CC BY
28ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМ ФОНДОМ В КОНТЕКСТЕ СТАТУСА КАДАСТРОВЫХ СВЕДЕНИЙ
ПОДКОЛЗИНА Тамара Ильинична,
аспирант кафедры земельного права Государственного университета по землеустройству. Е-mail: t.i.podkolzina@yandex.ru
Краткая аннотация: В статье рассмотрено развитие правового регулирования в сфере государственного земельного кадастра, единого государственного кадастра недвижимости, единого государственного реестра недвижимости, а также государственного мониторинга земель с позиций формирования инфраструктуры государственного управления земельным фондом.
Abstract: This article is concerned with the development of legal regulation in the area of the state land cadastre, the unified real estate cadaster, the unified state register of real estate, and government land monitoring in terms of the formation of the infrastructure of government land resources administration.
Ключевые слова: Управление земельным фондом; земельные участки; государственный мониторинг земель; единый государственный реестр недвижимости.
Keywords: Land resources administration, land plots, government land monitoring, unified state register of real estate.
Российское законодательство в области регулирования земельных отношений прошло долгий путь к формированию современной законодательной базы, но при этом не уменьшает темпов своего реформирования, в то время как становление систем кадастра и регистрации прав на землю, а также формирование систем мониторинга земель в современном их понимании происходит лишь последние несколько десятилетий. Ввиду указанного представляется важным не только дать анализ изменений взглядов законодателя на роль и статус кадастровых сведений при осуществлении государственного управления земельным фондом, но оценить эффективность сведений введенного в 2017 году Единого реестра недвижимости при решении управленческих задач.
Как отмечает Липски С.А., законодательством большей части советского периода не предусматривалось ведения земельного кадастра, так как земля не являлась объектом налогообложения и гражданского оборота, но осуществлялся учет земель [17]. Так, главная роль государственного земельного кадастра выражалась в организации рационального ис-
пользования и охраны земель, прежде всего, сельскохозяйственного назначения. Иными словами, земельный кадастр советского периода был ориентирован главным образом на потребности социалистических земельных отношений и государственной собственности на землю, а цели и задачи, возлагаемый на земельный кадастр, соотносились с целями советской государственной земельной политики [6, 7, 8].
Во многом этот сельскохозяйственно-ориентированный подход к роли земельного кадастра советского периода стал причиной того, что кадастр не мог в полной степени соответствовать требованиям изменившихся социально-экономических условий в начала 90-х гг.
Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 г. сформулировали несколько иное назначение государственного земельного кадастра [9].
Так, земельному кадастру присваивалась выражено информационная функция, которая заключалась в обеспечении различных лиц сведениями о земле. При этом цели обеспечения сведениями о земле такие, как организация рационального использования и охраны
земли, регулирования земельных отношений, землеустройства, обоснования размеров платы за землю и оценка хозяйственной деятельности, носили сугубо управленческий характер. Государственный земельный кадастр представлял собой систему сведений и документов о правовом режиме земель, их распределении по землевладельцам, землепользователям, категориям земель, о качественной и народохо-зяйственной ценности земель.
Эффективность сложившейся в России в конце XX века традиционной кадастровой системы перестала соответствовать требованиям изменившихся общественных отношений в сфере управления земельно-имущественным комплексом. Поэтому дальнейшая трансформация целей и задач земельного кадастра была обусловлена земельными преобразованиями начала 90-х гг. Указ Президента РФ от 11 декабря 1993 г. № 2130 «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость» [11] не только установил единую систему ведения государственного кадастра, регистрации и оформления документов о правах на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость, но и предусмотрел новое назначение земельного кадастра. Последнее состояло в обеспечении защиты прав на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость, создания эффективной системы платежей на землю, а также государственного регулирования операций с землей и недвижимым имуществом. Иными словами, в указанном документе подчеркнут сугубо имущественный подход к определению целей земельного кадастра и не нашла своего выражения особая функция кадастра, выражающаяся в признании кадастровых сведений основой для государственного управления земельными ресурсами. В то же время сфера применения кадастровых сведений была значительно расширена.
