CC BY
124
НЕКОТОРЫЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ В АРМЯНО-АЗЕРБАЙДЖАНСКОМ, НАГОРНО-КАРАБАХСКОМ КОНФЛИКТЕ
Намик АЛИЕВ
доктор юридических наук, профессор, Чрезвычайный и Полномочный Посол, Государственный советник 2-го класса (Баку, Азербайджан)
Появление в международной практике «косовского прецедента», вначале озадачив мировое сообщество, по мере развития событий и дальнейшего их осмысления показало, к чему приводят выход процесса урегулирования территориальных конфликтов за пределы правового поля, игнорирование принятых мировым сообществом норм международного права, приоритет «права силы» над «силой права» (события в Тибете, обострение ситуации в Абхазии и Южной Осетии, попытки армии Республики Армении нарушить режим прекращения огня в Нагорном Карабахе и на границе с Азербайджаном).
В этой связи для здравомыслящих сил возникает настоятельная необходимость приложить все усилия, чтобы Косово не стало ни для кого прецедентом, чтобы в международных отношениях прецедентом являлись нормы международного права, установленные самими членами мирового сообщества. Сегодня перед ним стоит важнейшая задача, цена которой — мир на Земле: избежать угрозы передела межгосударственных границ. Точка отсчета первого этапа этого процесса — начало нагорно-карабахского конфликта, начало агрессии Республики Армении против Азербайджана. Точка отсчета второго этапа — процесс признания независимости Косова. Решить эту задачу мож-
но, лишь вернувшись в правовое поле разрешения конфликтов, восстановив подлинное уважение к выработанным мировым сообществом международно-правовым нормам. Именно к этому, предвидя возможное развитие ситуации, призвала Бакинская декларация ГУАМ (19 июня 2007 г.), подтвердив «необходимость продолжать совместные активные действия по урегулированию затянувшихся конфликтов в регионе ГУАМ на основе соблюдения принципов суверенитета, территориальной целостности и нерушимости международно признанных границ государств и в соответствии с положениями Совместной декларации глав государств ГУАМ по вопросу урегулирования конфликтов», а также подчеркнув «важность мобилизации поддержки международного сообщества для разрешения этих конфликтов».
Наша скромная попытка осветить некоторые государственно-правовые проблемы, возникающие в процессе самого известного территориального конфликта, предпринимается с целью привлечь внимание сил, способных его разрешить, к очевидным фактам.
Несколько банальных мыслей о «легитимности непризнанных государств на постсоветском пространстве». В основе легитимности любого государства лежит его правовая система. Легитимный процесс формирования волеизъявления народа и основанный на нем законодательный процесс — необходимые и определяющие условия государственного строительства. Лишь после этого можно говорить о легитимности государства. Попробуем разобраться с «правовыми системами» непризнанных государств постсоветского пространства. Мы докажем, что в них сегодня не существует ни права, ни правовой системы, а соответственно и их «легитимность» — лишь миф.
Для обоснования первого тезиса нам придется обратиться к сути права вообще. В Древней Греции и Древнем Риме содержание прав человека связывали с античным полисом, который позволил выработать и затем передать последующим поколениям огромные духовные богатства, идеи гражданства и демократии1. Право вообще и права отдельных людей, членов полиса, восходят, согласно античным представлениям, не к силе, а к божественному порядку справедливости.
Как право вообще, так и права отдельных людей невозможны без общей нормы поведения, выражающей одинаковую для всех субъектов меру дозволенного и запрещенного, равную меру свободы. Там, где нет равной меры (общей нормы, единого масштаба), нет и права2.
Знаменитый государственный деятель и законодатель, один из «семи мудрецов» Древней Греции Солон (ок. 638—559 гг. до н.э.) понимал закон (и его власть) как сочетание права и силы. Наряду с различением права и закона эта конструкция включала в себя и понимание полисного закона как всеобщей формы и общезначимой меры официального признания и выражения прав членов полиса. Такая всеобщность закона выражает требование правового равенства: все граждане в равной мере находятся под защитой закона и подчиняются его общеобязательным нормам3.
Что же мы наблюдаем, например, в так называемой «НКР»? Армянская община численностью в 120 тыс. чел. из 180-тысячного населения НКАО, находящейся в составе Азербайджанской Республики, отказывается подчиняться законам признанного мировым сообществом государства — Азербайджанской Республики; при поддержке вторгшихся на территорию Азербайджанской Республики Вооруженных сил Республики Армении изгоняет с территории НКАО азербайджанскую общину численностью
1 См.: Утченко С.Л. Политические учения Древнего Рима. М., 1977. С. 41.
