CC BY
22НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОСВЯЗИ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА И ВЕДЕНИЯ ЕДИНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕЕСТРА НЕДВИЖИМОСТИ: ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
ПОДКОЛЗИНА Тамара Ильинична,
выпускница аспирантуры кафедры земельного права Государственного университета по землеустройству (ГУЗ). Е-mail: [email protected]
Краткая аннотация: в статье рассмотрены проблемы правового регулирования землеустройства в части установления перечня объектов землеустройства, а также внесения результатов землеустройства в сведения Единого государственного реестра недвижимости. Автором также даны комментарии к некоторым положениям проекта закона о землеустройстве в аспектах взаимной связи правового регулирования проведения землеустройства и ведения Единого государственного реестра недвижимости.
Abstract: the article describes the problems of legal regulation of land management in terms of establishing a list of land management objects and entering the results of land management in the information of the Unified State Register of Immovable Property. The author also commented on some provisions of the draft law on land management in aspects of the interconnection of legal regulation of land management and the maintenance of the Unified State Register of Real Estate.
Ключевые слова: землеустройство; земельные участки; земельный фонд; проект закона о землеустройстве; Единый государственный реестр недвижимости.
Keywords: land management; land; land fund; draft law on land management, Unified State Register of Immovable Property.
Землеустройство в Российском государстве имеет более чем тысячелетнюю историю становления и развития [7]. Основы же современного регулирования землеустроительных отношений были заложены принятым Федеральным законом «О землеустройстве» [1] (далее - Закон о землеустройстве). К объектам землеустройства Законом в первоначальной редакции отнесены территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований и других административно-территориальных образований, территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных территорий, зон и участков.
В тоже время следует констатировать, что Закон о землеустройстве в последние полтора десятилетия постоянно подвергался и продолжает подвергаться изменениям, ослабляющим значение и роль землеустройства как основы осуществления земельной политики по управлению земельными ресурсами и института обеспечения рационального использования и охраны земель [10, с. 9].
Принципиальные изменения в Законе о землеустройстве были связаны именно с переходом к объединенному кадастру недвижимости: из Закона о землеустройстве исключены нормы о территориальном землеустройстве и межевании земельных участков, из числа объектов землеустройства исключены земельные участки [12, с. 28], а понятие землеустройство фактически стало вытесняться термином «кадастровые работы» [4, с. 5-6].
Здесь важно подчеркнуть, что проведение кадастровых работ и дальнейшее осуществление на их основе кадастрового учета и ведение кадастра недвижимости не направлены на обеспечение планирования и рационального использования земель, в чем состоит их отличие от землеустройства. Стоит согласиться с Липски С.А., который отмечает, что в кадастре происходит «...исключительно фиксация текущего положения и установление границ без каких-либо публично-правых составляющих» [11, с. 36].
В качестве дальнейших изменений в Закон о землеустройстве, которые вели к сужению сферы его действия, важно назвать исключение из числа объектов землеустройства зон с особыми условиями использования территорий. Следующими из перечня объектов землеустройства были исключены территории населенных пунктов и территориальные зоны.
Таким образом, практически все изменения, вносимые в Закон о землеустройстве, вели к значительному сужение сферы его действия, в том числе в части объектов землеустройства, сведения о которых подлежали ранее включению в кадастр недвижимости и подлежат в настоящее время внесению в Единый государственный реестр недвижимости. Отмеченное, в том числе, безусловно, привело к потере достоверной информации о количественном и качественном состоянии земель[8, с. 4].
О необходимости разработки и принятия в кратчайшие сроки новой редакции Закона «О землеустройстве» в последние годы особенно активно говорят специалисты в области землеустройства, а в качестве дальнейших перспектив развития землеустройства и соответствующего законодательства называется необходимость совершенствования Закона о землеустройстве [8, с. 7]. В настоящее время вопрос совершенствования института землеустройства находится в поисках разрешения, и в условиях современных тенденций в развитии правового регулирования землеустройства, указанные выше законодательные решения могут быть существенно пересмотрены.
Например, учеными и специалистами Государственного университета по землеустройству была разработана новая редакция Закона о землеустройстве, которой предлагается комплексно пересмотреть подходы к нормативному правовому регулированию землеустройства [10, с. 9-10]. Кроме этого, исследователями в сфере землеустройства предлагается новое понятие - «системное (генеральное) землеустройство», под которым понимается, в том числе, межевание границ различных зон и земельных участков (территориальное землеустройство) [9, с. 61], а в качестве начального этапа проведения преобразований
АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2019. № 12(180)
предлагается проведение в ходе землеустройства сплошной инвентаризации всего земельного фонда [5, с. 58].
