CC BY
81
УДК 343.8
Грушин Федор Владимирович
кандидат юридических наук, докторант Академии ФСИН России [email protected]
Некоторые особенности влияния экономики НА
РАЗВИТИЕ ПРОИЗВОДСТВЕННОЙ СФЕРЫ УИС РФ
Fedor V. Grushin
candidate of law, Doctoral Academy of the FPS of Russia [email protected]
Some features of
THE INFLUENCE ON THE ECONOMY ON THE DEVELOPMENT OF PRODUCTION SPHERE OF THE FPS OF RUSSIA
Аннотация. В статье рассматриваются особенности вовлечения исправительных учреждений в экономическую деятельность страны с учетом форм собственности, режимных требований, недопустимости смещения акцентов в сторону экономической составляющей в ущерб основной функции исправительных учреждений - исправления осужденных. При этом анализируются экономические, исторические, правовые и организационные аспекты. Кроме того, предлагаются изменения правового статуса центров трудовой адаптации и производственных мастерских исправительных учреждений через реализацию законодательного закрепления модели государственночастного партнерства, а также изменения их организационно-правовой формы деятельности путем придания статуса юридического лица в форме бюджетного учреждения.
Ключевые слова: уголовно-исполнительная система, исправительные учреждения, осужденные, центры трудовой адаптации, производственные мастерские.
Annotation. The article discusses the features of the involvement of correctional facilities in the country's economic activity taking into account their form of ownership, security requirements and the inadmissibility shift towards economic component to the detriment of the main functions of correctional institutions - rehabilitation of offenders. Economic, historical, legal and organizational aspects are analyzed. Besides, changing of the legal status of labor adaptation centers and production workshops of correctional facilities through the implementation of legislative consolidation of the model of public-private partnerships are proposed, as well as changes in their organizational and legal forms of activity by giving the status of a legal entity in the form of budgetary institutions.
Keywords: correctional system, prisons, convicts, labor adaptation centers, industrial workshops.
Экономика как определяющий фактор общественного развития оказывает существенное и весьма разнообразное влияние на формирование уголовно-исполнительной политики, права и законодательства.
Известно, что тип экономической системы, определяемый исходя из формы собственности на средства производства и избранного способа координации и управления хозяйственной деятельности, позволяет различать административно-командную, рыночную и смешанную экономику. Первая характеризуется доминированием государственной собственности на ресурсы и средства производства, централизованным управлением, позволяющим перераспределять ресурсы в значимых для государства направлениях при одновременном отсутствии свободы осуществления хозяйственной деятельности, и, как следствие этого, снижением заинтересован-
ности в инновационных методах хозяйствования и увеличении прибыли. Очевидно, что такая модель построения экономических отношений в значительной мере отвечала задачам исполнения наказаний в советский период. Более того, как считают Н.М. Томина и И.В. Упоров, «в этих рамках можно ... говорить об объективном характере влияния экономического фактора на формирование государственной пенитенциарной политики» [2, с. 23].
Сложившаяся в течение десятилетий система неизбежно оказалась в глубоком кризисе с переходом к рыночной экономике, которая, будучи антиподом командной, строится на отношениях частной собственности, принципе свободы предпринимательства и конкуренции, предполагающем устранение государства от вмешательства в экономические процессы. Для УИС ситуация усугублялась двумя взаимосвязанными факторами:
146
1) специфической ролью труда осужденных в современной системе исполнения наказаний как средства их исправления и ресоциализации, делающего невозможным подчинение интересов исправления осужденных получению прибыли от их труда;
2) необходимостью осуществления государственного контроля за реализацией соответствующих функций исправительными учреждениями.
Форма собственности изначально ограничила возможность выбора организационно-правовых форм предпринимательства в системе органов, исполняющих наказание, что неизбежно сказалось на эффективности их деятельности ввиду невозможности самостоятельного определения характера получения и распределения доходов, интенсивности производственных отношений и динамики производительных сил. Выход из сложившейся ситуации законодатель видел в возможности привлечения осужденных к труду не только на государственных предприятиях, но и на предприятиях других форм собственности на контрактной основе, а также предоставлении осужденным права заниматься индивидуальной трудовой деятельностью, что повлекло соответствующие изменения в ст. 37 ИТК РСФСР.
В настоящее время осужденные могут привлекаться к труду в центрах трудовой адаптации осужденных и производственных (трудовых) мастерских учреждений, исполняющих наказания, на федеральных государственных унитарных предприятиях УИС, на объектах организаций любых организационно-правовых форм, расположенных на территориях учреждений, исполняющих наказания, и вне их, а также по хозяйственному обслуживанию учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов. Но, несмотря на многообразие предусмотренных законодателем форм занятости, реализовать их не всегда возможно в силу необходимости обеспечения установленного порядка исполнения и отбывания наказания, предполагающего в большинстве случаев изоляцию осужденных в связи с их опасностью для общества.