2 См.: Права человека в международном и внутригосударственном праве / Отв. ред. проф. Р.М. Валеев. Казань: Казанский государственный университет, 2004. С. 9.
3 См.: Аристотель. Афинская политика. М., 1996. С. 17—18.
в 60 тыс. чел.; захватывает прилегающие к Нагорному Карабаху другие территории, изгоняет из них сотни тысяч азербайджанцев, а затем принимается строить «демократическое» государство с «демократической правовой и избирательной системой»!? Какова же суть этой правовой системы, распространяющейся на территориях, из которых выдворена большая часть коренного населения? Кстати, численность этой большей части коренного населения шестикратно превышает оставшуюся там армянскую общину. Как мы видим, «формирование права» в «НКР» нарушает сущностные принципы права: справедливость, равенство и свободу, без которых невозможно формирование демократической правовой системы.
Обратимся ко второму тезису. Любому студенту юридического факультета с первых дней учебы становится известным, что право не существует без государства, а государство — без права. Очевидно: для того чтобы нормы, регулирующие жизнедеятельность в непризнанных государствах, были признаны правовыми, прежде всего следует признать государствами сами эти «образования». В теории и истории государства и права существует множество учений о происхождении и природе государства. В этом многообразии современная наука выделяет две основные, наиболее популярные теории: естественноправовую (в литературе ее иначе называют договорной теорией или теорией договорного происхождения государства и права) и теорию насилия, усматривающую основную причину возникновения государства в завоевании, насилии, порабощении другими4. Следует подчеркнуть, что историко-правовой анализ позволяет убедиться в силе аргументов сторонников и той, и другой теории.
Возникновение в современном мире новых государств — процесс и явление, не поощряемые мировым сообществом, поэтому далеко не частые на практике. Подобное имело место в первой половине 1990-х годов, когда на 15 независимых государств развалился Советский Союз, возникли новые государства вместо Социалистической Федеративной Республики Югославия и Чехословацкой Социалистической Республики, произошло объединение Германии. Несмотря на драматизм событий, сопровождавших эти процессы, в основе образования новых независимых государств лежал правовой договор (в той или иной легитимной форме), то есть соглашения о создании данных государств, которые были признаны мировым сообществом. Это позволило цивилизованным путем перейти от государственных образований, созданных силой оружия, путем насилия, завоевания и порабощения (СССР, СФРЮ, ЧССР), к независимым государствам, созданным на основе добровольного договора, потому и признанным другими демократическими государствами.
В этот же период происходили и другие события. Определенные силы, используя демократические процессы на обозначенных выше территориях, попытались создать насильственным путем (под прикрытием демократических и националистических лозунгов) новые государства (Нагорный Карабах в Азербайджане, Абхазия и Южная Осетия в Грузии, Приднестровье в Молдове, Чечня в России). Однако ни в одном из этих случаев мы не имеем дело с правовым договором, который бы признало мировое сообщество. Причина очевидна: современное мировое сообщество не рассматривает насилие в качестве способа или метода создания нового государства. Создание нового государства в сегодняшнем демократическом мире возможно лишь при наличии правового договора, когда к добровольному согласию приходят все заинтересованные стороны. Договор не может иметь правовой силы, когда одну из сторон принуждают к нему силой оружия; подобный договор является юридически ничтожным и — рано или поздно — будет нарушен и расторгнут.
4 См., например: Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало, ТЕИС, 1996. С. 23—39; Основы теории государства и права. Учебное пособие / Отв. ред. С.С. Алексеев. М.: Юридическая литература, 1971. С. 38—41.
Он постоянно будет являться потенциальным источником нестабильности в том или ином регионе. Факт международного признания государства, созданного путем оккупации территорий другого государства, может быть расценен в мире как прецедент и повлечет за собой непредсказуемые последствия для мирового сообщества. Не случайно, что ни одно из вышеназванных образований не признано ни одним государством в мире, в том числе и Республикой Арменией.
Поскольку право создается полномочными на то органами государства, то из вышеизложенного неизбежно вытекает, что нормы, принимаемые в непризнанных незаконных образованиях, не являются по своей сути правовыми, следовательно, не могут образовывать в совокупности с другими факторами правовую систему. Соответственно, не являются легитимными создаваемые в этих образованиях органы власти.
Армянские «спекуляции» по поводу «референдума 1991 года в НКАО». Практически все армянские источники, обосновывая легитимность «независимости НКР», опираются на референдум, проведенный в НКАО по вопросу выхода из состава Азербайджанской Республики в соответствии с законом СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР» от 3 апреля 1990 года5. Проведенным референдумом и ссылками на этот советский документ обосновываются практически все доводы армянской стороны о легитимности и независимости «НКР». Незаконность и противоправность этого референдума, а также абсурдность ссылок на вышеуказанный закон СССР станут очевидными даже при поверхностном ознакомлении с его содержанием.
