CC BY
52
НЕКОТОРЫЕ ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫМ хозяйством
И.А. Кузнецов, А.Н. Колмаков
Kuznetsov I.A., Kolmakov A.N. Some fundamentals of municipal management in the sphere of housing and communal services. The article deals with specificity of formation of the basis of the conception of municipal management of housing and communal services. The author investigates the influence of economic relations on the specificity of formation of general principles of management of housing and communal services. In the article there is a scheme structure of the municipal management of housing and communal services. The author also determines objective specific characteristics having influence on the private functions of management of housing and communal services and gives contemporary interpretation of organizational process of municipal management in the sphere of housing and communal services.
Сегодня понимание необходимости дальнейшего реформирования жилищно-коммунального хозяйства носит всеобщий характер в связи с тем, что в обществе все более усиливается социальная напряженность, вызванная реальным состоянием дел, при котором остается низким качество услуг и нарастает износ основных фондов отрасли. Кризисное состояние ЖКХ обусловлено неэффективной системой управления, дотацион-ностью сферы и неудовлетворительным финансовым положением, высокими затратами, отсутствием экономических стимулов снижения издержек, связанных с оказанием жилищных и коммунальных услуг (ЖКУ), неразвитостью конкурентных отношений и, как следствие, неэффективной работой предприятий, большими потерями энергии, воды и других ресурсов.
Совершенствование социально-экономических отношений на уровне муниципальных образований требует исследования теоретических и практических основ реформирования ЖКХ, выявления особенностей системы управления данной сферой в процессе деятельности многопрофильных предприятий, разработки стратегии управления тарифами с целью повышения эффективности и качества обслуживания населения жилищно-коммунальными услугами. Все вышеизложенное, на наш взгляд, определяет актуальность настоящего исследования.
С позиции степени разработанности проблемы хочется отметить, что над вопросами управления и организационно-экономическим развитием ЖКХ работали такие отечественные экономисты, как А.И. Безлюдов, П.П. Бирюков, Е.В. Егоров, Д.М. Жуков,
В.Б. Зотов, А.Г. Козлюк, В.Г. Поляков,
А.Н. Ряховская, Ф.Г. Таги-Заде и др.
Аспекты формирования системы оплаты и государственного регулирования рынка жилищно-коммунальных услуг рассматривались в научных трудах отечественных авторов, таких, как A.A. Аболин, С.В. Барулин, Е.А. Каменева, С.А. Кирсанов,
Ж.С. Кулижская.
В условиях становления рыночных отношений отдельные стороны проблемы реформирования ЖКХ исследуют Е.А. Гутник, А.А. Дронов, Е.А. Крылов, Л.Н. Чернышов и др. Несмотря на это, многие вопросы управления развитием ЖКХ, а также формирования стратегических подходов к управлению тарифами недостаточно полно освещены.
Целью статьи является исследование современных тенденций развития жилищнокоммунального хозяйства и на этой основе разработка основных направлений совершенствования системы управления функционированием ЖКХ на муниципальном уровне.
Предметом изучения выступают экономические отношения, формирующиеся вследствие трансформации сущностных характеристик и методов муниципального управления ЖКХ.
Объектом исследования определяется совокупность методов муниципального управления системой ЖКХ.
Жилищно-коммунальное хозяйство муниципального образования представляет собой самостоятельную отрасль народного хозяйства, основной целью функционирования которой является удовлетворение потребностей населения и предприятий в услугах, обеспечивающих нормальные условия жизни
и работы. Жилищное и коммунальное хозяйство муниципального образования представляет собой многоотраслевое хозяйство, в котором переплетаются все социально-экономические отношения по жизнеобеспечению населения и удовлетворению потребностей производственных отраслей и сферы услуг. Оно включает в себя взаимозависимые, но в то же время и достаточно автономные предприятия и организации социальной и производственной сферы, чья деятельность прямо или косвенно связана с удовлетворением потребностей населения в жилье и коммунальных услугах. Организации жилищно-коммунального хозяйства - это предприятия, учреждения и организации вне зависимости от организационно-правовой формы, формы собственности и ведомственной подчиненности, оказывающие жилищно-коммунальные услуги соответствующим категориям потребителей. Они являются важнейшей частью территориальной инфраструктуры, определяющей условия жизнедеятельности человека, прежде всего комфортность жилища, его инженерное благоустройство, качество и надежность услуг транспорта, связи, бытовых и других услуг, от которых зависят состояние здоровья, качество жизни и социальный климат в населенных пунктах.
