содержали признаки уголовно наказуемого деяния. По итогам рассмотрения дела судья постановил признать С. Серенко виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 20.3.1 КоАП РФ и назначить ему административное наказание в виде административного штрафа в размере 5 000 тысяч рублей. Несмотря на все обстоятельства, судья все же назначил наказание в виде административного штрафа менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного санкцией ст. 20.3.1 КоАП РФ. Выходит, что перечисленных обстоятельств из жизни виновного недостаточно для освобождения от ответственности за нарушения, предусмотренные статьей, введенной якобы для декриминализации ст. 282 Уголовного кодекса РФ [5].
Названные и прочие дела, рассматриваемые судами Ростовской области (как и в остальных субъектах РФ) по ст. 20.3.1 КоАП РФ, имеют одну общую черту - все правонарушения совершены в социальных сетях. Таким образом, невольно напрашивается вывод о том, что данная норма была введена исключительно для надзора за действиями физических лиц в социальных сетях, в том числе контроля свободы граждан и установления цензуры в сети «Интернет» путем угрозы применения серьезных санкций (штраф в размере от 10 тысяч до 20 тысяч рублей, обязательные работы до 100 часов или арест до 15 суток, а за повторное совершение данного правонарушения -уже привлечение к уголовной ответственности; размер штрафа для юридических лиц колеблется от 250 до 500 тысяч рублей) [5].
В органе исполнительной власти, уполномоченном проводить мониторинг, выносить предупреждения, составлять протоколы, рассматривать дела об административных правонарушениях (Роскомнадзор), сложилась так-
же не столь позитивная статистика. В 1 полугодии 2019 г. рассмотрено 4 763 обращения граждан, из которых сообщения о нарушении положений Федерального закона о противодействии экстремистской деятельности - 2 %, в то время как за 2 квартал 2018 г. поступило 3 867 обращений граждан, из которых сообщения о нарушении положений Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» составляют 11 %. За 1 полугодие (2 квартал) 2019 г. за нарушения требований ст. 4 закона «О средствах массовой информации» и Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» Роскомнадзором и его территориальными органами вынесено 7 (14) предупреждений, что на 12,5 % (53,3 %) меньше, чем в аналогичном отчетном периоде 2018 года -8 (30) предупреждений. Однако во исполнение приказа Роскомнадзора от 06.07.2010 № 420 «Об утверждении порядка направления обращений о недопустимости злоупотребления свободой массовой информации к СМИ, распространение которых осуществляется в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе в сети Интернет» Роскомнадзором в 2018 г. в редакции сетевых изданий в связи с размещением на их сайтах в сети «Интернет» комментариев с признаками злоупотребления свободой массовой информации направлено 18 обращений об удалении или редактировании в связи с размещением комментариев с признаками экстремизма, что в 2 раза больше, чем в аналогичном периоде 2018 г. - 9 обращений [4].
Данная статистика говорит не только об увеличении дел об административных правонарушениях в сфере противодействия экстремизму, но и об искусственном снижении отрицательной статистики по ст. 13.15 КоАП РФ.
Небольшой анализ привлечения к административной ответственности в сфере противодействия экстремизму дает возможность сделать определенные выводы. Статистика показывает только рост административных правонарушений в сфере противодействия экстремизму (также и увеличение уголовных преступлений экстремистской направленности). Вместе с тем в данной сфере активно развивается законодательство. Однако актуальные нормы вводятся в КоАП РФ хаотично, и на наш взгляд было бы целесообразно собрать нормы об административных право-
нарушениях экстремистского характера в отдельную, самостоятельную главу.
Регулирование отношений в сети «Интернет» имеет ряд актуальных проблем. Одна из них возникла с введением ч. 9-11 ст. 13.15 КоАП РФ в марте 2019 г. Данные новеллы устанавливают административную ответственность за новости, не соответствующие действительности. Речь идет о «недостоверной общественно значимой информации, распространяемой под видом достоверных сообщений, которая создает угрозу причинения вреда жизни и (или) здоровью граждан, имуществу, угрозу массового нарушения общественного порядка и (или) общественной безопасности либо угрозу создания помех функционированию или прекращения функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, кредитных организаций, объектов энергетики, промышленности или связи» [6].