■ Во-первых, обратим внимание на название закона, где говорится о выходе из состава СССР союзной республики, но (внимание!) никак не автономной области, даже не автономной республики. На это также имеется прямое указание в статье 1 вышеназванного документа.
■ Во-вторых, упомянутый закон рассматривает возможность отдельного проведения референдума по каждой автономии в союзных республиках, проводящих референдум о выходе из СССР и имеющих в своем составе автономные республики, автономные области и автономные округа. В этом случае за автономными республиками и автономными образованиями сохраняется право (1) на самостоятельное решение вопроса о пребывании в Союзе ССР или (2) в выходящей союзной республике, а также на (3) постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе (см. ст. 3). Это далеко не то, что происходило в НКАО на референдуме 1991 года и о чем говорил тогдашний министр обороны Республики Армении Серж Саркисян на парламентских слушаниях по проблеме Нагорного Карабаха 30 ноября 2005 года6 по следующим причинам.
1. Право «самоопределяться в самостоятельные субъекты союзной федерации
вплоть до выхода из состава союзных республик, куда они входили (в случае постановки вопроса союзными республиками о выходе из СССР)», как отмечал С. Саркисян, могло возникнуть в соответствии с законом от 3 апреля 1990 года не с момента «постановки вопроса союзными республиками о выходе из СССР», а при проведении союзной республикой референдума по вопросу о выходе из состава СССР (вновь см. ст. 3).
2. В соответствии со статьей 4 закона от 3 апреля 1990 года, «для организации референдума о выходе из СССР, определения срока проведения референдума
5 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1990, № 15, ст.ст. 252, 253.
6 См.: Полный текст доклада министра обороны Армении на парламентских слушаниях по проблеме Нагорного Карабаха [http://www.regnum.ru/news/437271.html].
и подведения итогов Верховный Совет союзной республики образует комиссию с участием представителей всех заинтересованных сторон», в том числе автономий. Как известно, это не имело места.
3. Референдум о выходе союзной республики из СССР, в соответствии со ст. 2 закона СССР от 3 апреля 1990 года, мог быть проведен не ранее чем через шесть и не позднее чем через девять месяцев после принятия решения о постановке вопроса о выходе союзной республики из СССР. Верховный Совет Азербайджанской Республики принял Конституционный акт о государственной независимости 18 октября 1991 года, следовательно, в соответствии с законом, на который ссылаются армянские источники, никак не мог провести референдум ранее 18 апреля 1992 года и позднее 18 июля 1992 года. Значит, у НКАО, в соответствии с законом от 3 апреля 1990 года, не возникало и не могло возникнуть право на проведение референдума по самоопределению. Оно, в соответствии с законом СССР от 3 апреля 1990 года, теоретически могло возникнуть лишь в период между 18 апреля и 18 июля 1992 года при проведении референдума самой Азербайджанской Республикой.
4. И, наконец, в законе от 3 апреля 1990 года нет ни одного слова, предоставляющего автономной области право на самостоятельное проведение референдума.
■ В-третьих, обратимся вновь к статье 3 закона, в части первой которой говорится, как мы отмечали выше, что при проведении союзной республикой референдума о выходе из СССР у автономного образования остается право «на постановку вопроса о своем государственно-правовом статусе». Обратите внимание: не право на самоопределение и выход из состава СССР, а лишь право «поставить вопрос», решение которого, в соответствии с законом от 3 апреля 1990 года, входило в компетенцию Союза ССР (см. ст.ст. 3—12). Эта норма была включена в закон лишь с одной целью: в случае попыток выхода союзных республик из СССР иметь правовой механизм для оставления автономных республик и автономных образований в составе СССР. Наивно и непрофессионально было бы предполагать, что Союз ССР, вслед за уходящей из федерации союзной республикой, создавал условия для выделения и автономных образований. Единственная и главная цель принятия вышеуказанного закона заключалась не в упорядочении выхода союзных республик (а по армянской версии — и автономных образований) из Союза ССР, а, напротив, воспрепятствовании реализации права свободного выхода союзных республик из состава СССР, предусмотренного статьей 72 последней Конституции СССР.
