CC BY
52М.В. Григорьева,
кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного права и экологических экспертиз Юридического института Красноярского государственного аграрного университета В.В. Плотникова, магистр Юридического института Красноярского государственного аграрного университета
M.V. Grigoryeva,
Candidate of Law,
Associate Professor of Department
of Land law and Environmental
Impact Assessments Law Institute
of Krasnoyarsk State
Agrarian University
V.V. Plotnikova,
Master of Law Institute Krasnoyarsk
State Agrarian University
Некоторые правовые проблемы землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения
Аннотация: в статье анализируются правовые основы землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения. Особое внимание уделяется историческому опыту развития правового регулирования землеустройства в России с целью выявления возможностей дальнейшего совершенствования действующего законодательства. Изучаются такие этапы развития законодательства, регулирующего землеустройство, как период Столыпинской аграрной реформы, период революционных преобразований 1917 г, период социализма, а также современный период. Современные проблемы землеустройства и пути реформирования действующего законодательства рассматриваются в свете подготовленного Правительством РФ проекта нового федерального закона «О землеустройстве». Кроме того, исследуются мероприятия, предусмотренные Планом мероприятий по совершенствованию правового регулирования земельных отношений. Оценивается эффективность данных нормативных правовых актов, вносятся предложения по совершенствованию действующего законодательства.
Ключевые слова: землеустройство, земли сельскохозяйственного назначения, рациональное использование, охрана земель, земельная политика.
Some legal problems of land management on agricultural land
Abstract: the article analyzes the legal basis of land management on agricultural land. Special attention is paid to the historical experience of the development of legal regulation of land management in Russia in order to identify opportunities forfurther improvement of current legislation. The article analyzes such stages of development of legislation regulating land management as the period of the Stolypin agrarian reform, the period of revolutionary transformations of 1917, the period of socialism, as well as the modern period. The author examines the current problems of land management and ways to reform the current legislation in the light of the draft new federal law "On Land Management" prepared by the Government of the Russian Federation. In addition, the measures envisaged by the Plan of measures to improve the legal regulation of land relations are investigated. The effectiveness of these regulatory and legal acts is assessed, suggestions are made to improve the current legislation.
Keywords: land management, agricultural land, rational use, land protection, land policy.
83
Земли сельскохозяйственного назначения — важнейшая категория земель в составе земель Российской Федерации, от количественного и качественного состояния которых зависит продовольственная безопасность нашего государства.
Землеустройство как комплекс мероприятий, направленных на организацию рационального использования и охрану земель, в отношении земель сельскохозяйственного назначения имеет приоритетное значение. Как вид деятельности землеустройство имеет многовековую историю, однако сам
термин «землеустройство» является сравнительно новым, по мнению ученых, он возник только в 1906 г. Введение в оборот данного термина было обусловлено исторически сложившейся необходимостью обозначить широкий круг действий, направленных на перераспределение земель и обустройство территории, дающих землевладельцу экономическую выгоду, но не укладывающихся в уже существующие понятия «межевание» и «землемерие». Упомянутые термины, согласно анализу исторических документов, появились примерно в середине XVI в. и понимались следующим образом: землемерие как технические действия по составлению планов и карт, измерению и делению земель, вычислению площадей; межевание как определение (установление, восстановление) границ землевладений и землепользований с постановкой межевых знаков и выдачей правоустанавливающих документов.