Из определения, которое установил законодатель, можно выделить основные признаки, идентифицирующие информацию как ложные новости:
- информация является недостоверной и представлена в виде подлинной;
- информация или сообщение является общественно значимым;
- создает угрозу причинения вреда жизни и (или) здоровью граждан, имуществу, угрозу массового нарушения общественного порядка и (или) общественной безопасности либо угрозу создания помех функционированию или прекращения функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, кредитных организаций, объектов энергетики, промышленности или связи.
В свою очередь законодатель определил и порядок удаления недостоверной информации. Такой порядок закреплен в ст. 15.3 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [6]. В нем и заключена проблема.
При выявлении ложных новостей Генеральный прокурор Российской Федерации или его заместитель должны обратиться в Роскомнадзор, который должен реагировать в соответствии с установленным порядком. Выходит, что Генеральная прокуратура Российской Федерации будет определять степень достоверности информации. Несмотря на то, что решения прокуратуры и Роскомнадзора
можно будет обжаловать, критерий определения ложности носит оценочный характер, т. е. на усмотрение Генерального прокурора РФ или его заместителя лично. Отсюда возникает вопрос объективности оценки. И если суд примет решение, что информация является все же достоверной, потраченное время и ресурсы никто не восполнит.
Но есть и положительный момент у данного нововведения. Не считается правонарушением и соответствующие лица не могут привлекаться к административной ответственности по ч. 9-11 ст. 13.15 КоАП РФ, если распространение недостоверной информации и сообщений началось до 18 марта 2019 г.
Непосредственной проблемой, являющейся некоторой константой проблем привлечения к административной ответственности в сфере связи и информации, является привлечение за правонарушения, совершенные в сети «Интернет». Пространство сети «Интернет» развивается весьма быстротечно, XXI век - это век информации, когда субъекты правоотношений в любой момент могут получить доступ к разнообразной информации, используя те или иные технические средства. Соответственно, возникающие отношения в данной сфере характеризуются некоторыми особенностями и сложностями регулирования, в том числе нормами административного и административно-процессуального права. К таковым можно отнести неопределенность местоположения их участников, т. е. физически лица могут находиться в неопределенном месте, государстве, что может привести к коллизиям норм. Другая сложность может быть связана с возможностью определения сторон, т. е. лицо, совершающее административное правонарушение, может быть анонимным и определить его невозможно.
Учитывая сказанное, можно прийти к выводу, что полноценное применение административных норм не всегда возможно в силу слабой нормативно-правовой базы, конкуренции норм административного и уголовного права и сложности их разграничения. Например, для разграничения административного правонарушения и преступления используется такой критерий, как «существенный вред». От его наличия и размера осуществляется квалификация правонарушения. Сложность заключается в определении оценки «существенного вреда». Например, А.Г. Суханов утверждает, что данный критерий разграничения
существует в «основе разграничения ст. 5.39 КоАП РФ и ст. 140 Уголовного кодекса Российской Федерации» [7, с. 25]. Как в случае с Генеральным прокурором Российской Федерации и его заместителями, данный критерий является оценочным. В свою очередь, законодатель не дает четкого универсального понятия существенного вреда. Существуют различные взгляды на данное понятие. Некоторые подразумевают под существенным вредом вред, причиненный имущественным отношениям, другие (что ближе к истине) - что это вред, причиненный правам и законным интересам гражданина, в том числе его нравственным убеждениям. Если причиненный вред не конкретизируется и не определяется никакими размерами в результате совершенного правонарушения в информационной сфере, то в таком случае разграничение уголовного и административного составов видится весьма сложным.
Следующей проблемой выступает процедура административного расследования, а именно ее низкая эффективность в информационной сфере. Такое положение обусловлено высоким уровнем латентности информационных правонарушений, разнообразием способов совершения правонарушений, сложностью определения места и времени совершения информационного правонарушения. Например, в соответствии со ст. 13.14 КоАП РФ разглашение информации с ограниченным доступом может совершаться не с момента получения информации ограниченного доступа, а с момента наступления конкретного события. Как правило, подобные дела возбуждаются на основании сведений, полученных в результате проверок или по факту уже совершенного правонарушения.