■ В-четвертых, в соответствии с законом от 3 апреля 1990 года, итоги референдума о выходе союзной республики, а вместе с ней и автономных образований из СССР не являлись еще основанием для выхода из состава федерации. Чтобы они приобрели юридическую силу, было необходимо пройти длительную и сложную процедуру, которая завершалась рассмотрением итогов на Верховном Совете СССР и Съезде народных депутатов СССР (подробнее см. ст. 7 закона от 3 апреля 1990 г.), что, естественно, не имело места.
■ В-пятых, в то время как в декабре 1991 года в Нагорном Карабахе собирались проводить референдум, самой НКАО как автономного образования уже не существовало: законом Азербайджанской Республики от 26 ноября 1991 года, в соответствии с Конституцией Азербайджанской Республики и Конституционным актом о государственной независимости, Нагорно-Карабахская автономная об-
ласть была упразднена7. Следовательно, на эту территорию Азербайджанской Республики уже не распространялись положения статьи 3 закона СССР от 3 апреля 1990 года.
■ В-шестых, к тому времени, когда уже ликвидированная НКАО проводила референдум, в результате беловежского «Соглашения о создании Содружества Независимых Государств» между Российской Федерацией, Украиной и Беларусью от 8 декабря 1991 года как субъект международного права и геополитическая реальность прекратил свое существование и Союз ССР8. Следовательно, в данном случае даже ссылка на законы несуществующего государства является некорректной.
Таким образом, миф об образовании после развала СССР на территории Азербайджанской Республики двух равноправных независимых государств, вторым из которых является «НКР», миф о легитимности «независимости НКР» есть не что иное, как очередные фальсификации армянских сепаратистов.
«Возможность признания независимости «НКР». Некоторые силы и их источники пытаются представить целый ряд оснований, якобы достаточных для признания независимости «НКР» и выделения ее из состава Азербайджанской Республики. В качестве основного аргумента в этом вопросе используется тезис, что «НКР», по мнению ее создателей, является «более демократическим образованием», чем Азербайджанская Республика, и этим «демократам» необходимы большие «свобода и независимость».
Для начала не будем даже сопоставлять демократическую ситуацию в Азербайджанской Республике и вышедшем из ее подчинения регионе Нагорного Карабаха. Мы просто посмотрим, насколько «демократична» самопровозглашенная «НКР».
Для юристов, дипломатов, политологов, историков и многих других мы не откроем Америки, если отметим, что в международно-правовой литературе издавна используется понятие «государства», включающее в себя три основных компонента: суверенную власть, население и определенную территорию. Следовательно, чтобы признать так называемую «НКР» способной и достойной существовать в качестве самостоятельного демократического государства, мировому сообществу необходимо убедиться в наличии у нее всех этих трех компонентов. Закрыв глаза на волю Азербайджанской Республики и ее народа по данному вопросу, мы попробуем разобраться с каждым из этих компонентов.
■ Во-первых, суверенная власть. Безусловно, источником ее должен быть народ. Мы уже доказали в предыдущих публикациях, что население Нагорного Карабаха не является народом. Позволим себе вкратце повториться. Нагорный Карабах — это регион Азербайджана, где проживали до этнической чистки, осуществленной армянами, две общины: армянская и азербайджанская. Эти две общины представляют собой население Нагорного Карабаха, но никак не «народ». «Народ» — категория политическая, и народами в данном контексте являются «армяне» и «азербайджанцы», уже реализовавшие свое право на самоопределение в рамках, соответственно, Республики Армении и Азербайджанской Республики. Термин «народ» никак не применим к населению Нагорного Карабаха Азербайджанской Республики. Суверенная власть должна быть независимой. Нам представляется, что ни один уважающий себя политический деятель, юрист, дипло-
7 См.: Об упразднении Нагорно-Карабахской автономной области Азербайджанской Республики. Закон Азербайджанской Республики от 26 ноября 1991 года // Ведомости Верховного Совета Азербайджанской Республики, 1991, № 24, ст. 448.
8 См.: Сборник документов Содружества Независимых Государств, 1991, № 1, ст. 6.
мат, политолог или историк не возьмется доказывать независимость или суверенитет власти так называемой «НКР», хотя бы имея в виду наличие в ее жизни Республики Армении.
■ Во-вторых, население. Кто населяет «НКР» сегодня? Выше мы уже немного затрагивали этот вопрос. С начала оккупации азербайджанских территорий Республикой Арменией территорию бывшей НКАО под угрозой оружия покинуло все население азербайджанской национальности, составлявшее на тот период примерно одну треть всех жителей НКАО (более 60 тыс. чел.). Кроме того, в силу нежелания принимать участие в боевых действиях и беззакониях на территории Нагорного Карабаха, его покинула и часть населения армянской национальности (примерно 25—30 тыс. чел.). Если учесть факты незаконного заселения оккупированных Республикой Арменией азербайджанских территорий, то численность жителей так называемой «НКР» составляет, по самым высоким оценкам, максимум 100 тыс. чел. Насколько сказанное выше укладывается в рамки демократических процессов, понять трудно. Как быть при «признании независимости НКР» с населением Нагорного Карабаха азербайджанской национальности? Куда девать их права? Какой «демократ» ответит на эти вопросы?