Важно отметить, что развитие систем земельного кадастра, затем кадастра недвижимости, а впоследствии и единой системы регистрации и кадастрового учета осуществлялось, в том числе, на основе федеральных целевых программ (например, Создание автоматизированной системы ведения государственного зе-
мельного кадастра, Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости, Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости), подчеркивающих важность кадастровой информации для обеспечения эффективного и рационального использования и управления земельными ресурсами.
Федеральный закон от 02 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» (далее - Закон о земельном кадастре) [5] был специально посвящен земельному кадастру, представлявшему собой свод сведений о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель. Закон о земельном кадастре содержал отдельную статью, посвященную целям создания и ведения государственного земельного кадастра, которые заключались в информационном обеспечении в первую очередь государственного и муниципального управления земельными ресурсами.
Законом подчеркивалась особая связь земельного кадастра с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним, землеустройством, экономической оценки земель, а также установлением обоснованной платы за землю. В государственный земельный кадастр вносились сведения о качественных характеристиках земельных участков, в том числе показатели состояния плодородия земель. При этом Законом отмечалось, что сведения содержатся в государственном земельном кадастре в объеме, необходимом для осуществления государственного управления земельными ресурсами, то есть делался акцент на особую роль сведений земельного кадастра для государственного управления земельными ресурсами.
Ввиду вышеуказанного важно отметить, что информационное наполнение Единого государственного реестра земель, являвшегося основным документом земельного кадастра, сведениями о качественном состоянии земель обеспечивалось функционированием системы мониторинга земель. Так, Земельный Кодекс РФ 2001 года не только придал мониторингу земель государственный статус, но и установил
в первоначальной редакции статьи 67 в качестве одной из задач мониторинга именно информационное обеспечение ведения государственного земельного кадастра [1] .
Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее - Закон о едином кадастре) [2], предусматривающий создание Кадастра недвижимости на основе Единого государственного реестра земель, уже не предусматривал внесение в Единый кадастр недвижимости сведений о качественных характеристиках земельных участков и земель.
Кроме этого, Закон, признавший утратившим силу Закон о земельном кадастре, также внес изменения в статью 67 Земельного Кодекса, согласно которым данные, полученные в ходе проведения мониторинга земель, перестали использоваться для ведения кадастра.
Как отмечает Землякова Г.Л., в указанный период наметился явный крен законодательства, регулирующего отношения по поводу земель, в сторону защиты экономических интересов (по поводу оборота земельных участков как объектов недвижимости) в ущерб охране земли как важнейшего компонента окружающей среды и как средства производства в сельском и лесном хозяйстве [15].
Параллельно в настоящее время развитие государственного мониторинга земель признано одним из приоритетных направлений по управлению земельным фондом в соответствии с Основами государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2020 годы [4]. Цели и задачи государственной политики по управлению земельным фондом определены преимущественно из представлений о земле как основном компоненте окружающей среды и главном средстве производства в сельском хозяйстве, и заключаются в повышении эффективности использования и охраны земель.
Хотя и предложенные меры в отношении развития мониторинга земель весьма целесообразны, в то же время указанные Основы представляют собой скорее «дорожную карту», включающую в себя список первоочередных мер. Поэтому следует согласиться с Романовой О.А., которая отмечает, что российское госу-
дарство пошло по пути принятия программного документа, представляющего собой перечень актуальных проблемных вопросов правового регулирования земельных отношений, вместо разработки полноценной концепции развития земельного законодательства [18].
Стоит подчеркнуть, что в названном документе используется понятие «земельный фонд», отсутствующее в действующем земельном законодательстве. Под земельным фондом здесь понимается совокупность всех земельных участков и земель, расположенных в границах территории Российской Федерации. Волкова Т.В., анализируя возможность использования понятия «земельный фонд» в качестве универсального для обозначения объекта земельных отношений, выделяет в качестве его недостатка отсылочный характер даже в Основах государственной политики использования земельного фонда [14].
Кроме того, понятие «земельный фонд» используется в ежегодных государственных (национальных) докладах о состоянии и использовании земель в Российской Федерации, подготавливаемых в настоящее время Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росре-естр). Росреестр понимает под земельным фондом земли, находящиеся в пределах Российской Федерации.
В содержании ежегодных государственных (национальных) докладов о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в период с 2005 по 2015 годы обращают на себя внимание следующие положения, перекочевывающие из доклада в доклад. В частности, Росреестр (а до 2008 года - Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости) в главе, посвященной земельному фонду Российской Федерации, утверждает, что согласно действующему законодательству государственный учет наличия и использования земель в Российской Федерации осуществляется по категориям земель и угодьям.