К основным проблемам жилищно-коммунального хозяйства в социально-экономической системе муниципального образования следует отнести:
- увеличение износа основных фондов коммунальных предприятий и организаций;
- создание множества частных собственников с разнородностью интересов в потреблении ЖКУ и степенью ответственности в экономических отношениях;
- бюрократические издержки при государственных актах регистрации собственности на квартиры, дома, землю;
- реорганизация множества предприятий коммунальной сферы;
- жилищный сектор как ограничитель структурных преобразований;
- неэффективная система регулирования деятельности естественных монополистов, осуществляющих производство и транспортировку коммунальных ресурсов;
- низкий уровень доходов у основной массы населения;
- жилищный сектор по-прежнему инспиратор бюджетно-финансового кризиса;
- управление большей частью жилищного фонда в фактическом ведении муниципальных служб, а его обслуживание осуществляется муниципальными унитарными предприятиями;
- недостаточная возможность населения в реализации жилищных прав и свобод.
Решение проблем жилищно-коммунального сектора и практическое рассмотрение коммунальных вопросов населения в новом аспекте возникла в результате принятия 131-го Федерального закона. В России появилось 24 тыс. местных муниципальных образований. Вся ответственность за состояние жилищно-коммунального сектора и предоставление жилищно-коммунальных услуг передается органам местной власти. Принятие 131-го Федерального закона о местном самоуправлении и введение его в действие 1 января 2006 г. наряду с вводом нового Жилищного кодекса с 1 марта 2005 г., открыли новые возможности в формировании новой системы муниципального управления, проведении грамотной и взвешенной муниципальной политики по управлению жилищнокоммунальной сферой.
На наш взгляд, нужно согласиться с мнением Е.А. Каменевой, что: «Главная цель деятельности органов местного самоуправления - обеспечение комфортных условий проживания населения на территории муниципального образования. ... Действуя от лица муниципального образования, органы местного самоуправления обязаны организовывать квалифицированное управление муниципальным имуществом» [1].
Ограниченность мнения Е.А. Каменевой, с нашей точки зрения, нужно расширить до понимания более широкого аспекта муниципального управления всей сферой ЖКХ. Во многом это объясняется проведением сбалансированной социально-экономической
политики во взаимоотношениях между бизнесом в жилищно-коммунальной сфере и населением как потребителями услуг жилищно-коммунального сектора. В связи с этим проблема становления муниципального управления ЖКХ в новых экономических условиях, с учетом проведения социальноориентированной политики государства,
приобретает огромное значение. Муниципальное управление ЖКХ имеет свои характерные черты и особенности, которые в своей основе базируются на классических принципах и формах управления.
Прежде всего определимся с понятием муниципального управления. С нашей точки зрения, муниципальное управление представляет собой систему целенаправленного воздействия на управляемые объекты: организации, предприятия, население, имеющие территориальные расположение на данном муниципальном образовании, основанную на познании и правильном применении законов экономического развития, с целью обеспечения адекватного процесса жизнедеятельности общества в процессе воспроизводства.
Сущность управления проявляется в его функциях, «... которые представляют собой особые виды деятельности, выражающие направления или стадии осуществления целенаправленного воздействия на объект управления. Функции отвечают на вопрос - кто и что делает в системе управления» [2].
В классическом рассмотрении приводится множество классификаций функций управления. Но можно четко разделить функции управления на общие, которые присущи всем уровням управления и частные, которые учитывают особенности конкретного уровня управления, специфику направления управления на конкретный управляемый объект. С позиций различных школ менеджмента совокупность общих функций можно представить как: «.планирование, организация, мотивации и контроля» [3].
Общие функции муниципального управления ЖКХ решают наиболее принципиальные вопросы, имеющие общий для всего коммунального сектора и населения муниципального образования характер, и обеспечивают единство действий всех составных частей процесса обеспечения жилищно-коммунальными услугами.