Одним из немногих механизмов поддержки исправительных учреждений в этих условиях стало размещение государственных заказов для создания условий, обеспечивающих загрузку производственных мощностей предприятий учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, развития собственного производства этих учреждений, привлечения к труду осужденных, а также выделение лимитов капитальных вложений при необходимости перепрофилирования производства и трудоустройства осужденных на изготовлении продукции, необходимой государственным заказчикам. Однако принимаемые меры по улучшению жизнедеятельности подразделений УИС из-за недостаточного бюджетного финансирования оказались малоэффективными и в условиях рыночной экономики создали перекос в пенитенциарной деятельности, выразившийся в смещении акцентов в сторону экономической составляющей в ущерб основной функции исправительных учреждений - исправления осужденных. Эту пробле-
му призвано было решить преобразование ФГУП учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, в центры трудовой адаптации осужденных и учебно-производственные мастерские, которые должны были переориентировать деятельность производственного комплекса УИС на решение таких задач, как восстановление и закрепление у осужденных профессиональных и трудовых навыков, необходимых для их адаптации в обществе после истечения срока наказания.
Подобная реформа прогнозируемо повлекла за собой существенное ограничение организационной и имущественной самостоятельности производственных центров УИС. При этом, имея статус структурного подразделения учреждений, исполняющих наказание (ст. 18 УИК РФ), являющихся казенными учреждениями, центры трудовой адаптации осужденных и производственные (трудовые) мастерские не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества (ч. 4 ст. 298 ГК РФ), а доходы, полученные в результате осуществления ими собственной производственной деятельности, в соответствии с п. 10 ст. 241 БК РФ, в полном объеме зачисляются в федеральный.
На первый взгляд, подобный подход обеспечивает снижение зависимости производственного сектора УИС от внешней среды и позволяет сосредоточиться на выполнении главной функции ИУ - исправлении, что создаст необходимые предпосылки для подготовки человека к нормальной жизни и работе после освобождения.
Однако, подобный подход при ближайшем рассмотрении представляется довольно уязвимым. Во-первых, в таких условиях резко снижается заинтересованность производственных подразделений в результатах осуществляемой деятельности вследствие ограниченных правовых и административных возможностей использования внутренних финансовых источников для обновления основных фондов, а также постоянной угрозы административного отвлечения доходов и прибыли, полученных предпринимательскими структурами УИС, для удовлетворения потребностей бюджетного сектора ИУ при недостаточности бюджетного финансирования.
Не менее важной проблемой является снижение привлекательности производственных подразделений как потенциальных контрагентов ввиду ограничения материальной ответственности ИУ по обязательствам, связанным с осуществлением собственной производственной деятельности, размером денежных средств, находящихся в их распоряжении, невозможностью обращения взыскания на их имущество, широкого использования механизма размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд. Наконец, заведомо сужается финансовая основа деятельности вследствие невозможности получения казенными учреждениями УИС кредитов (займов) для развития производственной базы, увеличения оборотных средств, а дефицит собственных
147
средств сельхозподразделений делает практически невозможным их отвлечение в фонды страхования.
При этом очевидно, что проблема долговой нагрузки не была решена, поскольку ее размер имеет устойчивую тенденцию к росту (ее увеличение отмечается в 64 территориальных органах ФСИН России из 77 и составляет более 555,5 млн рублей), хотя и отражается в статистических данных как задолженность исправительных учреждений, а не унитарных предприятий.
Как представляется, лишение исправительных учреждений возможности изыскивать собственные средства для самофинансирования деятельности, особенно в условиях экономического кризиса, дает обратный эффект. Вызывает сомнение и возможность создания условий для адаптации осужденных в обществе, ориентированных на рыночные условия хозяйствования, абсолютно нерыночными методами.
Таким образом, произошедшая трансформация производственного сектора УИС не дала ожидаемого эффекта, что требует пересмотра существующих подходов к его организации и функционированию в сторону предоставления большей свободы деятельности при сохранении государственного финансирования как гарантии достижения основных целей исполнения наказания. В частности, заслуживает внимания модель государственночастного партнерства, предлагаемая для внедрения рядом ученых в целях повышения заинтересованности предпринимательских структур в использовании труда осужденных, их ресоциализации, сокращении государственных расходов на пенитенциарную систему, развития агропромышленного комплекса на базе колоний-погелений, в повышении качества производимой продукции в исправительных учреждениях [1, с. 7-8].