К тому же Росреестр в качестве цели государственного учета земель называет получение систематизированных сведений о количестве, качественном состоянии и правовом положении земель в границах территорий, необходи-
мых для принятия управленческих решений, направленных на обеспечение рационального и эффективного использования земель.
В действительности указанные тезисы больше соответствуют законодательству, действующему в период земельной реформы 90-х гг., а также периоду действия Закона о земельном кадастре, которым действительно предусматривался учет земельных участков, земель и их количественного и качественного состояния в Государственном реестре земель.
В соответствие с ныне действующим законодательством получение достоверной информации о состоянии земель, об их количественных и качественных характеристиках, их использовании и о состоянии плодородия почв является целью государственного мониторинга земель, но не конкретно кадастрового учета. При этом с учетом особенностей государственного мониторинга земель и установленного принципа осуществления мониторинга с учетом деления земель по целевому назначению некоторые виды мониторинга осуществляются различными федеральными органами исполнительной власти (Минсельхоз России в отношении земель сельскохозяйственного назначения, а Росреестр - в отношении иных земель) [12].
При этом результаты государственного мониторинга земель содержатся в обособленных источниках. Так, результаты мониторинга земель сельскохозяйственного назначения систематизируются как в докладах Минсельхоза России о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения, так и в специальных информационных ресурсах: электронном атласе земель сельскохозяйственного назначения, едином государственном реестре почвенных ресурсов России. Стоит подчеркнуть, что именно в ходе мониторинга земель сельскохозяйственного назначения осуществляется учет земель сельскохозяйственного назначения (по категориям земель, по видам угодий, по группам).
Следует констатировать, в настоящий момент не существует информационного ресурса, содержащего результаты осуществления мониторинга земель Росреестром - информация систематизируется только в докладах о состоянии и использовании земель в Российской
Федерации, в субъектах Российской Федерации.
В то же время очевидно, что значительный перечень сведений, необходимых для осуществления государственного мониторинга земель Росреестром, содержится именно в Едином государственном реестре недвижимости.
Важно отметить, что в настоящее время на основе специальной Концепции ведется работа по созданию государственного фонда данных государственного экологического мониторинга, включающего результаты государственного мониторинга земель. К участию в создании указанного фонда привлечены профильные ведомства, в том числе Минсельхоз России и Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии. Ввиду вышеуказанного представляется перспективным информационное взаимодействие между Единым государственным реестром недвижимости, а также кадастровыми картами, и создаваемым государственным фондом данных государственного экологического мониторинга, частью которого является государственный мониторинг земель. Так, в Единый государственный реестр недвижимости должны включаться данные, полученные в результате государственного мониторинга земель, о наличии и распределении земель по категориям, формам собственности, о составе земель и земельных участок по угодьям, о разрешенном использовании земельных участков и пр.
В связи с вышеуказанным важно подчеркнуть, что принятый во исполнение Основ политики по управлению земельным фондом Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее - Закон о регистрации недвижимости) в своем тексте также не содержит целей ведения единого государственного реестра недвижимости [3].
Несмотря на то, что действующим Законом о регистрации недвижимости значительно расширен перечень сведений, подлежащих внесению в кадастр недвижимости в отношении земельных участков, качественные характеристики земель и земельных участков так и остались вне интересов рассматриваемого Закона. Поэтому представляется логичным, что Закон о регистрации недвижимости не содер-
жит положений, закрепляющих, что сведения Реестра не являются основой для управления земельным фондом.
Нельзя не согласиться с Земляковой Г.Л. в том, что в настоящее время в Российской Федерации не существует единого информационного ресурса (информационной системы), содержащего сведения обо всех землях и земельных участках, имеющихся на территории страны [16].
Не смотря на то, что Варламов А.А. утверждает, что земельный кадастр и кадастр недвижимости представляют собой единые многоцелевые системы, позволяющие обеспечить необходимой информацией комплекс управленческих задач в сфере земельных отношений [13], можно констатировать, что сведения Единого государственного реестра недвижимости в современном его состоянии непригодны для эффективного управления земельным фондом ввиду отсутствия в их составе информации о землях и их качественных характеристиках.