К концу XVIII в. в России стали уделять больше внимания росту культуры земледелия и поземельному устройству, особенно в крупных помещичьих хозяйствах, т.к. большие территории, разнообразие природных и экономических условий, климата и почв требовали учета особенностей земель и рациональной организации их использования. В конце XIX — начале XX в. .о стали появляться первые проекты внутрихозяйственного землеустройства, с? касавшиеся в первую очередь земель сельскохозяйственного назначения. ^ Традиционное для России трехполье со второй половины XIX в. все больше
вытеснялось многопольными севооборотами. и В полной мере землеустройство в России стало развиваться в период про-ВД ведения Столыпинской реформы: теперь в него включали не только опреде-^ ление границ (как при межевании), но также организацию землевладения и 5 землепользования с учетом отраслевой специализации хозяйств, расселения, § организации производства и инфраструктуры (дороги, скотопрогоны, водопои ¡5 и т.д.). В практику межевых работ стали входить проекты землеустройства, § на основании которых (после их согласования и утверждения) проводились § разделение общинных земель, устройство хуторов и отрубов, переселение ^ крестьян. Землеустройство приобрело политическую направленность, а также ® оказалось тесно связанным с аграрной реформой и переселением. Несмотря на ® то, что сама Столыпинская реформа вызывала недовольство среди крестьян [Ъ и была прервана революцией, термин «землеустройство» прочно прижился в российской науке, получив новое значение. 84 После Октябрьской революции основной задачей землеустройства стала — передача земель в пользование трудовому крестьянству. Важнейшее значение приобрели Декрет о земле, принятый 26 октября (8 ноября) 1917 г., Декрет ВЦИК «О социализации земли», опубликованный 19 февраля 1918
<л
® г., и Положение о социалистическом землеустройстве и мерах перехода к ^ социалистическому земледелию, утвержденное ВЦИК 14 февраля 1919 г. В Положении о социалистическом землеустройстве была поставлена задача способствовать обобществлению единоличного землепользования. Прежде всего намечался отвод земель совхозам и коллективным хозяйствам, государственным учреждениям и предприятиям, предполагалось также приступить к отводу земель волостям и распределению земель между отдельными сельскохозяйственными объединениями.
В еще большей степени возросла роль землеустройства в период экономических и политических реформ 1920-х гг. Согласно Земельному кодексу 1922 г., отдельный раздел которого был посвящен землеустройству, главной задачей считались упорядочение существующих землепользований и образование новых в соответствии с правами на землю и требованиями хозяйственно-технической целесообразности. В период коллективизации землеустройство проводилось упрощенными методами и носило название землеуказаний — простейшего вида землеустройства, проект которого составлялся на простейших данных и должен был отвечать потребностям текущих сельскохозяйственных кампаний. Землеуказания предназначались для быстрого оформления землепользования вновь возникающих колхозов и совхозов [1, с. 25]. Данный вид землеустройства был обусловлен существовавшим в указанный период определенным политическим заказом, требовавшим в максимально сжатые сроки разрушить индивидуальное крестьянское землепользование и включить его в коллективные предприятия [2, с. 74]. После завершения процесса коллективизации, в конце 1930-х гг. межхозяйственное и внутрихозяйственное землеустройство практически полностью вытеснило межселенное и внутриселенное, ? потребность в которых сошла на нет в силу отсутствия единоличных хозяйств. £ о Новым этапом проведения крупных землеустроительных работ стало $ 1 освоение целинных и залежных земель в 1954—1965 гг. Подобные мероприятия I £ проводились и раньше, однако в значительно меньших масштабах. В общем * -о объеме землеустроительных работ в этот период преобладало межхозяйственное | § и внутрихозяйственное землеустройство. Производились и другие работы: на- ?> г земные съемки, дешифрование сельскохозяйственных угодий, корректировка 8 а планов, составление сводных планов и карт МТС, районов и областей. §
Несмотря на увеличение объемов производства зерна за счет освоения це- 0 $ линных земель, к середине 1960-х гг. стали очевидны пробелы экстенсивного г | метода ведения сельского хозяйства. В связи с этим на мартовском Пленуме § $ ЦК КПСС 1965 г. было принято решение об осуществлении мер по подъему 3 1 сельского хозяйства и его интенсификации. Основными правовыми актами, 0 * регулирующими данные вопросы, стали Программа развития мелиорации ^ § земель 1966 г. и постановление «О неотложных мерах по защите почв от ¡1 * ветровой и водной эрозии» 1967 г., Основные положения землеустройства § 0 1968 г., а также утвержденные Верховным Советом СССР в 1968 г. Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик. ££