Требует переоценки используемая организационно-правовая форма деятельности центров трудовой адаптации и производственных мастерских как структурных подразделений казенных учреждений. Более целесообразным представляется использование модели бюджетного учреждения, поскольку, с одной стороны, будучи некоммерческой организацией, оно не имеет в качестве основной цели деятельности извлечение прибыли, что сильно смущало противников существования унитарных предприятий, а с другой, вправе осуществлять приносящую доходы деятельность постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, получая в самостоятельное распоряжение доходы от такой деятельности, и приобретенное за счет них имущество. При этом оно обладает гораздо большей самостоятельностью, поскольку закон предоставляет право распоряжаться имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления без согласия собственника, не относящимся к категории недвижимого или особо ценного движимого имущества (ч. 3 ст. 298 ГК РФ).
Говоря об уровне развития экономики, как фактора, определяющего формирование уголовноисполнительной системы, права и законодатель-
ства, следует выделить такие его компоненты, как состояние производительных сил и достаточность экономических ресурсов. Первое, отражая совокупность средств производства и людей, занятых в нем, определяет облик экономической системы и в силу этого не может не затрагивать УИС. Однако инертность развития ее производственной составляющей, вызванной большим количеством неквалифицированной рабочей силы, включая лиц, вынужденных приобретать новую профессию ввиду отсутствия достаточных условий для развития имеющихся профессиональных навыков, старением производственных фондов, низкой инвестиционной привлекательностью, нередко приводит к тому, что изменение уровня развития производительных сил само по себе не затрагивает проводимую государством политику в сфере исполнения наказаний. Не случайно наиболее характерной чертой лагерной «экономики» в 1930-е - 1940-е годы было чрезвычайно широкое распространение тяжелого ручного физического труда.
Еще больше этот диссонанс ощущается в современных условиях формирования запроса на более квалифицированные кадры, объективно приводящего к сужению рынка труда для осужденных. Очевидно, что не каждое исправительное учреждение может перенять опыт частной тюрьмы «Лоюсарт», где собираются электросхемы для таких компаний, как «IBM» и «Compaq». В силу этого возрастает значение организационной и экономической поддержки со стороны государства производственного сектора УИС, входящего, по оценкам специалистов, в число ведущих отечественных товаропроизводителей по объему производства и ассортименту выпускаемой продукции, которая должна получить адекватное правовое обеспечение.
Не приходится говорить и о достаточности экономических ресурсов ввиду необходимости качественного обновления морально устаревшей производственно-технической базы, отсутствия реальных механизмов для их своевременного и повсеместного замещения, а также условий для внедрения современных технологий.
Кроме того, не могли положительно отразиться на организации производственной деятельности исправительных учреждений прошедшие в последнее время существенные сокращения численности сотрудников, в том числе непосредственно отвечающих за соответствующую работу в ИУ.
На основании изложенного можно сделать следующие выводы:
1. Специфика вовлечения исправительных учреждений в экономическую деятельность обусловлена:
1) формой собственности, ограничивающей возможность выбора организационно-правовых форм осуществления приносящей доход деятельности;
148
2) режимными требованиями, осложняющими практику взаимодействия с субъектами предпринимательства;
3) недопустимостью смещения акцентов в сторону экономической составляющей в ущерб основной функции исправительных учреждений -исправления осужденных.
2. Правовой статус центров трудовой адаптации и производственных мастерских требует пересмотра в целях совершенствования организации и функционирования производственного сектора УИС в части предоставления большей свободы деятельности при сохранении государственного финансирования как гарантии достижения основных целей исполнения наказания. Подобное направление уголовно-исполнитель-
Литература:
1. Радченко ЕЛ. Механизмы управления развитием государственно-частного партнерства в пенитенциарной системе : автореф. дис. канд.... экон. наук. М., 2013. 18 с.
2. Томина НМ. Роль экономического фактора в формировании пенитенциарной политики Российского государства / Н.М. Томина, И.В. Упоров. Рязань : РИПЭ МВД РФ, 1998. 43 с.
ной политики могло бы быть реализовано посредством законодательного закрепления модели государственно-частного партнерства, а также изменения организационно-правовой формы деятельности центров трудовой адаптации и производственных мастерских путем придания им статуса юридического лица в форме бюджетного учреждения.
3. Уровень развития экономики оказывает опосредованное влияние на развитие уголовноисполнительной системы, права и законодательства в силу инертности развития производственной составляющей УИС, вызванной большим количеством неквалифицированной рабочей силы, старением производственных фондов, низкой инвестиционной привлекательностью.
Literature:
1. Radchenko E.P. Control mechanisms of public-private partnerships in the penitentiary system : author. dis... cand. econ. sciences. M., 2013. 18 p.
2. Tomina N.M. The role of the economic factor in the formation of the penal policy of the Russian state / N.M. Tomina, I.V. Uporov. Ryazan : RILE Interior Ministry, 1998. 43 p.
149
