CC BY
13Экологическое право
НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЖИВОТНОГО МИРА
ИВАНОВА Светлана Витальевна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры земельного и трудового права Оренбургского государственного аграрного университета (ОГАУ). E-mail: servis-05@list.ru
Краткая аннотация: В статье говорится о некоторых особенностях правового регулирования отношений в сфере охраны и использования животного мира.
Abstract: The article talks about some peculiarities of legal regulation of relations in the sphere of protection and use of fauna.
Ключевые слова: Животный мир; охрана; право; правовое регулирование. Keywords: Animal world; protection; right; legal regulation.
В теории права категория сущность права выражается в двух аспектах - системе права и системе законодательства. При этом "характер их соотношения определяется как содержание и форма. В этой связи система права отражает внутреннюю содержательную структуру правовых норм, в то время как система законодательства определяет строение источников права, вследствие чего является производным элементом по отношению системе права"[1]. По справедливому мнению М.Н. Марченко и М.Н. Малько "структура системы права может быть раскрыта лишь в контексте диалектического единства с его внешней формой - системой законодательства"^]. Это можно объяснить тем, что правовые формы существуют исключительно в рамках системы законодательства. Исходя из этого, для определения места фаунистического права в системе российского права представляется необходимым рассмотреть особенности, характерные для системы законодательства о животном мире, и выявить его сущность.
В теории права к числу дополнительных критериев обособления отрасли (подотрасли) права относят наличие кодифицированного акта, благодаря которому "специальные нормы и институты приобретают интеллектуально-волевое единство, подчиняются известным общим принципам, понятиям и таким путем
компонуются в правовые общности. Фактическое формирование отрасли права происходит в результате активной правотворческой работы компетентных органов государства. Кодифицированные акты являются «формирующим инструментом» любого подразделения структуры советского права. Но для отраслей права они имеют особое, повышенное значение"[3]. Одним из основных средств, с помощью которого в настоящее время разрешаются вопросы восстановления, охраны и устойчивого использования животного мира, является законодательство о животном мире. Именно в нем закрепляются и становятся общеобязательными условия использования животного мира как объекта природы с целью сохранения биологического равновесия в природе, решения экологических, экономических задач, а также с целью удовлетворения культурных, эстетических и иных потребностей.
Система законодательства о животном мире обладает следующими специфическими чертами:
1. Сочетание федерального и регионального уровней правового регулирования отношений в сфере охраны и использования животного мира. В соответствии с Конституцией РФ вопросы владения, пользования и распоряжения животным миром на территории Российской Федерации относятся к совместно-
му ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72). Поэтому система законодательства о животном мире включает в себя не только федеральные законы и подзаконные нормативные акты, но и правовые акты регионального уровня.
Таким образом, нормативные правовые акты в сфере охраны и использования животного мира можно классифицировать по уровню правового регулирования на: нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти и нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ.
Нормотворческие полномочия органов государственной власти субъектов РФ выражаются в разработке и принятии ими нормативных правовых актов по вопросам использования и охраны животного мира. К примеру, в Республике Татарстан принят Закон "Об охране и рациональном использовании животного ми-ра"[4], в Республике Башкортостан действует закон "О животном мире"[5]. "Роль регионального экологического законодательства заключается в адаптации норм федеральных нормативных правовых актов к специфическим условиям конкретного региона, в упорядочении экологических отношений, складывающихся в отдельном субъекте"[6]. Так, в литературе отмечается, что законодательство Республики Башкортостан о животном мире является одним из правовых средств восполнения пробелов в законодательстве всей Российской Федерации в области правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей природной среды в целом и животного мира в частности. Необходимость введения собственного правового регулирования правовой охраны природы и животного мира, в том числе и в субъектах Российской Федерации, во многом обусловлена тем, что в каждом субъекте Российской Федерации имеются различного рода свои особенности и только федеральным законодательством оптимально отрегулировать их невозможно. Законодательство субъектов (в нашем случае Республики Башкортостан), разработанное с учётом этих особенностей, совершенствует положения федерального законодательства применительно к особенностям и потребностям субъекта Российской Федерации"[7]. Однако,
нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ в сфере охраны и использования животного мира не должны противоречить нормативным правовым актам, принятым на федеральном уровне. Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации[8], вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, административное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды, а также установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов. В соответствии с этим, регулирование отношений по рациональному использованию и охраны животного мира осуществляется как в централизованном порядке посредством принятия федеральных законов, а также направленных на их реализацию иных правовых актов федеральных органов государственной власти, так и на региональном уровне путем издания соответствующих нормативных актов субъектов РФ[9]. При этом Конституционный суд Российской Федерации, разъяснил, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить соответствующим федеральным законам (статья 76, части 2 и 5)[10]. К предметам совместного ведения, по которым субъекты Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты (статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации), относятся только вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (статья 72, пункт "в" части 1, Конституции Российской Федерации)^]. Так, судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации рассмотрела в судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Республики Башкортостан о признании противоречащим федеральному законодательству, не-
действующим и не подлежащим применению абзаца 15 статьи 4 Закона Республики Башкортостан от 29 апреля 1996 г. "О животном мире" по кассационным жалобам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Управления по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира при Министерстве лесного хозяйства и природных ресурсов Республики Башкортостан на решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 11 декабря 2001 г. Прокурор РБ в заявлении просил признать абзац 15 статьи 4 названного Закона противоречащим абзацу 14 статьи 5 ФЗ "О животном мире", недействующим и не подлежащим применению. Решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 11 декабря 2001 г. заявление прокурора удовлетворено. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации оставила Решение ВС РБ без изменения, а кассационные жалобы Госсобрания Республики Башкортостан и Управления по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира при Министерстве лесного хозяйства и природных ресурсов Республики Башкортостан - без удовлетворения[12]. В соответствии с этим, правовое регулирование отношений в сфере охраны и использования животного мира осуществляется как в централизованном порядке посредством принятия федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, так и на региональном уровне путем принятия соответствующих нормативных правовых актов субъектов РФ.