В 1970—1980-е гг. задачи землеустройства дополнительно усложнились, т.к. -
была начата разработка схем использования земельных ресурсов на перспективу, причем не только для страны в целом, но и по союзным республикам, ^ Ц областям, краям и административным районам. Проекты внутрихозяйствен- э Ц ного землеустройства приобрели более комплексный характер и послужили о х основой для последующего составления рабочих проектов на конкретные | ■§ участки, требующие рекультивации земель, направленного повышения | § плодородия почв, коренное улучшение сельскохозяйственных угодий и т.д. 01
Таким образом, к началу 1990-х гг. сложилась определенная система землеустройства, способная выполнять задачи, связанные с планированием, прогнозированием и проектированием использования земель, организацией
территорий, осуществлением комплекса мероприятий по защите и повышению плодородия почв [3, с. 254]. Однако четкий и тщательно выверенный комплекс землеустроительных мероприятий, разработанный в советский период, был во многом утрачен в период проведения земельной реформы 1990-х гг. Практически не велись работы по планированию и зонированию земель, резко сократились объемы работ по внутрихозяйственному землеустройству, не разрабатывались проекты организации рационального использования и охраны земель, усилились процессы деградации продуктивных земель и сокращение их площадей, многие сельскохозяйственные земли были изъяты для нужд промышленности, связи, транспорта и т.д. Были утрачены значительные площади земельных угодий, в том числе мелиорированные.
Новая нормативно-правовая база была сформирована в начале 2000-х гг., ее основу составили Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3, Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве», Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и другие нормативно-правовые акты, позволившие урегулировать вопросы земельных отношений в целом и .о землеустройства в частности на землях сельскохозяйственного назначения. с? Кроме того, данная правовая база позволила заложить основу для проведения последующего совершенствования правового регулирования земельных отношений. Тем не менее принятие указанных нормативно-правовых актов и не позволило до конца восполнить все пробелы в правовом регулировании и землеустройства земель сельскохозяйственного назначения, т.к. некоторые ^ нормы оказались неэффективными или сложно применимыми на практике. 5 Это привело к возникновению ряда проблем, в числе которых отсутствие § актуальной и достоверной информации о состоянии имеющихся земельных ¡5 ресурсов, касающейся не только их количества, но и качества, в частности, § утрата сведений о том, к какому виду сельскохозяйственных угодий относятся § те или иные земельные участки. Более того, многие земельные участки, ранее ^ принадлежавшие сельскохозяйственным организациям, до сих пор находятся ® в общей собственности, что затрудняет контроль за их состоянием и целевым ® использованием, а также делает невозможным изъятие таких земель и (или) [Ъ привлечение собственников к ответственности за нарушения земельного законодательства. Отсюда следует еще одна важная проблема — сложность опреде-86 ления сосредоточения сельскохозяйственных земель в пределах максимально — допустимых площадей в руках эффективно хозяйствующих собственников.
Распоряжением Правительства РФ от 8 ноября 2018 г. № 2413-р был утвержден План мероприятий по совершенствованию правового регулирования ® земельных отношений. Данный план охватывает широкий печень нормативных ^ актов, подлежащих изменению, в том числе по вопросам землеустройства. Особое внимание в плане уделено правовому регулированию управления, оборота и охраны земель сельскохозяйственного назначения. Одним из важных мероприятий в этой сфере является принятие Федерального закона «О землеустройстве» в новой редакции, проект которого был внесен в начале 2019 г.
Проект Федерального закона «О землеустройстве» (далее — Проект) нацелен на проведение землеустроительных мероприятий на землях сель-
скохозяйственного назначения. На это указывает само обновленное понятие землеустройства как взаимосвязанных мероприятий по обеспечению надлежащего использования земель, используемых в сельском хозяйстве, содержащееся в ст. 1 Проекта. В соответствии с новой концепцией закона Перечень видов землеустройства также претерпел существенные изменения. Согласно ст. 12 землеустройство включает в себя следующие виды работ: изучение состояния земель; планирование использования земель; подготовка плана землеустройства; исполнение плана землеустройства; наблюдение за состоянием земель. В новой редакции закона планируется уточнить требования к порядку проведения работ по землеустройству, а также требования к подготовке и составу землеустроительной документации.