Важно отметить, что критический отклик у представителей профессионального научного сообщества получил разработанный в рамках плана мероприятий по совершенствованию правового регулирования земельных отношений [2] и опубликованный проект закона о землеустройстве [14]. Так, положения законопроекта подверглись пристальному обстоятельному научном анализу, в результате которого были выработаны масса обоснованных замечаний к его концептуальной основе, а также множество конструктивных предложений по совершенствованию его содержания.
Проектом закона о землеустройстве предлагается введение комплекса новых понятий, относящихся к землеустройству, формулируются специальные основные начала законодательства о землеустройстве, цели и задачи землеустройства, предлагается расширенный перечень землеустроительных мероприятий, землеустроительных работ, случаи обязательного землеустройства, предусматривается появление сельскохозяйственного регламента, закрепляется правовой статус землеустроителя и др.
Исследователями подчеркивается, что в основу законопроекта легли концептуальные положения, противоречащие конституционному законодательству [15], а многими авторами также акцентируется внимание на несоответствие внутреннего содержания законопроекта его наименованию [13]. Следует отметить, что, по сути, особенностью проекта закона о землеустройстве является его ориентированность на решение проблем, связанных с правовым режимом земель сельскохозяйственного назначения.
Особый исследовательский интерес в свете обозначенной тематики составляют положения законопроекта, отражающие взгляд авторов проекта на некоторые аспекты, касающиеся взаимной связи землеустроительных мероприятий и ведения Единого государственного реестра недвижимости.
Проект закона о землеустройстве в первоначальной редакции, размещенной на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов, в п. 2 ст. 45 содержит положения, согласно которым со дня вступления закона в силу фонд данных, полученных в результате землеустройства, упраздняется, а все документы, хранящиеся в указанном фонде, предлагается считать документами Единого государственного реестра недвижимости.
В отношении отмеченного положения законопроекта можно проследить следующие комментарии исследователей, с которыми следует согласиться. Так подчеркивается, что требует отдельного тщательного и глубокого изучения вопрос замены одного банка данных многолетних накопленных результатов землеустроительных работ каким-то другим [3], а также отме-
чается, что предусмотренный законопроектом отказ от государственного фонда данных, полученных в результате землеустройства, приведет к утрате уже имеющихся землеустроительных наработок и материалов [18].
Примечательны также положения ст. 13 проекта закона, предусматривающие проведение изучения состояния земель как одного из видов землеустроительных мероприятий, заключающегося в оценке качества земель, проведении почвенных, геоботанических, агрохимических и иных необходимых обследований, изысканий, в случае, когда имеющихся сведений в Едином государственном реестре недвижимости недостаточно для принятия решений о планировании использования земель и проведению землеустроительных мероприятий, а также случаях, когда сведения о сельскохозяйственных угодьях в Едином государственном реестре недвижимости не обновлялись на протяжении десяти и более лет. Результатом изучения земель законопроект называет землеустроительные карты и отчеты, содержащие выявленные сведения, но при этом не говорит о дальнейшей необходимости внесения таких сведений в Единым государственным реестр недвижимости. Проект также не определяет субъекта - участника землеустройства, по инициативе и за счет которого должно осуществляться землеустроительное мероприятие в указанном случае.
Следует отметить, что внимание многих исследователей также заострено на положениях ст. 13 законопроекта, рассмотренных выше. Отмеченный подход оценен как ошибочный ввиду не только ограничения права инициатора заказать более подробное акцентированное обследование земель [18], но и необходимости постоянного обновления стареющей информации о состоянии земель [17]. Более того, отмечена неактуальность ссылки на получение сведений о землях сельскохозяйственного назначения и сельскохозяйственных угодьях из Единого государственного реестра недвижимости по причине простого отсутствия этих сведений в Реестре [6].
Представляется, что возможное претворение в жизнь основных идей и новелл законопроекта, безусловно, потребует не только принятия многочисленных подзаконных актов, но и достаточного бюджетного финансирования на основе предусмотренных для разработки государственных или муниципальных программ. Однако очевидно, что положения проекта Закона о землеустройстве нуждаются в существенной доработке.
Резюмируя сказанное выше, следует поддержать мнение Рогатнева Ю.М., который справедливо подчеркивает, что в настоящее время проблема совершенствования землеустройства перезрела [16]. Тем не менее, стоит отдать должное разработчикам проекта, в поле зрения которых, хотя и довольно поверхностно, оказалась проблематика недостаточности сведений Единого государственного реестра недвижимости для принятия управленческих решений в области управления земель-
ными ресурсами. Авторы законопроекта, призывающие отказаться от фонда данных, получаемых в результате проведения землеустройства, однако не делают даже намека на механизм интегрирования данных указанного фонда в состав Единого государственного реестра недвижимости. Более того, не предлагается никаких системных изменений и поправок в законодательство в сфере государственной регистрации недвижимости.