2. В законодательстве о животном мире преобладают документы программного и стратегического характера. Согласно Федерального закона "О животном мире", в целях сохранения и рационального использования животного мира осуществляется разработка и реализация специальных государственных программ, предусматривающих конкретные мероприятия, направленные на охрану объектов животного мира и среды их обитания[13]. По мнению С.А. Боголюбова, "планирование и разработка подобных программ и мероприятий должны осуществляться с учетом прогнозов социально-экономического развития, целевых программ в области охраны окружающей сре-
ды, научных исследований и новых, необходимых для решения природоохранных задач"[14]. Это означает, что граждане и юридические лица, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, выполнять комплекс мер по охране и рациональному использованию животного мира и среды его обитания в соответствии с утвержденными государственными программами.
Планирование мероприятий по использованию и охране животного мира осуществляется в составе проектов концепций, программ, планов отраслевого и территориального социально-экономического развития, проектов государственных целевых программ разных уровней в области охраны окружающей среды, рационального использования и воспроизводства отдельных объектов животного мира. Так, Распоряжением Минприроды России был утвержден План мероприятий по реализации Стратегии сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов в Российской Федерации на период до 2030 года (I этап (2014 - 2017 годы)[15]. Положения Стратегии определяют цели, задачи и основные направления государственной политики и деятельности в области сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов, необходимые для повышения эффективности государственного управления в этой области.
В соответствии с Планом мероприятий по реализации Стратегии, уполномоченные органы в указанные сроки должны выполнить мероприятия по совершенствованию нормативной правовой базы; совершенствованию государственного управления и государственного надзора в сфере охраны и использования объектов животного мира; экономическому и финансовому обеспечению деятельности по сохранению редких видов; ведению Красной книги Российской Федерации и красных книг субъектов Российской Федерации и ряд других мероприятий, направленных на реализацию Стратегии сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов в Российской Федерации на период до 2030 года.
Также следует отметить ряд принятых Стратегий по сохранению отдельных видов животных, находящихся под угрозой исчезновения
(дальневосточного леопарда[16], амурского тигра, снежного барса, зубра и других видов). Согласно Плана мероприятий по реализации Стратегии сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов в Российской Федерации на период до 2030 года, планируется разработка (актуализация) и утверждение стратегий по сохранению сайгака, дальневосточного аиста, стерха, архара, дзерена, степного орла, кречета, сапсана, дрофы, японского журавля.
Анализ выполнения Стратегий по сохранению редких видов животных показал, что доля взятых под охрану местообитаний амурского тигра достигла 25%, дальневосточного леопарда - 75%, что в комплексе с другими мерами, предусмотренными соответствующими Стратегиями и Планами действий дало положительный эффект - численность этих видов стабильно растет[17]. Реализация Стратегии по сохранению зубра позволила создать, а России крупнейшую группировку - более 400 вольно-живущих животных.
На уровне субъектов РФ, разрабатываются и реализуются региональные программы в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии с Постановлением Правительства Ленинградской области действует программа Ленинградской области "Охрана окружающей среды Ленинградской облас-ти"[18]; на основе Постановления Правительства Оренбургской области от 30 августа 2013 года N 732-пп реализуется программа "Воспроизводство и использование природных ресурсов Оренбургской области" на 2014 - 2020 го-ды[19]. Однако, очень часто встает вопрос о финансовом обеспечении уже принятых программ. Так, из полусотни федеральных программ экологического характера выполняется из-за недостаточного бюджетного финансирования не более пяти[20]. Как показывает анализ, "расходы на охрану окружающей среды, включая затраты на финансирование экологических программ, не являются приоритетными в региональном управлении. Прямой угрозой региону в целом является неадекватность финансирования природоохранных программ, так как недостаточно привлекаются частные и ино-
странные инвесторы. Некоторые экологические программы на территории Волгоградской области и города составляются под определенный набор намеченных мероприятий и не решают основные проблемы. Это противоречит программно-целевому методу управления региональным природопользованием. На стадии реализации программ большое значение должно отводится их мониторингу, особенно общественному, направленному на отбор тех программ, которые приносят наибольший положительный социо-эколого-экономический эффект от своей реализации[21]. Действительно, от исполнения финансовой составляющей любой программы в сфере охраны и использования животного мира напрямую зависит исполнение всего комплекса мероприятий по охране объектов животного мира и среды их обитания. Поэтому, при реализации любого уровня программ целесообразно привлекать инвесторов, "средств загрязнителей, пользователей объектами животного мира и среды его обитания, а также осуществление комплексного, экосистем-ного подхода, обеспечивающего сохранение всех полезных объектов животного мира"[22]. К примеру, ряд программ получает финансовую помощь из международных источников. Так, реализация Программы по реинтродукции лошади Пржевальского в Оренбуржье осуществляется при поддержке Степного проекта Программы развития ООН, Глобального экологического фонда и Минприроды России[23].