Помимо перечисленного новая редакция закона «О землеустройстве» будет иметь еще одно принципиальное отличие от действующего закона, а именно: установит обязанности для правообладателей земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения проводить землеустроительные работы по охране таких земель и организации их рационального использования. Проведение землеустройства предусматривается обязательным в случае: $
— борьбы с уклонением или с несвоевременным проведением рекульти- £ § вации или консервации земельных участков; $ 1
— изъятия для государственных или муниципальных нужд земельных | «В участков, используемых в сельском хозяйстве (сооружение, построенное на В £ изъятых земельных участках), существенным образом нарушающего имею- | § щиеся севообороты или работу мелиоративных сетей; $
— устранения существенных недостатков во владении и использовании § а земель, освоении земель в целях развития сельского хозяйства, признаки 8 о которых определяются субъектами Российской Федерации с учетом местных § $ условий ведения сельского хозяйства; $ |
— необходимости строительства мелиоративных сооружений на двух и 3$ более земельных участках; В |
— землеустройства земель, подвергшихся порче либо плодородие которых £ ^ ухудшилось, если это необходимо для соблюдения нормативов землеустройства [4]. £-3
Более того, законопроектом предусмотрено субсидирование землеустрой- $ ства из средств регионального и местного бюджета, проводимого как по заказу 8 £ органа местного самоуправления, так и по заказу граждан и юридических лиц. Основными землеустроительными документами станут сельскохозяйствен- 87
ный регламент и план землеустройства. Сельскохозяйственный регламент -
будет определять разрешенные виды использования всех земель, на которых проводится землеустройство. План землеустройства будет изготавливаться ¡^ Ц по ходатайству заинтересованного правообладателя земельного участка или ^ Ц по решению органа исполнительной власти либо местного самоуправления § "§ и будет основным документом, определяющим содержание (перечень), по- |-§ следовательность и сроки выполнения землеустроительных мероприятий, § § принимаемым на срок от 5 до 30 лет, а в случае проведения обязательного 01 землеустройства — на срок не менее 10 лет. При наличии и до завершения действия утвержденного плана землеустройства сельскохозяйственный регламент устанавливаться не будет.
До вступления в законную силу нового закона «О землеустройстве» планируется провести мероприятия, направленные на правовое регулирование земельных отношений в целом и земель сельскохозяйственного назначения в частности. Так, в первую очередь планируется принятие ряда законодательных актов, которые будут регулировать создание единой федеральной информационной системы о землях сельскохозяйственного назначения и землях, используемых или предоставляемых для ведения сельского хозяйства, в составе земель иных категорий. Данные пункты плана предусматривают внесение изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» и отдельные законодательные акты РФ. Планируется усовершенствовать систему учета земель сельскохозяйственного назначения, в том числе провести их инвентаризацию; ввести институт паспортизации земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, целью которого будет обеспечение учета сведений о состоянии и свойствах почвы; создать ведомственные информационные ресурсы текущего состояния и использования земель сельскохозяйственного назначения. Наличие объединенной базы данных, содержащей актуальные
.о сведения о состоянии сельскохозяйственных земель, позволит в дальнейшем $5 проводить эффективную земельную и аграрную политику.
