CC BY
25ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
ВЫПХАНОВА Галина Викторовна,
доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: В статье показаны роль и значение информационной составляющей правового регулирования земельных отношений. Достоверная и полная информация о количественных и качественных характеристиках земель, сведения о земельных участках являются необходимым условием для осуществления эффективного управления в области земельных отношений. Рассмотрены информационные проблемы, связанные со сведениями о землях различных категорий и земельных участках, при проведении государственной кадастровой оценке земель, землеустройства, государственного мониторинга земель. Выделены проблемные для практики вопросы, касающиеся сведений о земельных участках, в процессе осуществления государственной регистрации недвижимости. Обоснована необходимость проведения межотраслевых исследований информационного, земельного и других отраслей законодательства для совершенствования информационно-правового обеспечения земельных отношений.
Abstract: The article shows the role and importance of the information component of the legal regulation of land relations. Reliable and complete information on the quantitative and qualitative characteristics of land, information on land is a prerequisite for effective management in the field of land relations. Information problems related to information about lands of various categories and land plots, state cadastral land valuation, land management, state land monitoring are considered. Issues that are problematic for practice, concerning data on land plots, in the process of state registration of real estate are singled out. The necessity of carrying out interbranch studies of information, land and other branches of legislation for improving the information and legal support of land relations is substantiated.
Ключевые слова: Земельное законодательство, информационное обеспечение, земельные отношения, достоверная и полная информация, сведения о земельных участках, государственная кадастровая оценка земель, землеустройство, мониторинг земель.
Keywords: Land legislation, informative providing, landed relations, reliable and complete information, information about lot lands, state cadastre estimation of earth, organization of the use of land, monitoring of earth.
В условиях активного формирования земельного рынка, реформирования законодательства в части проведения государственной кадастровой оценки недвижимости, предоставления земельных участков из земель, находящихся в публичной собственности, других земельных правоотношений возрастает роль и значение достоверной и полной информации о количественных и качественных характеристиках земель, а также сведений о земельных участках.
В научной литературе при рассмотрении государственного управления в области земельных отношений отдается предпочтение
среди управленческих функций государственному кадастру недвижимости. Как указывает, например, Г.Л. Землякова, приоритетное значение среди функций управления в сфере использования и охраны земель имеет ведение государственного кадастра недвижимости, которое охватывает, в том числе осуществление государственного кадастрового учета земельных участков. По ее мнению, главным источником информации о земельных участках в настоящее время является государственный кадастр недвижимости, в котором осуществляется их учет. Сведения, формирующие кадастр, образуются в результате осуществления различ-
ных видов управленческой деятельности. В свою очередь информация, имеющаяся в кадастре, используется при реализации всех функций управления в сфере земельных отношений. Таким образом, информация о земле и земельных участках является базой для осуществления управления, а деятельность по ведению ГКН - одним из направлений управленческой деятельности[1]. При этом автор считает, что главным источником информации, аккумулирующим сведения о земельных участках, и представляющим основу государственного управления в сфере земельных отношений, в настоящее время призван быть государственный кадастр недвижимости[2].
Однако следует отметить, что государственный кадастр недвижимости и получаемые в процессе осуществления в его составе государственного кадастрового учета земельных участков являются важными, но единственными информационными источниками управления в сфере земельных отношений. Сведения и земле и земельных участках формируются при осуществления и других управленческих функций - землеустройства, государственного мониторинга земель и др. Например, как следует из приложения № 5 к Методическим указаниям о государственной кадастровой оценке, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 12 мая 2017 г. № 226,[3] при проведении оценки используются различные информационные системы, в том числе: информационная система обеспечения градостроительной деятельности, Федеральная государственная информационная система территориального планирования, государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, система государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства, информационные системы Минсельхоза России, в том числе электронный атлас земель сельскохозяйственного назначения, Государственный лесной реестр, Реестр курортного фонда Российской Федерации, Государственный водный реестр, Государственный охотхозяйственный реестр, Государственный кадастр отходов, включающий в
себя Государственный реестр объектов размещения отходов, Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых, Государственный реестр работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами и др. информационные источники.
Сведения, содержащиеся в этих информационных, источниках имеют значение для государственной кадастровой оценки земель и определения кадастровой стоимости земельных участков. Для проведения объективной т обоснованной государственной кадастровой оценки различных категорий земель необходимо формирование региональных фондов информации, содержащие сведения о количественных и качественных показателях земель, расположенных в пределах территории субъектов РФ и муниципальных образований.