Еще одно затруднение в правоприменительной деятельности органов государственной власти вызывает отсутствие нормативно закрепленного понятия «злоупотребление свободой массовой информации». Само по себе злоупотребление свободой массовой информации - сложное антиобщественное явление, за которое, как уже говорилось ранее, предусмотрена административная ответствен-
Литература
1. КоАП РФ от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 16.12.2019) // СПС «КонсультантПлюс».
2. Стуканов А.П., Соловьева А.К. Возбуж-
ность, установленная в ст. 13.15 КоАП РФ. Согласно нормам КоАП РФ злоупотребление свободой массовой информации выражается в формах, закрепленных в составах ст. 5.12, 5.13, 5.26, 6.13, 7.12, 8.5, 13.11, 13.14, 13.17 КоАП РФ. То есть возникает определенная сложность при определении состава административного правонарушения, не говоря уже о разграничении составов административного правонарушения и уголовно наказуемого деяния.
Подводя итог, можно сказать, что законодателю нужно скорректировать курс развития института административной ответственности в сфере связи и информационных технологий. Для этого необходимо, во-первых, легально дать определение и закрепить (например, в положениях Закона «О средствах массовой информации») понятие «злоупотребление средствами массовой информации». Во-вторых, законодателю стоит отменить возможность использования оценочного критерия. С одной стороны, это исключит коррупционный аспект и внесет больше объективности. Данное положение будет актуальным как в отношении Генерального прокурора РФ и его заместителей, так и в отношении таких ситуаций, которые связаны с квалификацией административных правонарушений в сфере противодействия экстремизму. Решение видится в изменении административно-правовых норм и, частично, норм уголовных, которые содержат оценочные критерии, а именно развитие понятийного аппарата, дополнения норм примечаниями с исчерпывающими указаниями. Верховному Суду РФ в свою очередь следует подготовить соответствующие разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации в сфере связи и информации как для правоприменителя в сфере административной деятельности, так и для сферы уголовной деятельности для единообразного применения законодательства РФ. В третьих, углублять развитие и совершенствование норм права в целом, соблюдение правового баланса между административной и уголовной отраслями права при регулировании информационных правоотношений.
Bibliography
1. Code of the Russian Federation on administrative offences of30.12.2001 № 195-FL (ed. from 16.12.2019) // LRS «ConsultantPlus».
дение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства: проблемы привлечения к административной ответственности // Законность. 2019. № 8.
3. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79.
4. URL: https://rkn.gov.ru/plan-and-reports/re-ports/p449/.
5. URL: https://oktyabrsky—ros.sudrf.ru/ modules.php?name=sud_delo; URL: https://no-vocherkassky—ros.sudrf.ru/modules.php?name= sud_delo; URL: https://neklinovsky—ros.sudrf.ru/ modules.php?name=sud_delo.
6. Федеральный закон от 27.07.2006 № 58-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (ред. от 02.12.2019) // СПС «КонсультантПлюс».
7. Суханов А.Г. Актуальные проблемы привлечения к административной ответственности за правонарушения в информационной сфере // Администратор суда. 2019. № 1.
2. Stukanov A.P., Solovyova A.K. Incitement of hatred or enmity, as well as humiliation of human dignity: problems of bringing to administrative responsibility // Legality. 2019. № 8.
3. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79.
4. URL: https://rkn.gov.ru/plan-and-reports/re-ports/p449/.
5. URL: https://oktyabrsky—ros.sudrf.ru/ modules.php?name=sud_delo; URL: https://no-vocherkassky—ros.sudrf.ru/modules.php?name= sud_delo; URL: https://neklinovsky—ros.sudrf.ru/ modules.php?name=sud_delo.
6. Federal law of July 27, 2006 № 58-FL «On information, information technologies and information protection» (ed. from 02.12.2019) // LRS «ConsultantPlus».
7. Sukhanov A.G. Actual problems of bringing to administrative responsibility for offenses in the information sphere // Administrator of the court. 2019. № 1.