■ В-третьих, территория. Какую территорию мы будем иметь в виду при определении территории «НКР»? Бывшую территорию бывшей Нагорно-Карабахской автономной области Азербайджанской ССР? Или всю территорию, оккупированную Вооруженными силами Республики Армении, включающую наряду с территорией бывшей НКАО семь других административных районов Азербайджанской Республики? Если только территорию бывшей НКАО, то как быть с правами изгнанной оттуда части населения? Если территорию «НКАО + 7 административных районов Азербайджана», то как быть с правами более 700 тыс. граждан Азербайджана, изгнанных со своих земель во имя безопасности 100 тысяч армян? Извините, я забыл о демократии!
Мы доказали, что, говоря об «НКР», о «парламентских или других выборах в НКР», никто не допускает и мысли об их легитимности. Все эти понятия не имеют ничего общего с правом, международными нормами и обычаями, да и просто с нормами морали. Причина — в нарушении сущностных принципов права: справедливости, равенства и свободы, без которых, как мы говорили выше, невозможно формирование демократической правовой системы. Не признанная никем «НКР», а также «ее институты» основаны на силе оружия, агрессии и оккупации, что противоречит убеждениям современного мирового сообщества относительно того, что создание нового государства возможно лишь при наличии правового договора, когда к добровольному согласию, устремленному к миру и процветанию, приходят все заинтересованные стороны.
Отрадно, что один из лидеров партии «Армянское общенациональное движение», бывший министр национальной безопасности Республики Армении, Чрезвычайный и Полномочный Посол, а ныне председатель Центра политических и правовых исследований «Concord» Давид Шахназарян в одном из своих интервью признал: «Кавказ сможет развиваться и процветать только как объединенный регион и рынок... Грузия и Азербайджан стараются обеспечить свою национальную безопасность путем вступления в евроатлантические структуры и НАТО. Армянские лидеры объявили, что национальная безопасность страны будет обеспечена Вооруженными силами России и покровительством России. Я не думаю, что в XXI веке основой национальной безопасности какой-либо страны могут быть вооруженные силы, особенно, иностранные вооруженные силы. Сегодня существует большая угроза, что в результате проведения подобной политики Армения может стать серьезным дестабилизирующим фактором для всего региона».
зЄ4
Комментировать подобное откровение излишне. Однако в дополнение можно отметить, что Республика Армения уже давно стала серьезным дестабилизирующим фактором — и не только для Центрально-Кавказского региона.
Все вышесказанное позволяет нам сделать вывод, что попытки Республики Армении имитировать (в том числе и посредством «выборов») создание «независимого, демократического Нагорно-Карабахского государства» на оккупированных азербайджанских территориях приводят к ее изоляции не только на Центральном Кавказе, но и в демократическом мире.
Разрешение международного территориального конфликта возможно лишь тогда, когда мировым сообществом дана его объективная политико-правовая оценка. Лишь только на основе всестороннего, полного, исчерпывающего изучения причин и корней конфликта, а также оценки сложившейся на момент выработки решения ситуации возможно:
1) принятие сторонами (при участии посредников) справедливого решения;
2) юридически правильное и результативное применение общепризнанных международно-правовых норм;
3) обеспечение стабильного, долговременного, гарантированного мировым сообществом мира.
От имени мирового сообщества, как нам известно, призваны выступать такие авторитетные международные организации, как ООН, ОБСЕ, Европейский союз, Совет Европы, НАТО и др., прямыми обязанностями которых являются поддержание и восстановление мира и стабильности как во всем мире, так и в отдельных его частях, применение санкций к стране-агрессору.
Принятие Парламентской ассамблеей Совета Европы 25 января 2005 года резолюции 1416 (2005) «Конфликт в Нагорно-Карабахском регионе, решением которого занимается Минская конференция ОБСЕ» (докладчик Дэвид Аткинсон), в которой признается оккупация значительной части территории Азербайджана войсками Армении, а также подчеркивается, что «оккупация иностранной территории любым государством-членом представляет собой серьезное нарушение обязательств этого государства как члена Совета Европы»9, было хотя и запоздалым, но не последним шагом на этом направлении. Принятие в середине марта 2008 года на 62-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюции «О ситуации на оккупированных территориях Азербайджана», дающей фактически политико-правовую оценку нагорно-карабахского конфликта, должно послужить толчком к принятию подобных решений и другими международными организациями, прежде всего ОБСЕ, в рамках которой пока безуспешно осуществляется минский переговорный процесс.