В период институциональных преобразований сферы ЖКХ функция планирования стала носить как бы «призрачный» характер вследствие положения о том, что планирование осуществляется на уровне хозяйствующего субъекта, а вмешательство государственных органов управления не требовалось или, по крайней мере, являлось нежелательным. Но время расставляет все по своим мес-
там. Хозяйственная деятельность предприятий ЖКХ развивается не сама по себе, а в определенной социально-экономической
системе и для общества, в котором существуют определенные законы взаимной жизнедеятельности. Поэтому планирование развития бизнеса в различных предприятиях ЖКХ неотъемлемо от планирования развития от определенного муниципального образования. Это планирование как на стратегическом, так и на повседневном уровне должно быть взаимообусловленным, соподчиненным и являться составной частью общенациональных программ. К примеру, планирование развития предприятий ЖКХ и муниципальных образований на территории Тамбовской области должно соответствовать принятой на федеральном уровне целевой программе «Жилище» на 2002-2010 гг., основная цель которой: «.комплексное решение проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающее доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем» [4]. Также должно соответствовать областной целевой программе «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры Тамбовской области на 2006-2010 годы» [5]. Составными частями функции планирования являются прогнозирование, моделирование, программирование и доведение плана до исполнителя. Эти составные части относительно самостоятельны, но функционирование их требует совокупности и взаимодействия с целью избегания негативных социальных последствий и прозрачности действий хозяйствующих субъектов для муниципалитетов и населения в будущем.
С момента формирования муниципалитетов функция организации приобретает значимое положение, так как определяется структура и система управления ЖКХ. Руководители муниципалитетов традиционно идут по наиболее простому пути, т. е. создают при муниципальных администрациях Комитеты городского (поселкового, сельского) хозяйства, с наделением множества различных полномочий и непонятной структурой ответственности. С нашей точки зрения, муниципальное управление сферой ЖКХ должно выглядеть в виде структуры представленной на рис. 1.
Рис. 1. Схема управления ЖКХ на муниципальном уровне
Функция координации (регулирования) реализуется через соответствующий координационный центр, представленный на рисунке 1, и отвечающий за оперативное слежение за функционированием предприятий ЖКХ и требованиями населения. Координационный центр должен быть оборудован системой «Дублированной диспетчеризации», что в современных условиях развития техники связи вполне выполнимо. Диспетчерские службы есть на любом предприятии ЖКХ.
Но создание дублирующей централизованной системы позволит решить многие проблемы оперативного контрольного характера:
- обеспечение повышенной степени ответственности в работе предприятий;
- своевременность ответной реакции на требования населения по качественным и количественным характеристикам ЖКУ;
- текущий контроль за аварийными и нестандартными ситуациями с целью избегания
негативных технологических и экологических последствий;
- координации работ всех коммунальных служб при возникновении чрезвычайных ситуаций;
- текущая диагностика систем управления;
- информационное подтверждение различных параметров деятельности предприятия по оказанию ЖКУ при решении спорных конфликтов и жалобных обращений граждан;
- своевременное согласование по нормативам и требованиям ЖКУ и правовая поддержка;
- информационная поддержка населения по вопросам ЖКУ и другим жилищным аспектам.
Координация устраняет возможные отклонения от плановых показателей, способствует решению оперативных вопросов, так как процессы производства жилищно-комму-
нальных услуг совпадают по времени, а объем предложения услуг должен соответствовать спросу в данный момент.
Функция мотивации и стимулирования в управлении реализуется в основном через бюджетную, налоговую политику, а также предоставление, за хорошую совместную работу, привилегий в конкурсных отборах по проведению тех или иных коммунальных работ, финансируемых за счет средств муниципальных, региональных, федеральных бюджетов.
В общем понимании функция контроля обеспечивает управляющую систему путем учета и анализа необходимой информацией о состоянии управляемого объекта. Во многом этой функции придается чрезмерное значение. Это связано с тем, что функциональная нагрузка на функции управления происходила неравномерно. Зачастую это связано с плохим кадровым обеспечением управляющей системы. Неграмотным и неопытным специалистам в области управления тяжело заниматься творческими вопросами планирования и мотивации, отсутствие организаторских способностей и смелости в принятии важных решений сводит на «нет» по выполнению функций организации и координации. А вот вопросы контроля чиновники всегда любили, причем понимая это несколько упрощенной форме. Весь контроль сводился к сверке нормативных требований к реальным показаниям. В случае отклонения от требований, норм и правил следовало составление актов и наказание. Причем аналитический разбор ситуаций, а также разработка мероприятий по исправлению проблемных ситуаций практически не проводилась. А в этом и заключается сущность этой функции.
К частным функциям муниципального управления ЖКХ можно отнести непосредственное согласованное управление конкретным предприятием, группой предприятий однородной направленности. Стратегически, по мнению Ю.В. Котлярова, основная задача рыночных реформ в ЖКХ - уход от административной экономики [6].