Следовательно, для того чтобы данные мониторинга земель использовались при ведении Единого государственного реестра недвижимости, необходимо законодательно предусмотреть обязательность включения в состав Реестра недвижимости сведений о качественных характеристиках земельных участков и земель, сведений о границах категорий земель и угодьях, как это было предусмотрено Законом о земельном кадастре. С учетом предложенного Единый государственный реестр недвижимо,
Библиография:
сти, по сути, может стать основным источником сведений о состоянии земельного фонда.
Ввиду того, что одним из видов земельных отношений являются именно отношения в сфере государственного управления, представляется целесообразным зафиксировать легальное понятие «земельный фонд» путем его включения в статью 6 Земельного кодекса Российской Федерации, которая закрепляет объекты земельных отношений.
Правовое понятие «земельный фонд» можно сформулировать как совокупность всех земельных участков и земель, расположенных в границах территории Российской Федерации, включенных или подлежащих включению в Единый государственный реестр недвижимости, придав понятию не только пространственную (территориальную), но и юридическую характеристику.
Таким образом, создание эффективной системы государственного управления земельным фондом находится в прямой зависимости от наличия отлаженных и структурно единых механизмов, обеспечивающих инфраструктуру такой системы. Информационной основой эффективного государственного управления земельным фондом должны выступать полные и достоверные сведения об объектах управления - землях и земельных участках, так как без наличия актуальной качественной информации, аккумулируемой в таком фундаментальном источнике, как Единый государственный реестр недвижимости, невозможно эффективно осуществлять управление.
1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // СЗ РФ от 29 октября 2001 г. № 44 ст.
4147.
2. Федеральный закон от 24 июля 2007 № 221 «О государственном кадастре недвижимости» // СЗ РФ от 30 июля 2007 г. № 31. Ст. 4017.
3. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» // СЗ РФ от 20 июля 2015 г. № 29 (часть I) ст. 4344.
4. Распоряжение Правительства РФ от 03.03.2012 № 297-р (ред. от 28.08.2014) <Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2020 годы> // СЗ РФ от 19 марта 2012 г. № 12 ст. 1425.
5. Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре» // СЗ РФ от 10 января 2000 г., № 2, ст. 149.
6. Постановление Совмина СССР от 31.12.1954 № 2529 «О едином государственном учете земельного фонда
СССР».
7. Закон СССР от 13 декабря 1968 г. № 3401-VII «Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» // Ведомости ВС СССР. 1968. № 51. Ст. 485.
8. Закон РСФСР от 01 июля 1970 г. «Об утверждении Земельного кодекса РСФСР» // Свод законов РСФСР. 1988. Т. 4.
С. 37.
9. «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле» (приняты ВС СССР 28.02.1990) // Свод зако-
нов СССР. 1990 г., т. 4, с. 45.
10. Земельный кодекс РСФСР, утвержденный ВС РСФСР 25 апреля 1991 г. № 1103-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768.
11. Указ Президента РФ от 11 декабря 1993 г. № 2130 «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость // Российская газета. 1993. № 231.
12. Боголюбов С.А., Бутовецкий А.И., Ковалева Е.Л., Минина Е.Л., Устюкова В.В. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М.: «Проспект», 2017. - 784 с.
13. Варламов А.А. Развитие российской системы кадастров в сфере управления земельно-имущественным комплексом // Имущественные отношения в Российской Федерации, № 3 (126), 2012. С. 53.
14. Волкова Т.В. Управление земельными ресурсами в Российской Федерации: теория и практика правового регулирования. Монография. Саратов, 2017. С. 56-58.
15. Землякова Г.Л. Проблемы деэкологизации земельного законодательства // Экологическое право. 2011. № 2. С. 1521.
16. Землякова Г.Л. Формирование кадастровых сведений о земельных участках как основы управления в сфере использования и охраны земель: проблемы теории и практики: автореф. дисс... д. ю. н. М. 2016, С. 16.
17. Липски С.А. Трансформация системы государственного управления земельным фондом в постсовестской России (теория, методология, практика): Монография. Гос. университет по землеустройству, 2017, С. 323.
18. Романова О.А. Развитие земельного законодательства: вопросы теории и практики // Журнал «Lex Russica», № 6, июнь 2016 г., с. 132-145.