При этом следует напомнить государствам-сопредседателям Минской группы ОБСЕ, что Азербайджанская Республика и Республика Армения подписали Хельсинкский заключительный акт, признав, таким образом, в соответствии со своими конституциями:
1) высшую юридическую силу норм данного акта как во внутренних, так и во внешних правоотношениях;
2) принципы нерушимости границ и территориальной целостности государств10.
9 См.: [http://assembly.coe.int].
10 См.: Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (Хельсинки, 1 августа 1975) [http://www.umn.edu/humanrts/russian/osce/basics/Roscebasc.html].
Объективная позиция мирового сообщества может позволить вывести вооруженные силы из зоны конфликта и разрешить его мирным путем, без вооруженного давления и на основе принципов международного права.
В связи с необходимостью разрешения конфликта все чаще возникают вопросы о форме государственного устройства. Доктрина конституционного и международного права достаточно консервативна в своих дефинициях. Поэтому на протяжении многих десятилетий ученые пытались вложить в рамки понятий «конфедерация», «федерация» и «унитарное государство» все образцы существующих на практике государственных образований. В то же время политический и правовой анализ эмпирики позволяет убедиться, что в чистом виде эти категории практически не существуют, их элементы настолько взаимовнедрены, что можно говорить о создании некоторых гибридных форм. Например, в мире существуют общепризнанные федеративные государства, субъекты которых тем не менее имеют право заключать международно-правовые договоры (земли Австрии, территориальные субъекты Боснии и Герцеговины).
В то же время индуктивные методы исследования данных проблем обусловливают определенные дефинитивные обобщения. На наш взгляд, исследуя существующее разнообразие способов построения внутригосударственных отношений, можно прийти к выводу, что в зависимости от взаимоотношений между государством и его составными частями сегодня различаются нижеследующие обобщенные формы государственного устройства: конфедерация, федерация, унитарное региональное государство и унитарное государство со специальным автономным статусом для некоторых определенных территорий. При этом, как нам представляется, слепой подход к традиционным концепциям, определениям и классификациям зачастую приводит к обратному эффекту. Попытка поместить существующие реалии в дефинитивные рамки может привести к упрощению, а еще хуже — к искажению имеющего место разнообразия в действующих конституциях, а при разрешении конфликтов — превратиться в помеху и заблокировать их разрешение. Поэтому при урегулировании этнотерриториального либо этнополитического конфликта следует иметь в виду доктринальные концепции и дефиниции конституционного и международного права, рассматривать существующие в мире конституционные и международно-правовые реалии и быть готовым к принятию нестандартных, неординарных решений, позволяющих разрешить конкретный конфликт.
Значение исследования правовых аспектов урегулирования этнотерриториальных и этнополитических конфликтов как в Европе, так и в других регионах мира обусловлено тем, во-первых, что они существовали (Аландские острова в Финляндии, Фландрия в Бельгии) и продолжают существовать (Баскония в Испании, Северная Ирландия в Великобритании, Корсика во Франции) на протяжении многих десятилетий, а иногда и столетий; во-вторых, что на протяжении всей истории человечества подобные конфликты часто разрешались с помощью конкретных правовых решений; в-третьих, что попытки разрешения этих конфликтов вне правового поля могут привести к непредсказуемым и далеко идущим последствиям (что мы наблюдаем на примере Косова в Сербии). Поэтому основу разрешения всех существующих конфликтов, независимо от их особенностей, должны составлять международное право и национальные правовые системы. Ключевым вопросом принимаемых решений должен являться вопрос распределения полномочий среди различных инстанций, между центром и регионом, между государством и автономией, между федерацией и ее субъектом. Теоретически диапазон распределения указанных полномочий располагается между «полным суверенитетом» и «полным безвластием». Естественно, что разрешение конфликта при «торжестве» хотя бы одной из этих категорий нереально, поэтому на практике справедливое (на конкретном этапе) разрешение конфликта должно лежать где-то в средней части указанного диапазона.
При этом, подходя к исследованию, мы учитываем, что обстоятельства в Нагорном Карабахе Азербайджана отличаются от ситуации в Финляндии, Бельгии, Испании, Великобритании либо в какой бы то ни было другой стране или другом регионе.