Но опыт современного состояния экономики показывает, что без государственного присутствия, в частности в системе управления, невозможно обойтись. Особенно это актуально в свете политики частного-госу-дарственного партнерства, когда государство
осуществляет свое присутствие в том или ином бизнесе своим капиталом. А значит и имеет право и на участие в управлении на разных уровнях управления. И это управление должно носить больше экономический характер, нежели административный. Поэтому частные функции управления могут иметь место в виде различных отделов в муниципальном образовании или в виде одного отдела с множеством специалистов в различных отраслях ЖКХ. Как мы уже упоминали, частные функции управления должны носить в своей основе согласовательный характер, если деятельность предприятия сферы ЖКХ не противоречит различным законодательным актам. Но если деятельность какого-либо предприятия ЖКХ противоречат нормам законодательства или несет угрозу больших социальных конфликтов и негативных последствий, то это управление должно носить жесткий административный характер.
Специфику частных функций муниципального управления жилищно-коммунальным хозяйством определяет набор факторов, влияющих на данную сферу:
- экономических (наличие и интенсивность финансовых потоков, степень экономической самостоятельности муниципалитета, дотации, средние показатели трудоемкости и стоимости ресурсов и готовой продукции, размеры местных налогов, средние доходы населения, финансовая устойчивость и платежеспособность предприятий, уровень платежеспособности населения и др.);
- производственных (производственная ориентация, отраслевая структура промышленности, инфраструктура обслуживающей производство сферы, наличие транспортных сетей федерального значения и др.);
- социальных (социальная стабильность в муниципальном образовании, уровень безработицы, социальная структура населения, национальные особенности и традиции, уклад жизни и др.);
- географических (расположение города, природно-климатические условия, наличие полезных ископаемых и сырья, наличие и расположение рек и водоемов, лесных массивов, топливно-энергетических ресурсов и др.);
- демографических (плотность населения, половозрастная структура, число семей, число детей в семье и т. д.);
- экологических (предельно допустимые концентрации выбросов в атмосферу и водоемы, экологические требования к производимой продукции, сохранение окружающей среды и др.).
Во многих муниципальных образованиях созданы и начинают реализовываться программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства. На муниципальном уровне происходит организационное разделение функций заказчика и подрядчика. Конкурсный отбор подрядчиков на обслуживание жилищного фонда выходит из стадии эксперимента и получает широкое распространение. Начали формироваться договорные отношения между собственниками и хозяйствующими субъектами различных форм собственности на основе взаимных интересов и ответственности. Создается местная нормативная база для регистрации товариществ собственников жилья и кондоминиумов (комплексов недвижимого имущества) на базе муниципального и кооперативного жилищного фонда, а также в новом строительстве, формируются условия для дальнейшей успешной деятельности товариществ по управлению общим имуществом в кондоминиуме.
В то же время региональные и местные органы власти не в достаточной мере используют имеющиеся у них возможности по повышению эффективности своей деятельности в области проведения преобразований в ЖКХ. Во многом это объясняется отсутствием у региональных и местных органов власти стимулов для проведения рациональной и ответственной финансовой и экономической политики, а также недостаточными институциональными, кадровыми, организационными возможностями для выработки эффектив-
ной бюджетной политики в сфере региональных финансов.
В заключение хотелось бы отметить, что повышающаяся роль муниципального управления обуславливает реальную необходимость обеспечения эффективного и профессионального управления жилищно-коммунальным хозяйством муниципального органа. В соответствии с этим в новизну положений статьи можно отнести приведение и обоснование автором понимание сущности экономических отношений участников в сфере ЖКХ сквозь призму взаимодействия и реализации управленческих решений на муниципальном уровне.
Дана новая авторская позиция по обоснованию частных функций управления ЖКХ с учетом факторов муниципальной специфики.
1. Каменева Е.А. Реформа ЖКХ, или Теперь мы будем жить по-новому. Ростов н/Д, 2006. С. 89.
2. Вихановский О.С., Наумов А.К. Менеджмент: человек, стратегия, организация, процесс. М., 1995. С. 7.
3. МесконМ., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: пер. с англ. 2-е изд. М., 2004. С. 279.
4. Паспорт Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы. Утверждена постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. № 675. Распоряжение Правительства РФ от 10 августа 2005 г. № 1183-р.
С. 2.
5. Областная целевая программа «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры Тамбовской области на 2006-2010 годы» // Тамбовская жизнь. 2006. 14 апр. С. 14.
6. Котляров Ю.В. // Жилищное и коммунальное хозяйство. 2000. № 4. С. 6-14.
Поступила в редакцию 25.09.2006 г.