Законопроекты следующей группы предполагают внесение изменений в
о; Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ в части пере-па хода от деления земель на категории к территориальному зонированию. оа Данная группа мероприятий является еще одним шагом после аккумуля-[Ъ ции сведений о сельскохозяйственных землях. Планируется выделить в от-
5 дельную территориальную зону особо ценные сельскохозяйственные земли
д и установить критерии отнесения к таким землям; выполнить работы по ¡5 определению местоположения границ особо ценных сельскохозяйственных § земель и включить соответствующие сведения в Единый государственный § реестр недвижимости; ограничить изменение видов разрешенного исполь-о; зования особо ценных сельскохозяйственных земель и запретить добычу и общераспространенных полезных ископаемых открытым способом на сель-па скохозяйственных угодьях. Таким образом, из общего числа земель будут [Ъ выделены особо ценные земли, которые будут дополнительно охраняться
и использоваться в сельскохозяйственном производстве в первую очередь.
8 Мероприятия следующей группы будут направлены в основном на работу — с землями, которые не получили статус особо ценных, поскольку нуждаются в проведении различного рода действий, направленных на повышение плодоро-2 дия почв. В первую очередь это разработка и утверждение стратегии развития ® мелиорации земель сельскохозяйственного назначения в России до 2025 г. и на ^ период до 2030 г., направленной на увеличение объемов производства основных видов продукции растениеводства за счет гарантированного обеспечения урожайности сельскохозяйственных культур вне зависимости от природных условий путем ввода в эксплуатацию мелиорируемых земель и вовлечения в оборот выбывших сельскохозяйственных угодий. Планируется также усовершенствовать порядок вовлечения в оборот долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, в том числе
невостребованных. Проведение данных мероприятий позволит значительно увеличить и качество, и количество сельскохозяйственных угодий.
Помимо перечисленного запланировано принятие нормативно-правовых актов, направленных на охрану земель сельскохозяйственного назначения, в том числе утверждение критериев ненадлежащего использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения для каждого вида сельскохозяйственных угодий и методик, позволяющих фиксировать факт нарушения законодательства Российской Федерации, для обеспечения объективности принимаемых решений, а также ограничение случаев размещения объектов, не связанных с сельскохозяйственным производством, на сельскохозяйственных угодьях.
Таким образом, в случае успешного проведения всего комплекса запланированных мероприятий будут решены наиболее острые и значимые проблемы землеустройства земель сельскохозяйственного назначения, а также будет собрана информационная база для оценки дальнейших перспектив развития данной сферы. Для успешного исполнения этого комплекса запланированных работ было бы целесообразно возродить государственную землеустроительную службу.
Список литературы:
1. Зырянов, Н.Е. Землеуказания: учебное пособие / Н.Е. Зырянов. — М.: Сельхозгиз, 1931.
2. Удачин, С.А. Вопросы теории землеустройства / С.А. Удачин. — М.: Гос. изд-во с.-х. лит-ры, 1955.
3. Волков, С.Н. Теоретические основы землеустройства / С.Н. Волков. — М.: Колос, 2001. — Т. 1.
4. Проект Федерального закона «О землеустройстве». — URL: http://vishagi23.ru/ newsДederalnyj-zakon-o-zemleustщ¡stve (дата обращения: 13.11.2018).
Е.В. Богатова,
старший преподаватель кафедры теории и истории государства и права Красноярского государственного аграрного университета А.В. Ткаченко, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права Красноярского государственного аграрного университета
E.V. Bogatova,
Senior Lecturer, Chair of Theory and History of State and Law Krasnoyarsk State Agrarian University ivt-sl@yandex.ru A.V. Tkachenko,
Candidate of Law, Associate Professor, Assistant Professor of the Department of Theory and History of State and Law Krasnoyarsk State Agrarian University annavl.tkachenko@gmail.com
Участие молодежи в реализации общественных инициатив: некоторые вопросы развития
89
Аннотация: в современных условиях проблема развития молодежной политики приобретает значимый и стратегический характер. Деятельность государства в отношении молодежи реализуется во многих сферах. Особое внимание следует обратить на реализацию молодежью своих интересов в сфере публичного управления. Авторы статьи уверены, что формирование юридической практики, складывающейся в результате правовой деятельности молодежи, позволит установить правовую культуру и организационно-управленческий потенциал общества в целом.