Проводя различие между унитарным и федеративным устройством государства, мы выделим тот факт, что составные части федерации — субъекты федерации — имеют обычно свои конституции, как, например, штаты в США, земли в Германии, республики в РФ, или же основные законы, не называющиеся конституциями, например уставы областей, краев и автономий в Российской Федерации. Таким образом, устанавливается система органов государственной власти субъектов федерации, их полномочий и др. Это полностью подтверждает мысль профессора Фрайбургского университета доктора Конрада Хессе о том, что, «несмотря на всю общность структурных принципов, каждое федеративное государство представляет собой конкретно-историческую индивидуаль-ность»11.
Система органов власти административно-территориальных единиц в унитарном государстве и их компетенция устанавливаются конституцией и законами государства.
Субъекты федерации, в отличие от составных частей унитарного государства, обладают широкой политической самостоятельностью, государственной автономией. Однако было бы ошибкой считать, что во всех унитарных государствах управление страной централизованно, а для федеративных государств характерны децентрализация и четкое разделение предметов ведения между центром и регионами. Каждое унитарное и каждое федеративное государство имеет свои особенности, иногда очень существенные. Например, в таких унитарных странах, как Испания и Италия, высшие территориальные единицы обладают такой государственной автономией, которую не имеют субъекты некоторых федеративных государств.
Статус отдельных составных частей в унитарных и в федеративных государствах нередко отличается от статуса других составных частей того же государства. В связи с этим государственно-территориальное устройство может быть как простым (симметричным), так и сложным (ассиметричным).
Простое (симметричное) устройство государства характеризуется тем, что все его составные части имеют равный статус. Например, земли в Австрии и Германии, воеводства в Польше и области в Беларуси равноправны.
При сложном (ассиметричном) государственно-территориальном устройстве составные части государства имеют различный статус. Так, в составе унитарной Украины наряду с областями, обладающими одинаковым статусом, имеется Крымская Автономная Республика, имеющая особый статус. Сицилия, Сардиния, Венеция-Джулия и другие области Италии в соответствии с ее Конституцией имеют особые формы и условия автономии согласно специальным статусам, утвержденным конституционными законами. Страна Басков, Каталония, Галисия, Андалусия и другие регионы Испании имеют автономию. В каждом из самоуправляющихся регионов работает избираемая населением ассамблея, которая издает законы, действующие на территории региона. Великобритания, будучи унитарным государством, состоит, как известно, из исторически сложившихся частей — Англии, Шотландии, Уэльса, Северной Ирландии. Административно-территориальное деление этих частей различно: в Англии и Уэльсе — это графства, Северная Ирландия делится на округа, Шотландия — на области. Самостоятельной административно-территориальной единицей является Большой Лондон.
Таким образом, как уже было отмечено выше, объем территориальной автономии может быть различным, и в зависимости от указанного объема выделяют две ее формы —
11 См.: Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М.: Юридическая литература, 1981. С. 114.
государственную (законодательную) и местную (административную). Государственная форма территориальной автономии характеризуется тем, что ее носитель имеет внешние признаки государства — парламент, правительство, иногда конституцию, гражданство и т.д., причем в общегосударственной конституции обычно определяется сфера законодательной компетенции автономного парламента.
Местная форма автономии таких признаков не имеет, а круг автономных прав территориальных единиц определяется обычным законом. Конституции и законы в большинстве случаев предусматривают, что автономные единицы вырабатывают (иногда также сами принимают) основополагающие нормативные акты, определяющие их внутреннее устройство (конституции, уставы, положения, хартии самоуправления и т.д.).
Территориальным единицам со значительной частью инонационального населения, отличающегося иными особенностями своего быта, обусловленными, скажем, островным положением территории, подчас предоставляется особый автономный статус, характеризуемый в соответствующих случаях как национально-территориальный. Например, такой автономией пользуются населенные шведами Аландские острова в Финляндии, островные и приграничные области Италии, населенные неханскими народами автономные области Китая, населенный эскимосами остров Гренландия в Дании, Занзибар в Танзании и другие.
В частности, Аландским островам, представляющим собой одну из губерний Финляндии, гарантирована их территориальная целостность; они имеют свой парламент и свое правительство с гарантированной компетенцией, свое гражданство (граждане Алан-дов имеют автоматически финское гражданство). Впрочем, президенту Финляндии предоставлено право вето в отношении Аландских законов. Закон об автономии Аландов принимается финским парламентом двумя третями голосов и одобряется таким же большинством в аландском парламенте.
Во многом с финской и датской сходна система территориального устройства Объединенной Республики Танзании, которая в литературе обычно характеризуется как федерация. В действительности же оснований для такой характеристики нет, несмотря на договорное происхождение этого объединенного государства. Материковая часть страны — Танганьика — не имеет своих особых органов власти, которые бы функционировали наряду с общегосударственными, в сущности Танзания — унитарное государство с автономией Занзибара.