Для эффективного проведения государственной кадастровой оценки земельных участков необходимо также создание региональной нормативной правовой базы, а также необходимой информации для ее проведения бюджетными учреждениями, создаваемыми субъектами РФ, наделенными полномочиями, связанными с определением кадастровой стоимости, уполномоченным органом субъекта РФ в соответствии с Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 237-ФЗ «О государственной кадастровой оценке», вступившим в силу с 1 января 2017 года[4].
Такие бюджетные учреждения, помимо собственно кадастровой оценки, наделяются широким кругом информационных полномочий -по предоставлению разъяснений, связанных с определением кадастровой стоимости; рассмотрению обращений об исправлении ошибок, допущенных при определении кадастровой стоимости; сбору, обработке, систематизация и накоплению информации, необходимой для определения кадастровой стоимости, в том числе о данных рынка недвижимости, а также информации, использованной при проведении государственной кадастровой оценки и формируемой в результате ее проведения[5].
При образовании земельных участков, совершении с ними сделок, разрешении земель-
ных споров ключевое значение имеют сведения об их местоположении и границах. По данному вопросу возникают многочисленные проблемы, решению которых во многом должен способствовать вступивший с 1 января 2017 г. Федеральный закон от 30 декабря 2015 г. № 431-ФЗ «О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»^] (далее Закон № 431-ФЗ), регулирующий отношения, возникающие при осуществлении геодезической и картографической деятельности, включая поиск, сбор, хранение, обработку, предоставление и распространение пространственных данных, в том числе с использованием информационных систем. Формируемые в соответствии с этим Законом данные необходимы, в том числе для уточнения местоположение границ земельных участков. Эта информация относится к числу основных сведений об объекте недвижимости, включая земельные участки, согласно п. 2 ст. 8 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»[7]. Согласно п. 5 данной статьи в кадастр недвижимости вносятся также дополнительные сведения об объекте недвижимого имущества, в том числе:
5) сведения о том, что земельный участок полностью или частично расположен в границах зоны с особыми условиями использования территории или территории объекта культурного наследия, включая ограничения по использованию земельного участка, установленные для такой зоны или территории;
6) сведения о том, что земельный участок расположен в границах особо охраняемой природной территории, охотничьих угодий, лесничеств, лесопарков;
7) сведения о том, что земельный участок расположен в границах особой экономической зоны, территории опережающего социально-экономического развития, зоны территориального развития в РФ, игорной зоны;
16) сведения о расположении земельного участка в границах территории, в отношении которой утвержден проект межевания территории;
20) сведения о наличии земельного спора о местоположении границ земельных участков.
Информация о местоположении пространственных объектов, формируемая, в том числе с использованием координат в соответствии с Законом № 431 -ФЗ, необходима для ведения реестра границ, в который согласно ст. 10 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» вносятся сведения о зонах с особыми условиями использования территорий, территориальных зонах, территориях объектов культурного наследия, территориях опережающего социально-экономического развития, зонах территориального развития в РФ, об игорных зонах, о лесничествах, лесопарках, об особо охраняемых природных территориях, особых экономических зонах, охотничьих угодьях.
Требование об определении границ земельного участка содержится в Земельном кодексе РФ. Так, в разрешении на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, указываются координаты характерных точек границ территории в случае, если планируется использование земель или части земельного участка (п. 6 ст. 39.33 Кодекса). Обязательным приложением к решению об установлении зоны с особыми условиями использования территории являются сведения о границах такой зоны, которые должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ такой зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра объектов недвижимости (п. 4.1. ст. 87 Кодекса).
Тем самым законодательство предусматривает различные случаи использования пространственных данных об объектах недвижимости, включая земельные участки. Однако следует отметить, что земельные участки не выделяются в составе пространственных объектов, указанных в ст. 3 Закона № 431-ФЗ, в которой выделяются, в частности, природные объекты, искусственные и иные объекты (в том числе здания, сооружения), местоположение которых может быть определено. В данном Законе, а также подзаконных нормативных правовых актах, направленных на его реализацию необходимо выделять земельные участки, включая состав сведений о них. Это позволит
избежать разногласия при образовании и кадастровом учете земельных участков, а также снизить количество административных и судебных споров, в том числе связанных с особенностями земельных участков, например, занятыми линейными сооружениями.