На основании вышеизложенного, можно сделать следующие выводы. Законодательство о животном мире представляет собой совокупность нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере охраны и использования животного мира и среды его обитания. Фаунистическое право находит свое формальное выражение в законодательном массиве - законодательстве о животном мире. Федеральный закон "О животном мире" является базовым актом в системе законодательства о животном мире. Наряду с ним существует довольно развитое законодательство о животном мире, направленное на использование и охрану животного мира и среду его обитания. Принимая во внимание взаимосвязь фау-нистического права и законодательства о жи
вотном мире, необходимо отметить, что учет ляется одним из критериев подотраслевой положений действующего законодательства яв- дифференциации.
Библиография:
1. Милушин М.И. Формирование комплексных образований в системе законодательства РФ: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 8.
2. Общая теория государства и права: Академический курс в 2 т. / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. Т. 2. С. 236.
3. Алексеев С.С. Структура советского права. М., Юридическая литература. 1975. С. 222
4. Об охране и рациональном использовании животного мира. Закон Республики Татарстан от 2 июля 1997 г. N 1241 (с изм. от 29 декабря 2007 года) // http://docs.cntd.ru/document/
5. О животном мире. Закон Республики Башкортостан от 29 апреля 1996 года N 30-з // http://docs.cntd.ru/document
6. Экологическое право: учебник под ред. С.А.Боголюбова. -М.: Проспект, 2009. С. 33
7. Гиззатулин Р.Х. Правовая охрана животного мира законодательством Республики Башкортостан. Диссер. на соиск. ..к.ю.н. Уфа. 1998. С. 5
8. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета от 25 декабря 1993 г. N 237
9. О животном мире. Закон Республики Башкортостан от 29 апреля 1996 года N 30-з // http://docs.cntd.ru/document/; Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов. Закон Республики Бурятия от 13 октября 2010 года N 1585-IV // http://docs.cntd.ru/document/
10. Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_27571/
11. Мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.О. Лучина // www.consultant.ru/document
12. Определение Верховного Суда РФ от 05.07.2002 N 49-Г02-50. Дело № 49-Г02-50 // http://zakonbase.ru/content/base/162198/
13. О животном мире. Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст.1462.
14. Экологическое право: учебник под ред. С.А.Боголюбова. - М.: Проспект, 2009. С. 243
15. Об утверждении Плана мероприятий по реализации Стратегии сохранения редких и находящихся под угрозой. Распоряжение Минприроды России от 01.12.2014 N 33-р (ред. от 16.03.2016) // http://www.consultant.ru/cons
16. О Стратегии сохранения дальневосточного леопарда в Российской Федерации. Распоряжение Минприроды России от 19.11.2013 N 29-р // http://www.consultant.ru/cons
17. Анализ выполнения задач государственной политики в области экологического развития и соответствующих Поручений Президента Российской Федерации — М.: Всемирный фонд дикой природы (WWF), Национальное информационное агентство «Природные ресурсы» (НИА-Природа), 2016. С. 25— 54 c
18. О государственной программе Ленинградской области "Охрана окружающей среды Ленинградской области. Постановление Правительства Ленинградской области от 31 октября 2013 года N 368 (с изменениями на 30 декабря 2015 года) // http://docs.cntd.ru/document/
19. Об утверждении государственной программы "Воспроизводство и использование природных ресурсов Оренбургской области" на 2014 - 2020 годы. Постановление Правительства Оренбургской области от 30 августа 2013 года N 732-пп // http://docs.cntd.ru/document/
20. Экология: юридический энциклопедический словарь / отв. ред. С. А. Боголюбов. М.: Норма, 2000.
21. Кириллов С.Н., Матвеева А. А., Половинкина Ю.С., Холоденко А.В. Внедрение экологических оценок в систему регионального управления // Вестник Волгоградского гос. ун-та. Серия 11: Естественные науки. 2011. № 2(6). С. 36.
22. Экологическое право: учебник под ред. С.А.Боголюбова. -М.: Проспект, 2009. С. 242-243
23. Проект по реинтродукции лошади Пржевальского в Оренбургской области // http://earaza.ru/?p=445