Весьма своеобразна и автономия Шотландии в составе Великобритании. Шотландия не имеет собственных законодательных и исполнительных органов, однако, в соответствии с Актом об унии 1707 года, за ней признается право иметь собственную правовую и судебную систему, свою церковь (пресвитерианскую), специальное представительство в Палате лордов (в Палате общин Шотландия представлена на общих основаниях).
Территориальная или национальная автономия либо самоуправление могут быть и очень широкими, и очень узкими. Примеры самого широкого самоуправления — Швейцария, США и отчасти Англия. Швейцарская республика состоит из отдельных государств, или кантонов, каждое из которых пользуется полной автономией: имеет свое выборное правительство. Для решения своих кантональных дел не нужно никакого разрешения или утверждения центрального правительства.
Распределение полномочий между государством и автономией является ключом для устранения разногласий между сторонами конфликта. Оно требует, на наш взгляд, определения нижеследующего:
1) исключительных полномочий центральной власти;
2) исключительных полномочий автономии;
3) возможности предоставления остаточных полномочий либо центральной власти, либо автономии;
4) возможность применения такого метода законодательной техники, как «параллельные полномочия» без предоставления остаточных полномочий центральной власти или автономии;
5) возможность принятия центральной властью рамочных законов, в пределах которых осуществляется правотворчество автономии.
Принцип «параллельных полномочий» без предоставления остаточных полномочий центральной власти или автономии применен при разрешении вопроса Аландских островов. Тем не менее, на наш взгляд, реализация его технически трудна и впоследствии может привести к определенным осложнениям: на практике весьма сложно составить исчерпывающий перечень полномочий, а затем распределить его между государством и автономией.
В то же время предметом распределения между Финляндией и Аландскими островами явились законодательные полномочия и исполнительная власть. Вопросы судебной власти не вошли в соглашение о самоуправлении, поэтому применение законодательства Аландских островов отнесено к компетенции финских судов, систему которых возглавляют Верховный суд и Верховный административный суд страны.
Распределение законодательных полномочий между государством и автономиями, на наш взгляд, должно основываться на четком разграничении исключительных полномочий государства и субъекта автономии. В остальных сферах можно пойти несколькими путями:
1) созданием конкурентных (конкурирующих) полномочий — когда субъекты автономии принимают законодательные акты по вопросам, которые не нашли своей регламентации в соответствующих законах государства;
2) принятием рамочных законов;
3) делегированием с обоюдного согласия посредством санкционирующего закона ряда законодательных или административных полномочий государства автономному региону.
Международная практика показывает, что такие сферы, как внешняя политика, оборона, кредитно-денежные отношения, таможня, интеллектуальная собственность, банкротство, меры и веса и некоторые другие остаются в юрисдикции государства (центральной власти).
Принятие центральной властью рамочных законов, в пределах которых должно реализовываться правотворчество автономии, заключается в том, что центральная власть устанавливает определенные границы для функционирования автономной власти. В этих рамках центральная власть не может вмешиваться в деятельность автономии. За пределами этих границ власть принадлежит центру.
В процессе деятельности Минской группы ОБСЕ много говорится об обоюдных компромиссах и уступках. Прежде всего оговоримся, что «уступки» пристало требовать со стороны оккупанта, а в случае отказа — применить к нему нормы международного права, чтобы он пошел на эти уступки. Лишь после этого можно обратиться к пострадавшей стороне по поводу компромиссов, выражающихся в неотягощении вины и наказания оккупанта.
Исходя из изложенного, на наш взгляд, компромиссы и уступки могут выглядеть следующим образом.
Со стороны Республики Армении:
1) прекращение оккупации и вывод ее Вооруженных сил с территории Азербайджанской Республики;
2) расформирование и разоружение вооруженных формирований Нагорного Карабаха.
Со стороны Азербайджанской Республики:
1) предоставление Нагорному Карабаху самого высокого статуса автономии;
2) непредъявление Республике Армении претензий в Международном суде по поводу восстановления разрушенных в ходе оккупации городов и районов; отказ от выплаты Арменией компенсаций за более чем 13-летний период принудительного выселения их жителей и этнические чистки, нанесенный экономический и моральный ущерб;
3) согласие на временное введение в Нагорный Карабах миротворческих сил под эгидой ООН;
4) согласие на установление горизонтальных отношений центра с Нагорно-Карабахской автономией при четком разграничении полномочий в рамках одного из вышеуказанных вариантов.