Наряду с кадастровой деятельностью и проведением государственного кадастра недвижимости, важное информационное содержание имеет землеустройство, проведение которого осуществляется в соответствии со ст. 69 Земельного кодекса РФ и Федеральным законом от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»^]. Несмотря на то, что с 2008 г. из состава объектов землеустройства исключены земельные участки[9], данная управленческая функция распространяется на территории субъектов РФ, муниципальных образований, населенных пунктов, территориальные зоны, а также части указанных территорий и зон. Тем самым землеустройство продолжает играть важную роль в обеспечении эффективного управления в области земельных отношений.
Как справедливо отмечается специалистами, без профессионального землеустройства невозможно сформировать цивилизованную систему землевладения и землепользования и обеспечить ее поступательное развитие. Необходимо иметь актуальную землеустроительную документацию. Основой зонирования сельских территорий служат данные по оценке качества и выделению классов по их пригодности для использования в сельском хозяйстве, которые базируются на почвенных, геоботанических, агрохимических, землеустроительных, почвенно-эрозионных и других видов обследований. Достоверные данные в этой сфере охватывают всего не более 20% сельских территорий. В нынешних условиях должен проводиться целый комплекс работ по проведению землеустройства. Данный комплекс работ должен включать в себя следующие виды: инвентаризацию земель сельскохозяйственного назначения; проведение почвенных, геоботанических и других видов обследований и изысканий; оценку качества земель; землеустроительное зонирование территории в составе схем землеустройства муниципальных образований или в качестве самостоятельного вида работ; разработку схем и
проектов землеустройства, обеспечивающих организацию наиболее полного, рационального и эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения[10].
Важное информационное значение для управленческой деятельности в сфере земельных отношений имеет государственный мониторинг земель. Как следует из п. 1 ст. 67 Земельного кодекса РФ, государственный земельный мониторинг, являющийся составной частью государственного экологического мониторинга, представляет собой систему наблюдений, оценки и прогнозирования, направленных на получение достоверной информации о состоянии земель, об их количественных и качественных характеристиках, их использовании и о состоянии плодородия почв. Объектами государственного мониторинга земель являются все земли в Российской Федерации.
При проведении государственного земельного мониторинга применяется дифференцированный подход, в соответствии с которым он осуществляется в отношении земель сельскохозяйственного назначения и иных земель. Формирование сведений при проведении государственного мониторинга земель является достаточно проблемным. Как показывает региональный опыт по созданию региональных систем государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, субъекты РФ показывают невысокую активность по вопросам государственного мониторинга земель, в том числе создании информационных ресурсов в указанной сфере. Информацию о наличии органов, наделенных полномочиями по осуществлению мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, представили 20 субъектов Российской Федерации, о принятых региональных программах и нормативных правовых актах в области мониторинга земель сельскохозяйственного назначения - 16 субъектов Российской Федерации[11].
Рассмотренные вопросы не охватывают всего комплекса проблем информационного обеспечения правового регулирования земельных отношений, Для их решения необходимо проведение специальных межотраслевых исследований земельного, природоресурсного, информационного, градостроительного, гражданского и других отраслей законодательства.
Библиография:
1. Землякова Г.Л. Формирование кадастровых сведений о земельных участках как основы управления в сфере использования и охраны земель : проблемы теории и практики: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2016. С. 16-17.
2. Землякова Г.Л. Формирование кадастровых сведений о земельных участках как основы управления в сфере использования и охраны земель : проблемы теории и практики: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2016. С. 5.
3. Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 30.05.2017
4. СЗ РФ. 2016. № 27 (Часть I). Ст. 4170,
5. Выпханова Г.В. Защита земельных прав и кадастровая оценка земельных участков // Аграрное и земельное право. 2016. № 12 (144). С. 40-45.
6. СЗ РФ. 2015. № 1 (часть I),. Ст. 51.
7. СЗ РФ. 2015. № 29 (часть I). Ст. 4344.
8. СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2583.
9. Федеральный закон от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости» // СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2251.
10. Волков С.Н. Землеустроительное обеспечение оборота земель сельскохозяйственного назначения // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2012. № 37 (480).
11. Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения, М.: Минсельхоз России, 2013 // 11Р1_: http://akkor.ru/wp-content/uploads/2012/01/2012.01.24-doklad-minselhoz-o-zemle.pdf (дата обращения 8 июня 2017 г.).