Таким образом, в настоящее время, когда учет земельных участков и иных объектов унифицирован, кадастровый учет и государственная регистрация прав функционально объединены, а содержание и назначение землеустройства в очередной раз будут существенно пересмотрены, соотношение указанных правовых отношений становится особенно актуальным. Важно отметить, что вопрос взаимной связи правового регулирования землеустройства и ведения Единый государственный реестра недвижимости особенно актуален по причине Библиография:
того, что согласно действующему законодательству в результате осуществления отдельных землеустроительных мероприятий формируются сведения, подлежащие внесению в Реестр. Современные тенденции и стремления к совершенствованию правового регулирования землеустройства свидетельствуют о функциональном сближении правового регулирования отдельных землеустроительных мероприятий и законодательства в сфере ведения Единого государственного реестра недвижимости. Тем не менее, очевидно, что вопросы совершенствования института землеустройства в настоящее время объективно необходимо решать не без учета противоречивости и недостаточности информации о земле. Поэтому представляется, что в процессе законотворческого поиска необходимо учитывать важное информационное значения сведений, получаемых в ходе проведения землеустройства, и перспективность их внесения в сведения Единого государственного реестра недвижимости.
1. Федеральный закон «О землеустройстве» от 18.06.2001 № 78-ФЗ // СЗ РФ от 25.06.2001, № 26, ст. 2582.
2. Распоряжение Правительства РФ от 08.11.2018 № 2413-р «Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию правового регулирования земельных отношений» // СЗ РФ от 12.11.2018, № 46, ст. 7112.
3. Акулова Е.А., Коновалов В.Е., Колчина М.Е. Некоторые замечания по законопроекту «О землеустройстве» // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2019. № 4 (171). С. 91-95.
4. Боголюбов С.А., Волков С.Н. Сочетание публичных и частных способов регулирования землеустройства // Аграрное и земельное право. 2013. № 5(101). С.
4-10.
5. Вараксин Г.С., Вершинский И.С., Байкалов Е.М. История, состояние и перспективы землеустройства в России // Вестник КрасГАУ. 2010. № 8. С. 54-58.
6. Власов А.Г. Ряд замечаний к проекту федерального закона «О землеустройстве» // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2019. № 4 (171). С. 90.
7. Волков С. Н. История землеустройства в России: опыт тысячелетия. - М.: ГУЗ, 2011. - 654 с.
8. Волков С.Н., Комов Н.В., Хлыстун В.Н. Как достичь эффективного управления земельными ресурсами в России? // Международный сельскохозяйственный журнал. 2015. № 3. С. 3-7.
9. Волков С.Н., Липски С.А. Земельные ресурсы как ключевой фактор обеспечения продовольственной безопасности и основные меры по организации их рационального использования // Московский экономический журнал. 2016. № 4. С. 57-67.
10. Волков С.Н., Шаповалов Д.А. Современное состояние землеустройства и кадастров в Российской Федерации и научное обоснование основных направлений их развития в интересах АПК // Материалы Всероссийского семинара-совещания проректоров по научной работе вузов Минсельхоза России. Орел: Орловский государственный аграрный университет имени Н.В. Парахина, 2017. С. 8-12.
11. Липски С.А. Землеустройство в России: историко-правовой аспект // Аграрное и земельное право. 2013. № 8 (104). С. 32-37.
12. Липски С.А. Государственная земельная политика и землеустройство на современном этапе // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2014. №
1. С. 23-29.
13. Огарков А.П., Огарков С.А. Замечания к проекту федерального закона «О землеустройстве»// Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2019. № 4
(171). С. 89.
14. Проект Закона «О землеустройстве» 02/04/01-19/00087994. Текст проекта по состоянию на 28 января 2019 г. // Федеральный портал проектов нормативных правовых актов URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=87994 (дата обращения: 30.01.2019).
15. Сулин М.А., Павлова В.А., Ефимова Г.А. Землеустройство как механизм реализации государственной земельной политики // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2019. № 4 (171). С. 42-50.
16. Рогатнев Ю.М. Содержание землеустроительных мероприятий в системе современного земельного строя России в связи с новым законопроектом «О землеустройстве» // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2019. № 4 (171). С. 51 -58.
17. Стафийчук И.Д., Губайдуллина Г.Р., Лукманова А.Д. Проект федерального закона «О землеустройстве» нуждается в совершенствовании // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2019. № 4 (171). С. 67-70.
18. Шаповалов Д.А., Липски С.А. Некоторые вопросы к проекту новой редакции Федерального закона «О землеустройстве» // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2019. № 4 (171). С. 59-62.
